CE-SEC2-EXP2000-N2314-98-2000

PRESTACIONES SOCIALES DE DOCENTES - Improcedencia de su regulación por los concejos municipales / DOCENTES - Nulidad de acuerdo municipal que regulaba prestaciones sociales / DERECHOS ADQUIRIDOSConcepto / ACCION DE NULIDAD - No proceden pronunciamientos sobre situaciones particulares y concretas Se trata de establecer en este caso si se ajusta a la legalidad el Acuerdo No. 037 de 1981 expedido por el Consejo Municipal de Barrancabermeja, mediante el cual "se aprueba el acuerdo suscrito entre representantes del municipio de Barrancabermeja y el profesorado de los colegios Camilo Torres Restrepo y mixto municipal el Castillo, respecto al pago de unas prestaciones sociales y salariales." Advierte la Sala que no puede alegarse derecho adquirido a una legislación en el sentido en que lo pretenden los recurrentes, o sea en el sentido de que la norma rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley sino a los derechos laborales consolidados. Además, mediante esta providencia no es posible determinar si para en el caso particular de una persona se deben o no respetar derechos adquiridos, ello corresponde a otro tipo de acción como es la de nulidad y restablecimiento del derecho. La preservación de los derechos adquiridos no es tema que deba dilucidarse de manera general en la sentencia que corresponde a una acción pública de nulidad, pues ella solo tiene como finalidad la tutela del orden jurídico general. Ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado

en el sentido de que la materia relativa al régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos, según el texto constitucional de 1886, bajo cuya vigencia se expidió el acto cuestionado, era facultad exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en uso de facultades extraordinarias. Sin duda, el Concejo Municipal de Barrancabermeja no estaba facultado para regular el reconocimiento y pago de prestaciones sociales para empleados públicos docentes, categoría que ostentan quienes laboran para los colegios "Camilo Torres" y "El Castillo". En consecuencia, el acuerdo acusado no puede ser fuente de derechos prestacionales. Las referencias que las leyes 91 de 1989 y 60 de 1993 hacen al régimen prestacional previsto para las entidades territoriales es el expedido por el órgano que de acuerdo con la Constitución está facultado para ello. El régimen prestacional aplicable a los empleados de las entidades territoriales es el que tiene origen legal, es decir el contemplado por las leyes 6ª de 1945, decreto 1600 de 1945, decreto 2767 de 1945 y demás disposiciones las han adicionado o reformado. Así las cosas, no resultan de recibo los argumentos de los apelantes en el sentido de que el acto acusado fue convalidado por la ley. Las mencionadas normas dejan a salvo las situaciones previstas por disposiciones legales aplicables a los empleados del orden territorial en materia de prestaciones sociales, pero no las derivadas de actos expedidos por las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 037 DE 1981 (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres (3) de agosto del dos mil (2000).

Radicación número: 2314-98

Actor: MARÍA ESTHER DÍAZ OVIEDO Y OTROS

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE BARRANCABERMEJA ASUNTOS MUNICIPALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la señora María Esther Díaz Oviedo y otros, parte impugnadora, contra la sentencia proferida el 8 de mayo de 1998 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción de nulidad instaurada por el Municipio de Barrancabermeja contra el Acuerdo No. 037 de noviembre 30 de 1981 expedido por el Concejo Municipal de la mencionada entidad territorial.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad el Municipio de Barrancabermeja, pidió al tribunal declarar nulo el Acuerdo No. 037 de 30 de noviembre de 1981 expedido por el Concejo Municipal del Municipio de Barrancabermeja, mediante la cual “SE APRUEBA EL ACUERDO

SUSCRITO ENTRE REPRESENTANTES DEL MUNICIPIO DE

BARRANCABERMEJA Y EL PROFESORADO DE LOS

COLEGIOS CAMILO TORRES RESTREPO Y MIXTO MUNICIPAL EL

CASTILLO, RESPECTO AL PAGO DE UNAS PRESTACIONES SOCIALES Y SALARIALES.” Relata el municipio demandante que el acto acusado estableció que pagaría a favor de los profesores del Colegio Camilo Torres y del Colegio Mixto Municipal el Castillo una serie de prestaciones

sociales, con lo cual el Concejo Municipal excedió el ámbito de sus atribuciones legales y constitucionales ya que carecía de la facultad para aprobar el pago de prestaciones sociales de empleados públicos. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal accedió a las peticiones de la demanda. Expresó el a-quo, que el acto acusado era de carácter general por cuanto si bien afectaba a un grupo de personas, ellas no se encontraban individualizadas en razón a que los docentes de los colegios no aparecen relacionados de manera que pudiera imprimírsele el carácter de particular; que aún aceptando que se trate de un acto particular la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia S-404 del 29 de octubre de 1996, precisó que procede la acción de nulidad contra actos particulares si ellos involucran un interés de importancia para la comunidad, como en este caso. Que, como lo ha reiterado el Consejo de Estado, el régimen de prestaciones sociales, tanto en la Constitución de 1886 como en la actual, no es competencia ni de las Asambleas Departamentales ni de los Concejos Municipales, sino del Congreso Nacional. Que la ley 115 de 1994 consagra un régimen de prestaciones sociales especial para los docentes, integrando lo previsto en la ley 91 de 1989 y en la ley 60 de 1993; que, sin duda, el Concejo Municipal de Barrancabermeja, al proferir el acto acusado, se arrogó una facultad que no le correspondía. En cuanto a los derechos adquiridos alegados por los terceros intervinientes, expresó que tratándose de una acción de simple nulidad, el análisis del acto debe limitarse a la legalidad del mismo,

pero precisó, que los derechos no se adquieren contra la ley y que la nulidad del acuerdo no afecta automáticamente los actos proferidos con fundamento en el acuerdo 037 de 1981. LA APELACION Adalberto Florez Romero en condición de apoderado de los señores María Esther Díaz Oviedo y otros afirma que el acuerdo 037 de 1981 es un acto administrativo de carácter particular que recoge un acuerdo de carácter laboral suscrito entre el Municipio de Barrancabermeja y los docentes de los colegios Camilo Torres y El Castillo; que esos derechos corresponden a personas determinadas y determinables pues al referirse el acto a los colegios, implícitamente está involucrando derechos de todos los profesores que allí laboran; que el Acuerdo es de carácter particular y concreto, condición en la cual no puede ser objeto de acción de simple nulidad, pues se afectan derechos de docentes a quienes se les han reconocido prestaciones aún después del año 1981; que es propio del ordenamiento jurídico la seguridad de las decisiones administrativas, máxime tratándose de derechos laborales. Agrega que el numeral 5º del artículo 2º de la ley 91 de 1989 y posteriormente la ley 115 de 1994, ordenaron el respeto por los derechos salariales y prestacionales de los docentes, de forma que si gozaban de derechos extralegales, ellos fueron convalidados por la ley sin que puedan ser desconocidos pues ello implicaría un desmejoramiento salarial. Por su parte el abogado Juan Francisco Guerrero Maldonado, en condición de apoderado de los señores Martha Yolanda Gustines de Correa y otros, manifiesta que la sentencia apelada elimina los

derechos consagrados a favor de los docentes de los colegios “Camilo Torres” y “El Castillo”, lo cual constituye desmejora sus condiciones laborales y desconoce la convalidación que del acto acusado hizo la ley; que agravia derechos percibidos por los docentes durante muchos años; que al parecer la decisión tomada por el Consejo de Estado al resolver la solicitud de suspensión provisional predispuso al tribunal, lo cual dejaría sin efecto lo actuado con posterioridad al mencionado pronunciamiento. ALEGATOS DE LAS PARTES Corrido el traslado presentaron alegatos los terceros intervinientes representados por el abogado Juan Francisco Guerrero Maldonado. Insiste en lo expuesto al recurrir la sentencia; dice que el acto demandado es de carácter particular y concreto pues él se aplica de manera determinada a los docentes de los colegios tantas veces mencionados; que con fundamento en el “artículo 150, numeral 19, literal e)”, deben respetarse los derechos prestacionales y salariales de los docentes para evitar el desmejoramiento de sus condiciones laborales y, para ello, se han expedido leyes que convalidan los derechos creados en actos de carácter territorial, así las leyes 91 de 1989, 60 de 1993, decreto reglamentario 196 de 1995, con las cuales se preservan los derechos adquiridos. Se decide, previas las siguientes CONSIDERACIONES Se trata de establecer en este caso si se ajusta a la legalidad el Acuerdo No. 037 de 1981 expedido por el Consejo Municipal de Barrancabermeja, mediante el cual “SE APRUEBA EL ACUERDO

SUSCRITO ENTRE REPRESENTANTES DEL MUNICIPIO DE

BARRANCABERMEJA Y EL PROFESORADO DE LOS COLEGIOS

CAMILO TORRES RESTREPO Y MIXTO MUNICIPAL EL CASTILLO,

RESPECTO AL PAGO DE UNAS PRESTACIONES SOCIALES Y

SALARIALES.”

DE LA NATURALEZA DEL ACTO DEMANDADO Y LOS DERECHOS ADQUIRIDOS: Los actos generales o creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas o reglamentarias son aquellos que se refieren a personas indeterminadas; los actos individuales o creadores de situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas, son los que se refieren a personas determinadas individualmente. La determinación o indeterminación de las personas no se refiere propiamente al número de ellas, sino al hecho de que estén o no individualizadas. El acuerdo demandado es, sin duda, un acto de carácter general, impersonal y abstracto, y aunque de él puedan derivarse efectos particulares, ello no lo convierte en acto de carácter particular y concreto. Si bien resulta aplicable a un grupo de personas, no por ello puede catalogarse como subjetivo, ellas no están determinadas, afirmación que resulta incontrovertible si se atiende que todas las personas que se encuentren en igualdad de condiciones, es decir quienes ostenten o lleguen a ostentar la calidad de docentes de los colegios “Camilo Torres” y “El Castillo”, desde la expedición del acuerdo y posteriormente, se ven afectadas por las disposiciones allí contenidas. Si se aceptara la tesis de los terceros intervinientes en el sentido de que el acto demandado es de carácter particular y concreto por cuanto su aplicación está destinada a los docentes de dos colegios,

podría llegarse a extremos como el de que solo los actos aplicables a todos los ciudadanos son generales, lo cual pugna no solo con la lógica sino también con la realidad. De hecho, el ejercicio de la función administrativa impone regulaciones especificas que solo afectan ciertas áreas de gestión del Estado. De otra parte, en efecto, la Ley 4a. de 1992, fijó como criterio en su artículo 2o. literal a) el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto en el régimen general, como en los regímenes especiales, y la prohibición de que sus salarios fueran desmejorados. Respecto de los derechos adquiridos de los servidores públicos ha dicho la Sala que solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependan del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho. La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en situación jurídica general, preexistente de carácter objetivo y creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El señalamiento de condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público y por ello es eminentemente modificable. Por consiguiente no puede alegarse derecho adquirido a una legislación en el sentido en que lo pretenden los recurrentes, o sea en el sentido de que la norma rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien

tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley sino a los derechos laborales consolidados. Además, mediante esta providencia no es posible determinar si para en el caso particular de una persona se deben o nó respetar derechos adquiridos, ello corresponde a otro tipo de acción como es la de nulidad y restablecimiento del derecho. La preservación de los derechos adquiridos no es tema que deba dilucidarse de manera general en la sentencia que corresponde a una acción pública de nulidad, pues ella solo tiene como finalidad la tutela del orden jurídico general. Como el acto acusado que es de carácter general, argumentos que se refieren al interés particular de una persona o grupo de personas a quienes la sentencia presuntamente lesiona, no son de recibo puesto que si ejercita la acción de nulidad, no cabe pronunciamiento distinto al de determinar la anulación o nó del acto; no le es dado al juez determinar formas de interpretación en situaciones de carácter particular. DE LA FACULTAD PARA LA DETERMINACION DE PRESTACIONES SOCIALES: Ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que la materia relativa al régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos, según el texto constitucional de 1886, bajo cuya vigencia se expidió la ordenanza cuestionada, era facultad exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en uso de facultades extraordinarias. Por lo tanto el Concejo Municipal de Barrancabermeja no tenía competencia para aprobar el reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes de los colegios “Camilo Torres” y “El Castillo”.

Por mandato expreso del artículo 76 numeral 9o. de la Constitución de 1886 correspondía al Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional y fijar las distintas categorías de empleo, así como el régimen de prestaciones sociales. Con ponencia de este despacho, dijo la Sala en providencia del 4 de julio de 1991, Expediente No. 4301 sobre el tema lo siguiente: "Esta atribución se refiere a la administración pública Nacional, en cuanto a la determinación de su estructura, pero su regulación se extiende a las entidades territoriales en materia de régimen prestacional de acuerdo a lo dispuesto en la misma Constitución Nacional, artículo 76-numeral 10, en concordancia con lo establecido en los artículos 62 y 132 de la misma Carta Política, que disponen que el régimen prestacional de los empleados oficiales sea competencia del Congreso -o del Presidente en ejercicio de las facultades extraordinarias-." Es decir, sin duda, el Concejo Municipal de Barrancabermeja no estaba facultado para regular el reconocimiento y pago de prestaciones sociales para empleados públicos docentes, categoría que ostentan quienes laboran para los colegios “Camilo Torres” y “El Castillo”. En consecuencia, el acuerdo acusado no puede ser fuente de derechos prestacionales.

DE LA CONVALIDACION DE NORMAS TERRITORIALES QUE

CONSAGRAN PRESTACIONES SOCIALES A FAVOR DE LOS DOCENTES: Resta pues dilucidar si el acto acusado fue legalizado por las leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994. El Consejo de Estado en providencia del 29 de noviembre de 1993, expediente No. 5579, precisó que:

“...siendo el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes, de carácter estrictamente legal, fue por ello que precisamente, por medio de la Ley 4 de 1913, o sea, el Código de Régimen Político y Municipal, se facultó a las Asambleas Departamentales para decretar pensiones de los maestros y maestras de escuelas oficiales. En desarrollo de la facultad conferida en el artículo 9 numeral 4 del anterior Código, la Asamblea Departamental del Tolima produjo los artículos demandados en la Ordenanza mencionada. El segundo criterio fijado en dicha oportunidad, hace relación a la vigencia de los artículos acusados a partir de la expedición del Acto Legislativo número 01 de 1968, que al subrogar el primitivo artículo 187 de la Constitución de 1886, dejó en manos exclusivamente del Congreso, la facultad de regular las cuestiones del sistema jubilatorio. En razón a dicha prohibición desapareció de la vida jurídica la Ley 4a. de 1913, cuestionándose la vigencia de los artículos acusados. (Resalta la Sala). El anterior pronunciamiento reitera que el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes debe tener su origen en la ley, entendida ella como la disposición expedida por el Congreso Nacional. En consecuencia, las referencias que las leyes 91 de 1989 y 60 de 1993 hacen al régimen prestacional previsto para las entidades territoriales es el expedido por el órgano que de acuerdo con la Constitución está facultado para ello. El régimen prestacional

aplicable a los empleados de las entidades territoriales es el que tiene origen legal, es decir el contemplado por las leyes 6ª de 1945, decreto 1600 de 1945, decreto 2767 de 1945 y demás disposiciones las han adicionado o reformado. Así las cosas, no resultan de recibo los argumentos de los apelantes en el sentido de que el acto acusado fue convalidado por la ley. Las mencionadas normas dejan a salvo las situaciones previstas por disposiciones legales aplicables a los empleados del orden territorial en materia de prestaciones sociales, pero no las derivadas de actos expedidos por las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales. De otra parte, la ley 91 de 1989 reguló la situación prestacional de los docentes que siendo territoriales pasaran, por efecto del proceso de nacionalización de la educación, a ser docentes nacionalizados. Y la ley 60 de 1993, en aras a descentralizar la educación, reguló la situación de los docentes que siendo nacionales o habiendo sido nacionalizados serían incorporados a las plantas de personal de las entidades territoriales. El Colegio “Camilo Torres” es municipal y nunca fue nacionalizado, según se desprende del acuerdo 03 de diciembre de 1993 (fls. 163 a 165) y de la certificación obrante a folio 203, en consecuencia, sus docentes no tuvieron el carácter de nacionalizados. Y en cuanto al colegio “El Castillo” tampoco se ha demostrado que hubiese sido nacionalizado, por el contrario, se infiere que este establecimiento educativo tiene carácter municipal, al tenor de la certificación obrante a folio 62 y de las consideraciones de la resolución 1202 de 1997

(fls. 193 a 196) Como las normas a las que acuden los recurrentes buscaron precisar la situación prestacional de docentes que se vieron afectados por el proceso de nacionalización, primero, y de descentralización, después, ellas no pueden invocarse para sustentar la legalidad de un acuerdo que reguló prestaciones sociales de docentes que siempre tuvieron la condición de territoriales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A Confírmase la sentencia apelada, proferida el 8 de mayo de 1998 por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso iniciado por el Municipio de Barrancabermeja. Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ALBERTO ARANGO MANTILLA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc