CE-SEC2-EXP2000-N419-00-2000

PENSION DE JUBILACION - Reconocimiento con base en normas territoriales. Creación de tope pensional. Principio de confianza legítima .Derechos adquiridos. Protección de los derechos adquiridos / REVOCATORIA DIRECTA - Autorización expresa y escrita del titular. Tope pensional La Ley 100 de 1993 en el artículo 146, inciso primero dispuso que las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a dicha ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. La pensión de jubilación fue reconocida con base en la Ordenanza No. 02 de 28 de julio de 1976, la cual prescribía que la pensión del actor era igual al 75% de la asignación mensual total que corresponda al respectivo cargo, no contempló dicha Ordenanza que estuviera sometidas a algún tope, así fue reajustada en sucesivos actos, hasta 1997, cuando el Departamento Administrativo del Desarrollo Humano del Departamento de Cundinamarca decide imponerle el tope máximo que contemplaba la Ley 4ª de

1976. En otros términos, la pensión de jubilación reconocida con efectividad a partir del 16 de junio de 1982, sin la citada limitación, permanece incólume hasta el año de 1997, cuando la entidad demandada decide imponerle los topes que contempla la Ley 4ª de 1976, mediante los actos acusados. Los actos acusados

en tal sentido atentan contra los derechos adquiridos y rompen el principio de la seguridad jurídica, los primeros gozan de protección constitucional como antes se precisó y la seguridad jurídica es prenda de garantía del ordenamiento jurídico. A lo anterior se agrega, que la pensión reconocida en el año 1982 no fue sometida a los topes previstos en la Ley 4ª de 1976, así permaneció hasta la expedición de los actos acusados, cuando la administración decide imponérselos, ello implica una modificación a la situación particular y subjetiva que se había creado desde el reconocimiento, violando de paso las disposiciones del artículo 73 del C.C.A, que establece que, cuando un acto administrativo es creador de una situación jurídica particular y concreta, no podrá ser modificada sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular, norma que no se atendió en el sub-lite. NOTA DE RELATORIA: Sobre los derechos adquiridos, Corte Constitucional, sentencia C410/97.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 53 / LEY 4 DE 1976 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 73

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil (2000) Radicación número: 419-00

Actor: DIONISIO MENDEZ BELTRAN

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA

AUTORIDADES DEPARTAMENTALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpueso contra la sentencia de septiembre 10 de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. A N T E C E D E N T E S DIONISIO MENDEZ BELTRAN por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la nulidad de las Resoluciones Nos. 001268 de 1º de abril y 002821 de septiembre 10 de 1997, expedidas por el Departamento Administrativo de Desarrollo Humano, por medio de las cuales ordenó ajustar la pensión de jubilación, al límite establecido por la Ley 4ª de 1976 a la suma de $3’784.110.oo a partir del 1º de enero de 1997. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, pretende se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar en su favor la suma de $68’620.835.oo por excedente en mesadas pensionales desde 1993 a 1997 y las que se causen a partir de 1998. Que las sumas que resulten en su favor se ajusten en su valor de conformidad con el art. 178 del C.C.A. y se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Expresa el actor que la Caja de Previsión Social del Departamento de Cundinamarca, le reconoció la pensión de jubilación a partir del 1º de junio de 1982, según Resolución No. 1978 de 1982.

Por Resolución No. 6535 de diciembre 31 de 1992, la Caja de Previsión de Cundinamarca estableció que al aumentar el salario mínimo legal se reajusta la pensión a $1’462.500.oo. En esta misma Resolución “CAPRECUNDI” hace referencia al reajuste de la pensión de conformidad con la Ordenanza 02 de 1976 y 71 de 1988 desconociendo un derecho adquirido. Por Resolución No. 2863 de 1993, la Caja de Previsión Social de Cundinamarca, reajustó la pensión de jubilación del demandante a la suma de $1’793.219.94, a partir del 1º de enero de 1993, de acuerdo con la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2061 de 1992, es decir, de acuerdo a 22 salarios mínimos. La pensión de jubilación del actor fue reconocida de conformidad con el artículo 2º de la Ordenanza 02 de julio 2 de 1976 de la Asamblea de Cundinamarca, es decir, en una suma equivalente al 75% de la asignación mensual correspondiente al cargo de Diputado de la Asamblea de Cundinamarca, por lo tanto no era procedente imponerle tales límites. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia objeto del recurso de apelación, denegó las súplicas de la demanda, con base en las razones que a continuación se destacan: Para el Tribunal es claro que el actor consolidó el derecho pensional el 16 de junio de 1982 fecha a partir de la cual le fue reconocida la pensión de jubilación

hallándose en vigencia la Ley 4ª de 1976, la cual consagraba un tope de 22 salarios mínimos el valor de la pensión, tanto del sector público como del privado. En aquella época se dijo que la pensión se reajustaría de conformidad con las Ordenanzas 02 de 1976 y 18 de 1977 “… que al respecto señalaban para un diputado que hubiese ejercido en el departamento …” por un período completo por lo menos una pensión igual al 75% de la asignación mensual que corresponda al respectivo cargo.”. Se le han hecho reajustes a la pensión, advirtiéndole que los pagos correspondientes están a cargo de la Tesorería General del Departamento de Cundinamarca y a E.P.S. CONVIDA, entidad que certifica los pagos hechos desde 1992 hasta 1995, informándole que a partir del 1º de enero de 1996 la entidad pagadora es el Fondo de Pensiones de la Gobernación de Cundinamarca. Estimó el Tribunal que al actor se le habían aplicado las disposiciones ordenanzales y legales de acuerdo a su régimen laboral y estando de por medio la Ley 4ª de 1976 que se hallaba vigente al merecer el derecho la que establecía los límites con sujeción al reajuste de la pensión. Estimó el a-quo que no era de recibo el argumento del supuesto derecho adquirido por cuanto “… no pueden existir derecho adquiridos “contra legem” y que para la época del reconocimiento pensional, esta tenía un límite que se ha venido aplicando y que se debe sostener, por existir como límite un cierto número de salarios que por lo demás ha sido restringido legalmente, en comparación con

el réajuste en el caso del actor, pero que se le ha mantenido. No es que lo preceptuado en las ordenanzas citadas se le haya negado, sino que en el reajuste prestacional de lo ordenado por estas y por la Ley 4ª de 1976 se ha tenido en cuenta la normatividad legal a la fecha en que se le consolidó el derecho al accionante. A continuación transcribió algunos apartes del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 23 de marzo de 1995, radicación 674 y despachó negativamente las peticiones de la demanda. FUNDAMENTO DE LA APELACION A folios 144 y siguientes del cuaderno principal, obra la sustentación del recurso de apelación, de cuyas razones de inconformidad destaca la Sala, las siguientes: Dice el recurrente que solicitó la nulidad de las Resoluciones 001268 de 1º de abril y 002821 de 10 de septiembre de 1997, expedidas por la Directora del Departamento Administrativo de Desarrollo Humano del Departamento de Cundinamarca, por medio de las cuales reajustó la pensión de jubilación de DIONISIO MENDEZ BELTRAN al límite establecido por la Ley 4ª de 1976, a partir del 1º de enero de 1997. Como consecuencia de la nulidad de tales actos pidió se condenara al Departamento de Cundinamarca a pagar la suma de $68’620.835 por excedentes en mesadas pensionales desde 1993 a 1997 y aquellas que se causen a partir de 1998, como también la indexación y reiteró las disposiciones invocadas como transgredidas, es decir el artículo 48 de la Carta, art. 146 de la

Ley 100 de 1993, artículo 2º de la Ordenanza 02 de 1976, Ordenanzas 53 de 1996, en concordancia con la 11 de 1990 y 02 de 1979. El demandante disfrutó de la pensión de jubilación reconocida de acuerdo con la Ordenanza 02 de 1976 de la Asamblea de Cundinamarca, es decir, en el equivalente al 75% de la asignación total correspondiente al cargo de Diputado que desempeñó en la Asamblea de Cundinamarca, sin límite alguno. Pide el pago de $68’620.835.oo de mesadas pensionales a partir de 1993 y no por períodos anteriores y ello con fundamento en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. El demandante cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la Ordenanza 02 de 1976, motivo por el cual se le otorgó la pensión de jubilación, la cual entró a disfrutar desde el 16 de junio de 1982 en una equivalencia al 75% de la asignación total que devengue un Diputado a la Asamblea de Cundinamarca. El artículo 146 de la Ley 100 de 1993, de manera expresa respetó los derechos adquiridos por los servidores departamentales y municipales sobre pensión de jubilación, conservando los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme disposiciones anteriores. La pensión de jubilación del actor fue reconocida sin tomar en cuenta el límite máximo de 22 salarios mínimos mensuales y por lo tanto es más alta y ese derecho tiene que ser respetado. Para resolver, se

C O N S I D E R A

Se controvierten las Resoluciones Nos. 001268 de 1º de abril y 002821 del 10 de septiembre de 1997 expedida por la Directora del Departamento Administrativo de Desarrollo Humano del Departamento de Cundinamarca, por medio de las cuales ordenó reajustar la pensión de jubilación del doctor DIONISIO MENDEZ BELTRAN “al límite establecido por la Ley 4ª de 1976 la suma de $3’784.110 a partir del 1º de enero de 1997. El Director del Departamento Administrativo del Desarrollo Humano del Departamento de Cundinamarca, en el primero de los actos acusados, expresa: Que el señor Dionisio Méndez Beltrán, se encuentra pensionado por esta entidad mediante Resolución No. 1978 del 17 de septiembre de 1982, a partir del 16 de junio de 1982. Que la Ley 4ª de 1976 en su artículo 2º, establece: Las pensiones a que se refiere el artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a veintidós (22) salarios mínimos. Que una vez verificada la nómina de pensionados se pudo establecer con base en la liquidación efectuada a partir del año 1994, la cual obra dentro del correspondiente expediente, que se ha pagado un exceso en las mesadas pensionales de acuerdo con la siguiente relación … Que la mesada pensional correspondiente a 1997 SE DEBE

AJUSTAR AL LIMITE ESTABLECIDO POR LA LEY 4ª DE

1976 ESTO ES A LA SUMA DE TRES MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL CIENTO DIEZ PESOS M/CTE ($3’784.110.oo) M/CTE, a partir del 1º de

enero de 1997, de conformidad con el límite establecido en esta normatividad mencionada. A folios 127 a 129 obra en fotocopia la Resolución No. 1978 de 17 de septiembre de 1982 expedida por el Gerente de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca, por medio de la cual reconoció la pensión mensual vitalicia de jubilación al actor. En el primer considerando expresa: Que DIONISIO MENDEZ BELTRAN se ha presentado a CAPRECUNDI a solicitar el reconocimiento de la pensión de jubilación por los servicios prestados a entidades de derecho público, últimamente con Cunidnamarca en la Asamblea Departamental y contar en la actualidad con 50 años de edad. Reconoció la pensión de jubilación a partir del 16 de junio de 1982 y expresó que eran normas aplicables, la Ley 6ª de 1945, ley 4ª de 1966, ley 5ª de 1969, Decreto 2921 de 1948, Decreto 1743 de 1976, Ordenanza 02 de 1976, Ordenanza 13 de 1957 y 18 de 1977. La Ordenanza 02 de 28 de julio de 1976, que sirvió de base para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al actor, en el artículo 2º, disponía: La pensión de jubilación, de retiro por vejez o de invalidez de quien hubiere ejercido en propiedad y por lapso no inferior a un (1) año, las funciones de Gobernador, Contralor, Secretario de Despacho o Gerente del Instituto Descentralizado del Departamento de Cundinamarca o las

de Diputado a la Asamblea del mismo Departamento por un período completo por lo menos, será igual al 75% de la asignación mensual total que corresponda al respectivo cargo. No pasa por inadvertido la Sala que, en vigencia de la Constitución de 1886, era competencia exclusiva del legislador la regulación del régimen prestacional de los servidores públicos y que, por mandato de la Carta Política de 1991 corresponde al Gobierno fijar el régimen prestacional de los empleados públicos con sujeción a los objetivos y criterios que señale la ley y que las funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. Pese a lo anterior, la pensión de jubilación reconocida bajo el imperio de la Ordenanza 2ª de 1976 goza de protección por lo siguiente: La Ley 100 de 1993 en el artículo 146, inciso primero dispuso que las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a dicha ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. La anterior disposición fue acusada ante la Corte Constitucional y dicha Corporación, mediante sentencia C-410 de agosto 26 de 1997, la declaró exequible con base en las siguientes razones: El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el

cual "se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Con base en lo anterior se llega a la conclusión que los actos acusados son contrarios al ordenamiento legal por lo siguiente: La pensión de jubilación fue reconocida con base en la Ordenanza No. 02 de 28 de julio de 1976, la cual prescribía que la pensión del actor era igual al 75% de la asignación mensual total que corresponda al respectivo cargo, no contempló dicha Ordenanza que estuviera sometidas a algún tope, así fue reajustada en sucesivos actos, hasta 1997, cuando el Departamento Administrativo del Desarrollo Humano del Departamento de Cundinamarca decide imponerle el tope máximo que contemplaba la Ley 4ª de 1976. En otros términos, la pensión de jubilación reconocida con efectividad a partir del 16 de junio de 1982, sin la citada limitación, permanece incólume hasta el año de 1997, cuando la entidad demandada decide imponerle los topes que contempla la Ley 4ª de 1976,

mediante los actos acusados. Los actos acusados en tal sentido atentan contra los derechos adquiridos y rompen el principio de la seguridad jurídica, los primeros gozan de protección constitucional como antes se precisó y la seguridad jurídica es prenda de garantía del ordenamiento jurídico. Aun cuando se trata de un régimen pensional diferente, considera la Sala oportuno transcribir las razones expuestas en sentencia de 23 de octubre de 1997 dictada en el proceso No. 15.693, actor: Samuel Buitrago Hurtado, donde se dijo: “… Al haber sido reconocida la prestación mediante Resolución No. 6581 de 30 de noviembre de 1989, hallándose en ejercicio del cargo, el derecho pensional se consolidó bajo el régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971. La pensión debe conservarse con sus características substanciales, sin que sea dable alternar elementos que la hacen “especial”. Es por ello que consolidado el derecho bajo el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, la prestación adquiere firmeza y no puede estar sometida a modificaciones posteriores, sobre todo para imponerle límites no previstos en la norma especial. Sabido es que las reglas sobre aplicación del derecho enseñan que, “… la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”. Igualmente la Carta Política en su artículo 53 consagra la “… situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho …” Se agrega también que por mandato constitucional el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las

pensiones.”. Consolidado el derecho bajo el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, dicho estatuto lo debe seguir gobernando, sin que sea procedente acudir a textos distintos, no sólo por respeto al principio de inescindibilidad de la norma, sino porque ninguna disposición prevé tal posibilidad. A lo anterior se agrega, que la pensión reconocida en el año 1982 no fue sometida a los topes previstos en la Ley 4ª de 1976, así permaneció hasta la expedición de los actos acusados, cuando la administración decide imponérselos, ello implica una modificación a la situación particular y subjetiva que se había creado desde el reconocimiento, violando de paso las disposiciones del artículo 73 del C.C.A, que establece que, cuando un acto administrativo es creador de una situación jurídica particular y concreta, no podrá ser modificada sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular, norma que no se atendió en el sub-lite. Por las razones que anteceden, se revocará la sentencia de primera instancia por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará la nulidad de los actos acusados. A título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Entidad demandada a seguir cancelando la pensión de jubilación al actor, en los términos que fue reconocida, sin imponerle topes máximos por las razones ya expuestas. Se condenará a la Entidad demandada a pagar la diferencia que resulte, entre lo que debía pagar al demandante por concepto de la pensión de jubilación y lo que

efectivamente canceló, al imponerle los topes previstos en la Ley 4ª de 1976. Las sumas que resulten en favor del actor, se ajustarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la fórmula que se indicará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia de septiembre 10 de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda y en su lugar, DECLARASE LA NULIDAD de las Resoluciones Nos. 001268 de 1º de abril y 002821 de septiembre 10 de 1997, expedidas por el Departamento Administrativo de Desarrollo Humano, por medio de las cuales ordenó ajustar la pensión de jubilación, al límite establecido por la Ley 4ª de 1976 a la suma de $3’784.110.oo a partir del 1º de enero de 1997. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se condena a la Entidad demandada a seguir cancelando la pensión de jubilación al actor, en los términos en que fue reconocida, sin imponerle topes máximos e igualmente a cancelar las diferencias que resulten entre lo que debía pagar al demandante por concepto de la pensión de jubilación y lo que efectivamente canceló, al imponerle los topes previstos en la Ley 4ª de 1976.

La suma que resulte en favor del demandante por tal concepto, se ajustará en su valor, dando aplicación a la siguiente fórmula: índice final R= Rh x ----------------- índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la diferencia entre lo que realmente percibió y lo que dejó de percibir por concepto de ajuste al tope, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en la cual debió hacerse el pago. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Se dará cumplimiento a esta sentencia en el término que establece el artículo 176 del C.C.A., y observando lo previsto en el último inciso del artículo 177 ibídem. COPIESE, NOTIFIQUESE y ejecutoriada la presente providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 7 de septiembre de 2000.

TARSICIO CACERES TORO CARLOS ORJUELA GONGORA

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria