CE-SEC2-EXP2000-N656-2000

DOCENTE - Improcedencia de ascenso en el escalafón por no ostentar título de post-grado / ESCALAFON DOCENTE - Requisitos para ascenso por estudios superiores del artículo 39 del Estatuto Docente No puede entonces admitirse, como lo pretende la demandante, que por ostentar el título de licenciada se hizo acreedora a los beneficios de ascenso por estudios superiores de que trata el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, pues ello implicaría una interpretación desacertada de dicha norma, ya que se partiría de la base de que el título de licenciado, para cuya obtención basta ostentar el de bachiller pedagógico o normalista, constituye un título de post-grado, cuando de acuerdo con las previsiones del Artículo 35 del Decreto 80 de 1980, sólo pueden alcanzar este título -el de post-grado-, quienes ya cuenten con formación universitaria o título de Tecnólogo Especializado. NOTA DE RELATORIA: Menciona la sentencia de enero 29 de 1998, Exp. 16299, Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santafé de Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil (2000) Radicación número: 656

Actor: LILIA MARIA QUINTANILLA DE BRICEÑO

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - JUNTA DE

ESCALAFON NACIONAL

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

En grado jurisdiccional de consulta consagrado en el Artículo 184 del C.C.A.., ha llegado a esta Corporación la sentencia proferida el 16 de diciembre de 1997 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso promovido por LILIA MARIA QUINTANILLA DE BRICEÑO contra la NaciónMinisterio de Educación NacionalJunta de Escalafón Nacional. ANTECEDENTES Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el Artículo 85 del C.C.A., la actora solicitó al Tribunal declarar la nulidad de las Resoluciones N°.705 del 20 de mayo de 1994 y 245 del 22 de mayo de 1995, expedidas por la Junta de Escalafón Seccional Santander, mediante las cuales le fue denegada la petición de mejoramiento académico con base en lo dispuesto en el Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, (FL.29, 30 y 53, 54) Pidió igualmente que se declare que tiene derecho a que por haber obtenido el título de licenciada en Ciencias de la Educación se le contabilice como estímulo por “mejoramiento académico” una bonificación de tres años en el tiempo de servicio en lo tocante a ascenso en el escalafón, el cual deberá ser actualizado con efectos fiscales a partir de la fecha de radicación de la petición de reconocimiento del título para dicho fin y que en consecuencia, se le reconozcan los derechos relacionados con el tiempo de servicio, ascenso y fiscales correspondientes a los requisitos acreditados en su hoja de vida, desde la categoría undécima y los ascensos sucesivos que se hayan producido.

A título del restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la Nación liquidar y pagar a la demandante por conducto del Fondo Educativo RegionalFERde Santander y del centro de imputación competente, las diferencias que se hayan causado en sus emolumentos laborales (sueldos y prestaciones sociales), desde el surgimiento de los efectos fiscales del derecho impetrado hasta el cumplimiento de la sentencia que ponga término al presente proceso, para lo cual se compararán las escalas de remuneración que efectivamente percibió con las que le correspondería según la actualización de su escalafón como consecuencia de la bonificación en tiempo de servicio por “mejoramiento académico”. Informa la demandante que presta sus servicios en el colegio Departamental JOSE ELIAS PUYANA, del municipio de FLORIDA BLANCA; que por Resolución N°.709 del 17 de septiembre de 1981, fue ascendida al grado séptimo del escalafón nacional docente haciendo valer al efecto el título de bachiller pedagógico -maestra-, expedido por la Escuela Normal Departamental de Señoritas de Charalá; que por Resolución N°.7970 del 18 de octubre de 1983 ascendió a la categoría octava, por Resolución N°.8575 del 30 de abril de 1990 (sic) a la novena y a la décima por Resolución N°.3578 de 1989 (sic). Agrega que obtuvo el título de Licenciada en Ciencias de la Educación en la Universidad INDESCO de Bucaramanga y que con base en esos antecedentes, el 18 de noviembre de 1993 pidió a la Junta de Escalafón Nacional Seccional Santander el reconocimiento de la bonificación “por mejoramiento académico”

previsto en el Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, la cual le fue denegada por medio de los actos enjuiciados. Invoca como disposiciones violadas los Artículos 3°, 4° y 10° del Decreto 088 de 1976, 10°, parágrafo 1°, 13 y 26 del Decreto 2277 de 1979, 28 del Decreto 259 de 1981, 15, 16, 17, 21, 22, literales g) y h), 25 a 30 y 43 del Decreto 080 de 1980, destacando que el Artículo 39 del Estatuto Docente establece el estímulo mencionado bajo las premisas de que se trate de educadores con títulos docentes o de profesionales con títulos no docentes que obtengan título de post grado en educación u otro título universitario profesional, que produzca mejoramiento académico y que sea en la respectiva especialidad docente. Resalta igualmente que conforme a los Artículos 5° y 10 del Decreto 2277 de 1979, son títulos docentes desde el bachillerato pedagógico, sus equivalentes y asimilados, hasta los estudios de post-grado en educación; y por tanto resulta contraria a la ley la restricción que hizo el ICFES, de la expresión “título docente”, al de Licenciado en Ciencias de la Educación previsto en el Artículo 31 del Decreto 080 de 1980, decreto que no existía cuando se expidió el Estatuto Docente. Agrega que no es dable crear nuevos requisitos y condiciones para acceder al estímulo consagrado en Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, como lo hace el Decreto 259 de 1981, que por ser reglamentario, es de menor jerarquía

que aquél. LA SENTENCIA El Tribunal anuló las resoluciones demandadas; declaró que la demandante tiene derecho a que la Junta de Escalafón Seccional Santander le reconozca una bonificación equivalente a tres (3) años de tiempo de servicio y como consecuencia, a que se le actualice su escalafón docente por razón de ese beneficio, con efectos fiscales a partir del 18 de noviembre de 1993, fecha de radicación de la respectiva petición. Así mismo, condenó a la entidad demandada, por conducto del Fondo Educativo Regional de Santander -FER-, a pagar a la actora las diferencias que se hayan causado en sueldos, bonificaciones, estímulos, primas periódicas y demás prestaciones sociales, dejadas de percibir desde la fecha citada hasta la de cumplimiento de la sentencia. Al efecto destacó que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFESen el Acuerdo 072 de 1989, mediante el cual definió el concepto de “mejoramiento académico”, al considerar que el título docente al que se refiere el Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979 es el de Licenciado en Ciencias de la Educación de que trata el Artículo 31 del Decreto 80 de 1980, extralimitó las facultades otorgadas por el Decreto 289 de 1981, por cuanto entró a regular requisitos para obtener el beneficio aludido, siendo que su competencia se circunscribía a fijar criterios en torno a las carreras y programas que representan el mejoramiento académico. Aseveró además que se le dio una interpretación equivocada al Artículo 39

del Decreto 2277 de 1979, al indicarse que esta disposición exige acreditar dos títulos en la modalidad de formación universitaria para poder gozar de dicho beneficio, cuando el Artículo 39 simplemente exige título de post grado en educación como requisito necesario para mejorar el de docente, o el de universitario diferente al de licenciado que se tenga al momento de elevar la solicitud; que se desconoció el Artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 que establece como título apto para el ingreso y ascenso al escalafón nacional docente, el de bachiller pedagógico. Por las razones aludidas considera que el Acuerdo N°.072 de 1989 del ICFES debe ser inaplicado y por ende, concluye, la administración al no reconocer a la demandante el derecho al mejoramiento académico previsto en el Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, contravino de manera directa dicha norma, pues desconoce el grado de maestro como título docente y que como el título de licenciada obtenido por la señora QUINTANILLA DE BRICEÑO implica un mejoramiento académico con relación a su preparación como docente, se hace necesario otorgarle el beneficio consagrado en el Artículo 39 del decreto 2277de 1979. CONSIDERACIONES Las pruebas allegadas a los autos evidencian que mediante Resoluciones N°s.1227 del 3 junio de 19980, 709 del 17 de septiembre de 198l, 7970 del 18 octubre de 1983, 2967 del 12 de diciembre de 1996, 3578 del 19 de septiembre de 1989, 0813 del 09 de febrero de 1993 y 3234 del 30 de octubre de 1996,

expedidas por la Junta de Escalafón Seccional de Santander, en su orden, la demandante fue asimilada al Escalafón Nacional Docente en el grado 6º y ascendida a los grados 7º, 8º, 9º, 10º, 11º y 12º del mismo (fls. 50 a 63), y que mediante Resoluciones N°s. 705 y 245 dicha Junta negó la solicitud de concepto sobre “mejoramiento académico” a que se refiere el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, en virtud de que los títulos que esgrime al efecto no cumplen los presupuestos establecidos en el Acuerdo No. 072 de 1970 expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Fomento para la Educación SuperiorICFES-, como lo exige el Decreto 1059 de 1989.(fls. 53 a 57). El Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, reza: “Ascenso por estudios superiores. Los educadores con título docente y los profesionales con título universitario diferente al de licenciado, que obtengan un título de post-grado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico dentro de su área de especialización, se les reconocerán tres (3) años de servicio para efectos de ascenso en el escalafón.” Del texto precedente se desprende que los beneficiarios del ascenso por estudios superiores son los educadores con título docente y los profesionales con título universitario diferente al de licenciado. Se utiliza en la norma transcrita el término genérico de educadores, el cual

de acuerdo con el Artículo 2º del Decreto 2277 de 1979 se da a las personas que ejercen la profesión docente. Según la misma disposición el título que da derecho al ascenso por estudios superiores es el de post-grado en educación u otro título universitario de nivel profesional que ofrezca un mejoramiento académico dentro del área de especialización del docente. En el Decreto 2277 de 1979 no se indica qué debe entenderse por estudios de postgrado y por título de post-grado. Sin embargo, en el Decreto 80 de 1980, mediante el cual se organizó el sistema de educación post-secundaria, -estatuto que para efectos de determinar el alcance del Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979 tiene operancia, pues sólo a través suyo se logra establecer el verdadero sentido del mismo-, luego de precisarse en el Artículo 25 que la educación superior comprende la formación intermedia profesional, la tecnológica, la universitaria y la “avanzada o de postgrado”, en el Artículo 34 se enseña que ésta -la formación avanzada o de postgradoes el nivel máximo de la educación superior y que sólo pueden ingresar a ella quienes acrediten un título de formación universitaria o de tecnólogo especializado. Significa lo anterior que sólo un docente con título post-secundario o superior, está en condiciones de realizar estudios de post-grado en educación y obtener un título de esa naturaleza. Vale decir, únicamente el docente que ostente un título de licenciado en Ciencias de la Educación puede aspirar al máximo nivel de la educación superior, que lo es la modalidad de Formación Avanzada, según lo preceptúa el artículo 34 del Decreto 80 de 1980.

No puede entonces admitirse, como lo pretende la demandante, que por ostentar el título de licenciada se hizo acreedora a los beneficios de ascenso por estudios superiores de que trata el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, pues ello implicaría una interpretación desacertada de dicha norma, ya que se partiría de la base de que el título de licenciado, para cuya obtención basta ostentar el de bachiller pedagógico o normalista, constituye un título de post-grado, cuando de acuerdo con las previsiones del Artículo 35 del Decreto 80 de 1980, sólo pueden alcanzar este título -el de post-grado-, quienes ya cuenten con formación universitaria o título de Tecnólogo Especializado. No obra en el plenario prueba alguna que acredite la obtención por la actora de un título de postgrado, y de ninguna de las allegadas, puede si quiera intuirse que realizó estudios de post-grado y que obtuvo un título en esta modalidad de educación avanzada. La aplicación al sub lite de los diferentes conceptos de educación a que se ha hecho referencia, contrariamente a lo sostenido por la actora, no significa dar a las disposiciones del Decreto 80 de 1980 un alcance retrospectivo, pues así, entre el mes de septiembre de 1979, día en que se expidió el Decreto 2277 y el 14 de enero de 1980, fecha de expedición del Decreto 80, hubieran regido normas diferentes a las consagradas en este último decreto que gobernaran de manera distinta los aspectos aquí tratados, disposiciones a las cuales ni siquiera se hace alusión en la demanda, no podría dejarse de lado al decidir la petición cuya

negativa dio origen al presente proceso, las normatividades que, luego, -y desde casi inmediatamente después de la expedición del Decreto 2277 de 1979, cuyo artículo 39 se requiere aplicar-, regularon el sistema de educación postsecundaria, pues ello constituiría un desacierto jurídico, ya que habiendo obtenido la demandante el título de licenciada el 28 de octubre de 1983 (fl.11), fecha a partir de la cual estima adquirido el derecho al reconocimiento del beneficio que reclama, necesariamente su situación se rige por lo normado en el Decreto 80 de 1980. De otra parte, la declaratoria de nulidad de las disposiciones contenidas en el Acuerdo 072 de 1989 no implica la injuridicidad de la interpretación que en este proveído se da al Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, pues para llegar a la misma, basta detenerse cuidadosamente en el texto de esa norma para de su lectura colegir que su alcance exacto sólo puede conseguirse con la armonización de sus preceptos con el conjunto de reglas que gobierna el sistema educativo nacional. Así las cosas, es inaceptable reconocer a la actora el ascenso por estudios superiores a que alude el Artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, pues no probó que ostenta título de post grado en educación, esto es un título diferente y posterior al de licenciada que le fue otorgado INDESCO. Por ende, que es improcedente otorgarle a la señora QUINTANILLA DE BRICEÑO los beneficios consagrados en dicho artículo, lo cual a su vez determina la viabilidad de revocar

la sentencia apelada mediante la cual se accedió a las súplicas de la actora y de denegar las súplicas de la demanda. Sobre el tema, la Sala en sentencia del 29 de enero de 1998, Consejero Ponente Dra. DOLLY PEDRAZA DE ARENAS, Expediente N°.16299, Actor: JULIO MARTIN RANGEL GUTIERREZ, expresó: “Del recuento anterior de disposiciones, concluye la Sala que “el título docente” a que se refiere el artículo 39 del decreto 2277 de 1979, no puede ser sino el de licenciado en Ciencias de la Educación. Varias son las razones que llevan a inferir tal conclusión. De una parte, la preceptiva del artículo 39 del citado Decreto 2277 de 1979 es clara en señalar que el mejoramiento académico, en los casos que ella contempla, se da con estudios de post-grado en educación debidamente reconocidos por el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca un mejoramiento académico. (Se destaca). Los estudios de post-grado, como lo señala el capítulo II “modalidades educativas”, artículo 34 del Decreto 080 de 1980, corresponden al máximo nivel de la educación superior y pueden ser de formación académica o de especialización. Para poder ingresar a dichas modalidades, según lo prescribe el artículo 35, es necesario acreditar un título de formación universitaria o de Tecnólogo Especializado y cumplir con los demás requisitos que señalen las Universidades. El título de normalista, maestro superior o bachiller pedagógico, si bien es un título docente que habilita al educador para ejercer la profesión

docente en el nivel básico primario, no es un título que pertenezca a la educación superior, pues no constituye un nivel posterior a la educación media vocacional del Sistema Educativo Colombiano, como lo son, de acuerdo con el artículo 25 del Decreto 080 de 1980, la formación intermedia profesional, la formación tecnológica, la formación universitaria y la formación avanzada o de post-grado. Luego si el título de normalista o bachiller pedagógico no pertenece a la educación superior, mal puede predicarse que se pueda obtener un pos-grado en dichos estudios, que sólo es posible a partir de los niveles de educación señalados en el artículo 25 del citado Decreto 080 de 1980, como se dijo anteriormente. En segundo lugar, la otra posibilidad que señala la parte final del citado artículo 39 para tener derecho a dicho beneficio, es obtener “otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro de su área de especialización”, que supone necesariamente ostentar ya un título universitario, pues claramente así lo prescribe la norma al exigir un título universitario diferente. El actor estima que por haber obtenido el título de Licenciado en Filosofía e Historia, que corresponde al nivel profesional, tiene derecho al mejoramiento académico, por corresponder al área en la cual se desempeñaba, interpretación que no es correcta, pues no ostenta otro título universitario diferente al de Licenciado, y el de bachiller normalista que tiene, como se señaló anteriormente, no es un título universitario. No es de recibo afirmar, como lo dijo el a quo y lo alega el libelista, que

cuando se expidió el Estatuto Docente no existía el Decreto 080 de 1980 y que como expresamente a estos títulos académicos de “bachiller pedagógico”, “maestro” o “normalista” obtenidos en la formación pre-universitaria, se les dio el carácter de título docente, para efectos de la profesionalización de los educadores, deben ser aceptados para efectos del beneficio consagrado en el artículo 39 del decreto 2277 de 1979, ya que en primer lugar, la norma fue clara en señalar que los estudios de pos-grado en educación, serían los reconocidos por el Gobierno Nacional, lo que necesariamente suponía, de no existir una reglamentación al respecto, el pronunciamiento del legislador, como efectivamente se dio con la expedición del Decreto Ley 080 de 1980, norma que gobernó la situación del actor, pues el derecho lo estima haber adquirido el 25 de mayo de 1990, fecha en que obtuvo el título de Licenciado en Filosofía e Historia. De otra parte, no hay que olvidar que el sistema normativo es un conjunto armónico de reglas vinculadas entre sí, que se complementan recíprocamente y es dentro de esta intelección como deben interpretarse las normas que hacen parte de la reforma educativa en los diferentes niveles de la educación, iniciada desde el año de 1975 con la Ley 43 y a la cual pertenecen los Decretos leyes 2277 de 1979, denominado “estatuto Docente”, 080 de 1980 y los decretos reglamentarios 259 y 1059 de 1981, entre otros; por ello, aplicar de

manera aislada los preceptos del Estatuto Docente, como lo hizo el a quo en la sentencia consultada, riñe contra el claro principio de hermenéutica jurídica que exige interpretar las normas en su conjunto. En consecuencia el consejo, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia proferida el 16 de diciembre de 1997 por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso promovido por LILIA MARIA QUINTANILLA DE BRICEÑO contra la NACION MINISTERIO DE EDUCACION NACIONALJUNTA DE ESCALAFON SECCIONAL DE SANTANDER, en orden a obtener la nulidad de las Resoluciones N°.705 del 20 de mayo de 1994 y 245 del 22 de mayo de 1995, en su lugar, se dispone: DENIENGANSE las pretensiones de la demanda incoada por la señora QUINTANILLA DE BRICEÑO contra la NACIONMINISTERIO DE EDUCACION NACIONJUNTA NACIONAL DE ESCALAFON, con el propósito aludido . Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión celebrada el día ocho (8) de junio de dos mil (2000).

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

AUSENTE

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

SECRETARIA AD-HOC