CE-SEC2-EXP2000-NAP017

ACCION POPULAR / ACCION DE GRUPO - Procede recurso de apelación contra auto que la rechace / RELLENO SANITARIO “DOÑA JUANA” - Término de caducidad de la acción de grupo / CADUCIDAD EN ACCION DE GRUPO - El término debe contarse a partir de la vigencia de la Ley 472 de 1998 No puede el juez desechar a priori, sin conocimiento concreto alguno, la viabilidad de la presente acción con el criterio del conteo de los dos años para la caducidad, a partir del derrumbe, sin examinar las consecuencias y efectos del mismo. Por si fuera poco lo anterior, para que opere el fenómeno de la caducidad, sólo basta el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Es decir, la ley estableció determinados plazos perentorios e improrrogables para intentar ciertos procesos y ella se presenta cuando no se ha ejercitado un derecho dentro del término fijado por la ley para ello. Entonces, si el derrumbe se presentó en septiembre de 1997 y la ley 472 entró en vigencia a partir del 5 de agosto de 1998, el término debe contarse a partir de su entrada en vigor, no antes, porque no puede empezar a extinguirse el derecho de acción antes de que el interesado sea titular de ella. Las anteriores consideraciones se hacen pese a lo expuesto en el fallo de fecha 17 de febrero de 2000, expediente AP-015, pues la realidad planteada sobre el particular conduce a pensar que decisiones como la impugnada por el actor, pueden convertir en inane la acción de la referencia al no permitir que se examine en segunda instancia el cierre de toda oportunidad al demandante. Es

por todo lo anterior que esta Sala revocará el auto materia de apelación y en su lugar admitirá la demanda de grupo instaurada.

NOTA DE RELATORIA: Menciona sentencia de 6 de noviembre de 1997, Exp.

ACU-035, Ponente: Dr. RICARDO HOYOS DUQUE.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santa Fe de Bogotá D.C., nueve (9) de Marzo de dos mil (2000).-

Radicación número: AP-017

Actor: YUSBERTH AGUDELO Y OTROS Demandado: SANTAFE DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la providencia del 24 de Enero de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta, que rechazó por caducidad la demanda presentada por la parte actora, contra el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, representada por su Alcalde Mayor.

ANTECEDENTES En síntesis, los hechos en que se apoya la demanda son los siguientes: Expresa que el 27 de septiembre de 1997 el relleno sanitario de “Doña Juana” ubicado en la vereda “Mochuelo Bajo” de la localidad de Usme, que recibía la totalidad de desechos producidos por la ciudad capital, se derrumbó, dejando al descubierto más de un millón doscientas mil toneladas de residuos sólidos descompuestos, que se esparcieron en un área mayor de 15 hectáreas,

modificando la configuración geográfica del lugar y taponando el cauce del río tunjuelito. El derrumbe trajo como consecuencia una nube de gases tóxicos e irritantes que afectaron los barrios de Usme, Ciudad Bolivar, San Cristobal, Tunjuelito, Bosa, Rafael Uribe y Kennedy. Posteriormente se conoció que el derrumbe se debió a la irresponsabilidad y poca técnica en el tratamiento del relleno, a la forma como se diseñó e hizo funcionar por espacio de nueve años y especialmente, al inadecuado tratamiento de lixiviados y gases que afectaron la estabilidad de los taludes. Finalmente, relata los diferentes estudios y recomendaciones que previamente habían diseñado las diferentes entidades capitalinas y nacionales en aras de prevenir lo que finalmente, por negligencia, sucedió. Son pretensiones de la demanda, declarar a la Nación, representada por el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, administrativamente responsable por los daños y perjuicios de todo orden causados y en consecuencia, ordenar reparar íntegramente a todos y cada uno de los demandantes y a todos aquellos que se acojan a los efectos de la sentencia, pagando los perjuicios patrimoniales y no patrimoniales presentes y futuros. Dichas indemnizaciones serán indexadas y por último, que se le condene en costas. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal rechazó la demanda por caducidad al tenor de lo dispuesto por el artículo 47 de la ley 472 de 1998. En efecto, advierte el Tribunal que para el ejercicio de las acciones de grupo, a diferencia de las populares, el legislador previó un término de dos años, por tratarse de derechos subjetivos, que si bien

pertenecen a un grupo de personas, pueden ser objeto de acciones individuales en aras de resarcirse los perjuicios acarreados a cada uno de ellas. Para el caso en examen, el derrumbe que produjo el daño se verificó el 27 de septiembre de 1997 y la demanda fue presentada el 16 de diciembre de 1999, es decir pasados los dos años que tenía la parte actora para promoverla. Observa el Tribunal que de aceptarse una tesis contraria, cualquier daño producido en cualquier tiempo anterior, sería materia para iniciar una demanda de grupo. Por último y en apoyo de su aserto, cita la sentencia de exequibilidad del artículo 47 de la ley 472 de 1998 de la Corte Constitucional. LA APELACION La parte actora interpone recurso de reposición y en forma subsidiaria el de apelación, expresando que el artículo 47 en cita, prevé dos posibilidades para incurrir en el fenómeno de la caducidad. Una es el conteo de los dos años a partir de la producción del daño y otra, es hacerlo a partir de la cesación de los efectos producidos por el daño. Explica que el derrumbe del relleno todavía está produciendo efectos nocivos, vale decir, el derrumbe se causó en un día y fecha determinada, pero las circunstancias vulnerantes del derecho permanecen. Para el efecto, por vía de ejemplo explica las diferentes posibilidades que se pueden presentar en materia laboral como la incapacidad producida por un accidente, o en materia penal, la desaparición forzada que se empieza a contar los términos de caducidad una vez aparezca la persona o su cadáver. Por último dice que la caducidad es objeto de pronunciamiento en la

sentencia, para que previo el agotamiento del trámite procesal y la valoración de la prueba que garantizan el derecho de contradicción, se determine la verdad última del proceso.

Para resolver se CONSIDERA: Las acciones populares fueron instituidas por el artículo 88 de la Constitución Política y desarrolladas por la ley 472 de 1998 para la protección de los derechos e intereses colectivos, ellos con relación al patrimonio, el espacio, la seguridad, la salud pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros. También reguló lo atinente a las acciones de grupo, originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas.

Prevé el artículo 36 de la ley 472 de 1998, que contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular, procede el recurso de reposición. Y el artículo 37 ibidem dispone que contra la sentencia de primera instancia, procede el recurso de apelación. Pretende la parte actora, al interponer el recurso de apelación, que esta Corporación revoque el auto que rechazó la demanda por caducidad y en su lugar, se admita para continuar con el procedimiento previsto en la ley 472 de 1998. Al respecto la Sección Tercera de esta Corporación, con ocasión de la ley 393 de 1997, ley de acción de cumplimiento, dijo en providencia del 6 de noviembre de 1997, Expediente ACU-035, actor: Alvaro José Gracia Díaz, M.P. doctor Ricardo Hoyos Duque, las siguientes consideraciones que esta Sala comparte en su integridad: “1. Competencia del Consejo de Estado para conocer de la impugnación del auto que rechaza la solicitud de

cumplimiento. En relación con la procedencia de la impugnación contra el auto que rechaza la solicitud de cumplimiento de leyes o actos administrativos se han producido en esta Corporación decisiones opuestas. Así, algunas Secciones han optado por declararse inhibidas para conocer de la misma, por considerar que del texto del artículo 16 de la ley 393 de 1997 se infiere que dicho auto no es recurrible; en tanto que la Sección Cuarta consideró que el mencionado artículo hace referencia a los autos que se dicten en el trámite de la acción y como el que rechaza la solicitud es anterior a la iniciación del trámite, hay lugar a la aplicación del artículo 232 del Código Contencioso Administrativo (por remisión del artículo 30 de la ley citada), en el cual se admite la procedencia del recurso de apelación contra el auto inadmisorio de la demanda. Para esta Sala, el auto que rechaza la solicitud de cumplimiento sí es susceptible de impugnación, por las siguientes razones: a. La acción de cumplimiento es una acción de origen constitucional (art. 87) consagrada como un mecanismo de protección y aplicación de derechos, que permite hacer efectivo el cumplimiento de los deberes y obligaciones contenidos en la una ley o acto administrativo. Dicha acción está vinculada con el cumplimiento de los fines del Estado y de las autoridades previstos en el artículo 2o de la Carta. En tanto que la acción constitucional es susceptible de ser ejercida por cualquier persona, la de cumplimiento debe estar provista al máximo de garantías que la hagan eficaz. Por ello, al resolver sobre la admisión de la solicitud, el juez debe inadmitir sólo aquellas peticiones que no reúnan los requisitos

mínimos, indicando con claridad al interesado la manera de salvar sus deficiencias y proceder al rechazo cuando el solicitante no atienda las observaciones o falte la prueba mínima de la renuencia del funcionario al cumplimiento del acto o la ley en cuestión. Si bien, proceder al rechazo de la solicitud es una opción del juez ante quien ella se presenta, el dejar a su mero arbitrio la elección de las razones que hacen o no admisible dicha solicitud, sin una posibilidad de control posterior, podría hacer inocua la acción. Una actitud en extremo formalista de un juez determinado que motivara el rechazo reiterado de las solicitudes, haría inoperante el ejercicio de la acción, pues por razones de competencia siempre será el mismo funcionario el que resolverá sobre las solicitudes, sin que el juez de segunda instancia pueda modificar tales decisiones. Por tanto, la posibilidad de que haya una segunda instancia para conocer de los autos que rechazan la demanda constituye una garantía de eficacia de la acción de cumplimiento. b. ………la efectividad del derecho a la administración de justicia en relación con la acción de cumplimiento no se concreta en la simple oportunidad de presentar la solicitud ante el juez, sino en el estudio serio del asunto planteado que culmine con una decisión de fondo legal, razonada y justa, salvo que por carencia de requisitos mínimos no se pueda llegar a ella….. c. Por tratarse de una acción nueva en el ordenamiento jurídico, sin desarrollo legal ni jurisprudencial, cuya competencia ha sido atribuida en principio a los jueces contencioso administrativos (legalmente previstos) y en segunda instancia a los Tribunales, sin una instancia

unificadora, habrá tantos criterios para resolver las acciones cuantos jueces conozcan de las mismas. Por eso es importante que así sea de manera transitoria, en defensa de los principios de la igualdad y de la seguridad jurídica, esta Corporación establezca unos derroteros que sirvan en el futuro de guía a los jueces. Objetivo que se cumplirá en mejor forma si se admite el recurso de apelación contra el auto que rechace la solicitud.” (Resalta esta Sala) Dilucidado lo anterior, entra esta Sala a estudiar de fondo los motivos de inconformidad expuestos por la parte actora en el recurso de apelación así: Prescribe el artículo 47 de la ley 472 de 1998 lo siguiente: “Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.” (Destaca la Sala). Pues bien, el derrumbe o explosión del relleno sanitario de “Doña Juana” se produjo el 27 de septiembre de 1997, es decir para la fecha de presentación de la demanda de grupo, 16 de diciembre de 1999 (fl.108), según el Tribunal, la acción ya había caducado por haber transcurrido más de dos años entre el daño y la presentación de aquélla. Pero el Tribunal no tuvo en cuenta lo expuesto en la demanda (fls. 58 a 70 A), en el sentido de que los efectos del derrumbe no han cesado, es decir, la acción vulnerante causante del daño aún continúa. Y esta circunstancia hace por

sí sola viable la admisión de la demanda, por cuanto admitida y agotada la etapa probatoria, el juez analizará los diversos elementos persuasivos para llegar a una conclusión sobre la situación planteada. En el caso sub lite, como es de conocimiento público, la tragedia sanitaria fue de una dimensión incalculable y el único medio para que el juez se acerque al conocimiento de los reales efectos perjudiciales que se hubieran presentado (y que se siguen presentando según la parte actora) es la indagación que se adelante por el procedimiento de la acción popular o de grupo. No puede el juez desechar a priori, sin conocimiento concreto alguno, la viabilidad de la presente acción con el criterio del conteo de los dos años para la caducidad, a partir del derrumbe, sin examinar las consecuencias y efectos del mismo. Por si fuera poco lo anterior, para que opere el fenómeno de la caducidad, sólo basta el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Es decir, la ley estableció determinados plazos perentorios e improrrogables para intentar ciertos procesos y ella se presenta cuando no se ha ejercitado un derecho dentro del término fijado por la ley para ello. Entonces, si el derrumbe se presentó en septiembre de 1997 y la ley 472 entró en vigencia a partir del 5 de agosto de 1998, el término debe contarse a partir de su entrada en vigor, no antes, porque no puede empezar a extinguirse el derecho de acción antes de que el interesado sea titular de ella. Además señala la Sala que se aprecia la procedencia de la acción

instaurada, teniendo en cuenta la previsión del parágrafo del artículo 53 ibidem. Las anteriores consideraciones se hacen pese a lo expuesto en el fallo de fecha 17 de febrero de 2000, expediente AP 015, pues la realidad planteada sobre el particular conduce a pensar que decisiones como la impugnada por el actor, pueden convertir en inane la acción de la referencia al no permitir que se examine en segunda instancia el cierre de toda oportunidad al demandante. Es por todo lo anterior que esta Sala revocará el auto materia de apelación y en su lugar admitirá la demanda de grupo instaurada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, RESUELVE: REVOCASE la providencia de veinticuatro (24) de Enero de dos mil (2000), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, que rechazó la demanda de grupo por caducidad, interpuesta por YUSBERTH AGUDELO Y OTROS contra el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. En su lugar,

1. ADMITESE la acción de grupo instaurada por Yusberth Agudelo y otros contra el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

2. Notifíquese personalmente el auto admisorio de la demanda al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá o a la persona que éste haya delegado, en la forma que prevé el artículo 54 de la ley 472 de 1998.

3. Córrase traslado de la demanda con la entrega de la copia y sus anexos a la parte demandada por el término de diez (10) días.

4. Infórmese a la parte demandante, integrada por las personas que confirieron el poder, de la admisión de la demanda, en los términos del artículo 53 ibidem, para lo cual podrá utilizarse cualquier medio de comunicación masivo y eficaz.

5. Notifíquese personalmente el presente auto admisorio de la demanda al Defensor del Pueblo, para los fines del artículo 53 numeral 2º de la ley de acción popular.

El Tribunal dará cumplimiento a lo ordenado en esta providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del nueve (9) de Marzo de dos mil (2000).-

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General