CE-SEC2-EXP2000-NAP120

ACCION POPULAR – Solicitud de incentivo económico, procedente / INCENTIVO ECONOMICO – Se reconoce aun cuando la acción popular termine por pacto de cumplimiento En la acción instaurada, se recuerda, lo que pretendía el actor es que se ordene a la “CDMB” la continuación y terminación de la obra de alcantarillado sin la cual este servicio no puede dotarse. El Tribunal de primera instancia aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 25 de julio del 2000, entre el actor, la “CDMB” y los vinculados “INVISBU” y “CAMB”, para lo cual designó al Defensor Regional de Santander y al señor Presidente del Comité de Control del Barrio Altos del Progreso de Bucaramanga, para que vigilen el cumplimiento del Pacto, y no reconoció el incentivo de que habla el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. En cuanto a esta última decisión la Parte Accionante interpuso el recurso de apelación contra la providencia precitada y corresponde a esta Corporación decidir al respecto. El centro de la controversia se encamina a dilucidar si corresponde al demandante recibir el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en el caso de autos. El incentivo económico es uno de los elementos previstos en la acción popular para estimular a los ciudadanos para que participen, a través de esta acción, en defensa de los derechos colectivos. Además, porque la ley, que determinó el incentivo económico, no lo limitó cuando el objeto de la acción se lograra por la vía del pacto de cumplimiento. Se precisa que la circunstancia de que una acción popular termine por pacto de

cumplimiento, es decir, sin haberse adelantado todo el proceso, no significa que el incentivo no se cause, porque precisamente el legislador estableció una graduación para fijarle su cuantía, entre 10 y 150 salarios mínimos, lo cual quiere decir que el juez en el caso de la terminación “anticipada” del proceso, puede fijar como incentivo un valor que esté acorde con la actividad que el demandante haya ejercido entre los márgenes ya indicados. Pues bien, como están demostrados estos hechos y como el Art. 39 de la Ley 472/98 contempla el incentivo económico en los supuestos de hechos que consagra y ellos se han cumplido, se debe dar aplicación cabal a este mandato legal, más cuando el actor expresó dicho pedimento tanto en el libelo demandatorio como en el escrito de apelación. Ahora, el incentivo económico debe ordenarse con base en el estudio y valoración de las pruebas realizado por el Juez. En el caso de autos se observa que de las pruebas allegadas al proceso que el accionante presentó la demanda pertinente, con las pruebas que arrimó y actuó diligentemente, en lo que le correspondía. El hecho de que la parte demandada hubiera realizado anteriormente parte de las obras y que ahora hubiera pactado su terminación, no es óbice para que no se efectúe el pago del incentivo económico solicitado por el apelante, pues al Pacto de cumplimiento se llegó en virtud de la acción popular intentada, en la cual las Entidades Públicas se comprometieron a la continuación de la misma, so pena de las consecuencias de su inobservancia. NOTA DE RELATORIA. Cita sentencias AP-009 del 20 enero del 2000, Consejero

Ponente: doctor Ricardo Hoyos y AP-007 del 2 de diciembre de 1999, Consejero

Ponente: doctor Jesús María Carrillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA – SUBSECCION “B” Consejero ponente: TARSICIO CACERES TORO Santa Fe de Bogotá, veintiséis (26) de octubre del año dos mil (2000).

Radicación número: AP – 120

Actor: CESAR AUGUSTO TAMAYO C.

Demandado: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMBReferencia: ACCION POPULAR Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 8 de agosto del 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el expediente No. 2000-1657-00, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre “el demandante Cesar Augusto Tamayo, la “CDMB” y los vinculados conforme al último inciso del artículo 18 de la Ley 472 de 1998: INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL DE BUCARAMANGA ‘INVISBU’ Y LA COMPAÑÍA DEL ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA ‘CAMB’ “; se designó al Defensor Regional de Santander y al señor Presidente del Comité de Control del Barrio Altos del Progreso de Bucaramanga, para que vigilen el cumplimiento del Pacto; y no se reconoció el incentivo de que hable el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

ANTECEDENTES :

LA DEMANDA. Cesar Augusto Tamayo, en calidad de Presidente del Comité de Control del barrio Altos del Progreso Norte y en representación de la comunidad, instauró la presente acción contra la Corporación Autónoma Regional Para La Defensa De La Meseta De Bucaramanga - CDMBcon el fin de que se ordene a dicha entidad la continuación y terminación de la obra de alcantarillado, sin la cual este servicio no puede dotarse; y que se obligue a la misma a realizar los trabajos de estabilización y protección solicitados en los oficios elevados a escritura pública con la figura del silencio administrativo positivo; y que se obligue al respectivo pago de los incentivos a que haya lugar. Como hechos que sirven de fundamento a la presente acción se narran los siguientes: Expresa el actor que la “CDMB” está obligada legalmente a disponer de los sistemas de tratamiento de aguas servidas y aguas lluvias pues con base en la Ley 99 de 1993, por tener la calidad de Corporación Autónoma Regional, la mencionada Corporación administra los sistemas de alcantarillado en la ciudad, por lo que cobra a los usuarios de dicho sistema un monto del 60% de lo que se debe pagar por cargo básico; y que igualmente desde 1990 la referida entidad cobra un impuesto denominado Plan Integral de Saneamiento Ambiental de Bucaramanga –PISABque se le cobra a todos los que soliciten el servicio de alcantarillado. Señala que por decisión del Instituto de Vivienda de Interés Social de Bucaramanga “INVISBU”, el año pasado la “CDMB” comenzó a construir, en la parte baja del barrio, el sistema de alcantarillado con un costo aproximado de 40’

000 de pesos, dejándolo de ejecutar con el argumento de que se agotaron los recursos. Aduce que en vista del incumplimiento, presentaron dos derechos de petición el primero de ellos, el 13 de diciembre de 1999, solicitando a la “CDMB” el estudio o concepto de un terreno que resumía agua afectando a doce familias, el cual nunca fue respondido; y el segundo, el 28 de marzo del 2000, pidiendo la continuidad de la construcción del alcantarillado Oficios con los cuales agotaron la vía gubernativa, y en consideración a que la Ley 142 de 1994 establece las bases generales del silencio administrativo positivo, decidieron pedir esa figura y elevaron a escritura pública el mismo, lo cual se levó a cabo mediante la escritura No. 737 del 27 de abril del año 2000. Finalmente, afirma que hasta la fecha de presentación de la presente acción, 19 de mayo del 2000, la “CDMB”, no ha resuelto nada en cuanto a continuar la obra, poniéndose en riesgo la vida de los menores de edad por la falta de terminación del sistema de alcantarillado. CONTESTACION DE LA DEMANDA. Varias entidades dieron contestación a la demanda entre las cuales se encuentran las siguientes:

1. Compañía de Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A.

E.S.P. (Fls: 30-31). El Gerente General y Representante Legal de la Compañía, señaló que de acuerdo a la Ley 142 de 1994, es una Empresa de Servicios Públicos de carácter mixto cuyo objeto social es la prestación del servicio de Acueducto, siendo competencia exclusiva de la Corporación Autónoma Regional para la

defensa de la Meseta de Bucaramanga la prestación del servicio de alcantarillado, por lo que considera en caso de estudio ha actuado dentro del marco legal y técnico que las normas establecen.

2. Corporación Autónoma Regional para la defensa de la meseta de Bucaramanga “CDMB”. (Fls: 35-39) Se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de: falta de legitimación en la causa pasiva, por la inexistencia de razones fácticas y jurídicas que puedan vincular a la Corporación para cumplir las pretensiones invocadas por el actor por cuanto de un lado, no le corresponde la construcción de las redes locales de alcantarillado porque con lo reglamentado en el Dec. No. 302 del 2000 del Ministerio de Desarrollo Económico, la obligación de instalar los colectores locales corresponde al urbanizador que construye y de ninguna manera a la empresa prestadora del servicio de alcantarillado; y de otro, porque no operó el silencio administrativo positivo por la inexistencia de alguna disposición que taxativamente señale que las pretensiones en materia ambiental que no sean absueltas en manera oportuna lo generen.

3. Instituto de vivienda de interés social y reforma urbana del municipio de Bucaramanga “INVISBU”.

Señaló que el compromiso inicial con el barrio Altos del Progreso, fue atendido por el “INVISBU” a través del Área Metropolitana, convenio con el cual se destinó la suma de $179.432.127 para mejorar el entorno del referido barrio y $42’947.202 se destinaron para las obras de alcantarillado, el cual fue entregado

en el mes de mayo de 1999; que el 30 de noviembre 1998, celebró con la”CDMB” un convenio por la suma de $166.429.875 para iniciar las obras del sistema de alcantarillado sanitario. Sin embargo, a pesar de que estos dineros inicialmente estaban destinados para las obras de alcantarillado era necesario rectificar la quebrada y el manejo de aguas lluvias y por tanto efectuar las obras que garanticen la estabilidad de las viviendas localizadas en las zonas de aislamiento; que una vez aprobados los diseños del proyecto, la “CDMB”, inició los trámites de invitación, adjudicación y legalización de los contratos de obra por medio de los cuales se ejecutarían aquéllas, pero no se dio inicio a éstas por un planteamiento técnico por parte del Ingeniero Jaime Suarez, experto en el estudio de los suelos, en el que manifestaba que era necesario ampliar el estudio de geología para saber cómo, cuándo y donde se está moviendo la zona norte, ya que probablemente otros barrios están involucrados, por lo que Ingeominas ordenó suspender la obra de construcción. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El A-quo dictó esta providencia en la cual aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 25 de julio del 2000, entre “el demandante Cesar Augusto Tamayo, la “CDMB” y los vinculados conforme al último inciso del artículo 18 de la Ley 472 de 1998:

INSTITUTO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL DE BUCARAMANGA ‘INVISBU’

Y LA COMPAÑÍA DEL ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA

‘CAMB’ “; designó al Defensor Regional de Santander y al señor Presidente del Comité de Control del Barrio Altos del Progreso de Bucaramanga, para que vigilen el cumplimiento del Pacto; y no reconoció el incentivo de que habla el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Consideró el Tribunal que la Audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 25 de julio del 2000, se desarrollo en estricta sujeción al artículo 27 de la Ley 472 de 1998 y en él quedaron definidos claramente los derechos colectivos de la comunidad del Barrio Altos del Progreso para la existencia del orden sanitario derivado de un sistema de alcantarillado en el sector. Estima que dentro del proceso se probó que la entidad demandada y las demás que fueron vinculadas oficiosamente, vienen trabajando acerca de la protección de los objetivos señalados en la demanda, desde antes de haberse instaurado, lo cual se comprueba con el convenio celebrado entre la “CDMB” y el “INVISBU” el 30 de noviembre de 1999 (Fl: 85) y de los contratos celebrados el 12 de junio del 2000, entre la “CDMB” y los técnicos constructores (Fl: 43 a 48). Igualmente consideró que según el informe contentivo del Acta del Comité Interinstitucional del 6 de junio del 2000 (Fl:86), se demuestra que el Barrio Altos del Progreso podría estar involucrado en zona de alto riesgo, por lo que es necesario ampliar el estudio de geología para saber por donde se está moviendo la zona y por tanto tampoco se dio inicio a las obras de alcantarillado. Precisó que conforme a lo preceptuado en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998,

esa Corporación conserva la competencia para su ejecución y designa como Auditores para que vigilen y aseguren el cumplimiento del pacto al Defensor del Pueblo Regional Santander y al Presidente del Comité de Control del Barrio Altos del Progreso Norte. Y decidió que no hay lugar a reconocer el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 porque la construcción solicitada en el sector del Barrio Altos del Progreso deviene de conducta oficial anterior a la demanda y porque el contenido del arreglo, no fue consecuencia de la acción interpuesta, sino de haberse resuelto ya el aspecto técnico respecto de las circunstancias específicas del barrio. EL RECURSO CONTRA LA SENTENCIA. El actor, en el escrito obrante a folio 126 del proceso, solicita que se reconsidere el incentivo económico, de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, ya que considera tener derecho a él. Argumenta que si bien es cierto, que se llegó a un pacto de cumplimiento también lo es, que éste se efectuó como resultado de la impetración de la acción popular, y en ningún momento porque la “CDMB” lo facilitara.

C O N S I D E R A C I O N E S : En la acción instaurada, se recuerda, lo que pretendía el actor es que se ordene a la “CDMB” la continuación y terminación de la obra de alcantarillado sin la cual este servicio no puede dotarse. El Tribunal de primera instancia aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 25 de julio del 2000, entre el actor, la “CDMB” y los vinculados “INVISBU” y “CAMB”, para lo cual designó al

Defensor Regional de Santander y al señor Presidente del Comité de Control del Barrio Altos del Progreso de Bucaramanga, para que vigilen el cumplimiento del Pacto, y no reconoció el incentivo de que habla el artículo 39 de la Ley 472 de

1998. En cuanto a esta última decisión la Parte Accionante interpuso el recurso de apelación contra la providencia precitada y corresponde a esta Corporación decidir al respecto.

El centro de la controversia se encamina a dilucidar si corresponde al demandante recibir el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en el caso de autos. La Carta Política en su art. 88 consagra las acciones populares que luego aparecen desarrolladas en la Ley 472 de 1998; así, las acciones populares están consagradas para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el medio ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. Contempla el INCENTIVO ECONOMICO para los Demandantes, en las circunstancias previstas en la ley. La Sala revocará parcialmente la sentencia en cuanto a la negación del incentivo económico, materia de impugnación, por las siguientes razones: Porque el incentivo económico es uno de los elementos previstos en la acción popular para estimular a los ciudadanos para que participen, a través de esta acción, en defensa de los derechos colectivos. Además, porque la ley, que determinó el incentivo económico, no lo limitó cuando el objeto de la acción se lograra por la vía del pacto de cumplimiento.

La Ley 472 de 1998, en su art. 39 dispuso que “El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. El diccionario de la Real Academia Española, explica la titularidad consagrada en el precepto en mención así: “Incentivar. Estimular para que algo se acreciente o aumente. Incentivo. Adj. Que mueve o excita a desear o hacer una cosa. // Econ. Estímulo que se ofrece a una persona, grupo o sector de la economía para elevar la producción”. Entonces, lo perseguido por la Ley, al incentivar a los demandantes en las acciones populares, es buscar que se mismo demandante o las demás personas naturales o jurídicas ejerzan esa herramienta jurídica, atraídas por el estímulo, pues ello contribuirá a que se haga efectiva la protección de los derechos e intereses de la colectividad, que en últimas es la finalidad del artículo 88 de la Constitución Política, al establecer tales acciones. De otro lado, se reitera que el incentivo económico está establecido por el legislador no como un castigo para la parte demandada sino que precisamente es un pequeño estímulo que se le otorga a la parte actora para compensar las labores efectuadas desde el instante en que acaecieron los hechos, hasta la culminación del proceso iniciado en procura de la defensa del derecho colectivo. Se advierte que dicho incentivo no busca resarcir perjuicios, sino estimular el ejercicio de esta acción en defensa de los derechos colectivos. Se precisa que la circunstancia de que una acción popular termine por pacto de

cumplimiento, es decir, sin haberse adelantado todo el proceso, no significa que el incentivo no se cause, porque precisamente el legislador estableció una graduación para fijarle su cuantía, entre 10 y 150 salarios mínimos, lo cual quiere decir que el juez en el caso de la terminación “anticipada” del proceso, puede fijar como incentivo un valor que esté acorde con la actividad que el demandante haya ejercido entre los márgenes ya indicados. Una interpretación contraria desestimularía, no obstante el querer del legislador, a los ciudadanos para hacer uso de la acción popular y ello iría en desmedro de los derechos colectivos que la Constitución de 1991 quizo proteger a través de ese medio judicial. Esta Corporación, en otros casos de contornos similares, ha hecho alusión al tema de estudio estableciendo que “el hecho de que la acción haya culminado anticipadamente con un pacto de cumplimiento incide en la determinación de la cuantía del estímulo, que según la ley oscila entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, pero no en su reconocimiento” (Sentencias AP-009 del 20 enero del 2000, con ponencia del doctor Ricardo Hoyos y AP-007 del 2 de diciembre de 1999, con ponencia del doctor Jesús María Carrillo). De esta manera, la Sala reitera, la interpretación que en otras oportunidades se le ha dado al artículo 39 de la Ley 472 de 1998, con efectos positivos. Porque efectivamente las entidades vinculadas al proceso, pactaron cumplir con la realización de la obra, que fue reclamada a través de esta acción y así, en el caso de autos se cumplen los presupuestos legales para ordenar el reconocimiento y pago del incentivo económico.

Observa la Sala, que desde antes de iniciarse la presente acción, las distintas entidades mostraron su interés por ayudar a la comunidad para estabilizar el suelo y consecuentemente efectuar la obra pretendida; pero dicho interés no fue suficiente, dado que no continuaron con la obra por las razones que se han señalado. En efecto, está demostrado que la obra estaba paralizada, que en la acción se reclamó al demandado su continuación y que en la Audiencia pertinente, entre las partes se acordó la reanudación de las labores, lo cual dio lugar a la Sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento. Así, sólo ahora, en desarrollo de esta acción es que se ha llegado a un acuerdo para garantizar su terminación, es decir, que las acción fue efectiva, aunque el logro se haya alcanzado en la Audiencia de pacto de cumplimiento, que es anterior a la terminación normal de ese proceso. El Tribunal de primera instancia anotó que obran en el plenario varias pruebas que conducen a determinar que tanto la entidad demandada “CDMB”, como las otras vinculadas, “CAMB” e “INVISBU”, efectuaron diferentes trabajos para la protección de los intereses de la comunidad del barrio Altos del Progreso, entre los cuales se encuentran el Contrato suscrito entre la “CDMB” y el “INVISBU” (Fl: 85), en el cual se acordó que la primera de las entidades, ejecutaría ls obras objeto de alcantarillado, y la segunda, aportaría los recursos necesarios y los diseños para la referida obra. Igualmente obran los contratos firmados entre la “CDMB” y los respectivos contratistas, en los cuales se tiene por objeto la canalización de la quebrada “Las

Olas” y el alcantarillado sanitario en el sector el progreso parte alta, municipio de Bucaramanga, los cuales se suspenderían en aquellos casos en circunstancias especiales de conveniencia para el buen desenvolvimiento del contrato así lo ameritara. (Fls 43 a 48) También aparece el concepto del Ingeniero encargado de la coordinación, construcción y mantenimiento de la obra, en el que se manifiesta que es recomendable efectuar las obras requeridas para garantizar la estabilidad en los sitios prioritarios pedidos por la comunidad. (Fl 105). Y está demostrado que la Acción Popular se incoó por el demandante (ahora recurrente) y que en su desarrollo se llegó al pacto de cumplimiento del 25 de julio del 2000, suscrito entre el actor, la “CDMB”, el “INVISBU” y la CAMB”, en el que se llegó al siguiente acuerdo: “PRIMERO: EL DEMANDANTE ACEPTA y la CDMB se OBLIGA a través de su representante en esta audiencia, doctor JAIRO PINZON, a canalizar la QUEBRADA las Olas y alcantarillado sanitario, sector El Progreso, en su totalidad, obras que se realizarán por fases, conforme se consigan los recursos por parte del INVISBU. Cada fase del proyecto tiene un plazo de ejecución de ciento veinte (¡20) días y se calcula que serán máximo tres fases. Actualmente está en ejecución la fase I que tiene un costo de ciento sesenta y seis millones cuatrocientos veintinueve mil ochocientos setenta y cinco pesos. SEGUNDO: El INVISBU se OBLIGA y el demandante ACEPTA, a en un plazo máximo de un

mes contado a partir de la fecha informar a éste Despacho, sobre los trámites y gestiones realizados para obtener los recursos económicos que imponen la ejecución de las fases aquí referidas por la CDMB, gestiones que se harán ante el Municipio de Bucaramanga, concretamente recursos de la ley 60, sector Saneamiento Básico, y una vez obtenido la asignación de los recursos en un plazo no mayor de quince (15) días efectuar los convenios o contratos con la CDMB para la contratación de las obras...”. (Fls 109 a 112 exp.). Pues bien, como están demostrados estos hechos y como el Art. 39 de la Ley 472/98 contempla el incentivo económico en los supuestos de hechos que consagra y ellos se han cumplido, se debe dar aplicación cabal a este mandato legal, más cuando el actor expresó dicho pedimento tanto en el libelo demandatorio como en el escrito de apelación. Ahora, el incentivo económico debe ordenarse con base en el estudio y valoración de las pruebas realizado por el Juez. En el caso de autos se observa que de las pruebas allegadas al proceso que el accionante presentó la demanda pertinente, con las pruebas que arrimó y actuó diligentemente, en lo que le correspondía. El hecho de que la parte demandada hubiera realizado anteriormente parte de las obras y que ahora hubiera pactado su terminación, no es óbice para que no se efectúe el pago del incentivo económico solicitado por el apelante, pues al Pacto de cumplimiento se llegó en virtud de la acción popular intentada, en la cual las Entidades Públicas se comprometieron a la continuación de la misma, so pena de las consecuencias de su inobservancia.

Así las cosas, habiéndose concluido que el actor tiene derecho a recibir el incentivo económico aludido, la Sala habrá de revocar el numeral 3° de la sentencia materia de impugnación para en su lugar, condenar a la parte demandada a pagar al actor un incentivo de 10 salarios mínimos mensuales, es decir la suma de $2’601.000 pesos, a título de incentivo de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998; y confirmarla en lo demás. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO. Revócase el numeral 3° de la sentencia del 8 de agosto del 2000 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander en el exp. No. 2000-1657-00, en el cual se decidió no reconocer el incentivo económico de que habla el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, y en su lugar: CONDENASE a la Corporación Autónoma Regional Para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, “CDMB”, a pagar al actor la suma de 2’601.000 a título de incentivo de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. SEGUNDO. Confírmase en lo demás la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.- La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha mencionada.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESÚS MARIA LEMUS BUSTAMANTE

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General