CE-SEC2-EXP2001-N3241-00-2001

ACCION DE NULIDAD - Procedencia / EMPLEADOS PUBLICOS DE EMPLEADOS TERRITORIALES - Compete al Gobernador fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas Conforme a los numerales 7 de los artículos 300 y 305 de la Constitución Política, para la Sala no existe duda de que la Asamblea del Meta, a través de la norma demandada ejerció funciones que no le competen, al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial con la inclusión de sobresueldos no autorizados por la ley. Se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para estos efectos: aquel determina unos parámetros generales conforme a los cuales éste ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional. En relación con los empleados públicos de las entidades territoriales, compete al gobernador fijar los emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas (artículo 305 numeral 7). La determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las corporaciones públicas territoriales, las que además, tienen prohibido arrogársela. En cuanto al régimen salarial el Gobierno señala el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional. En estas condiciones no es necesario efectuar discernimientos en torno a la naturaleza salarial o prestacional del sobresueldo creado por la Asamblea Departamental del Meta porque el resultado es el mismo, los órganos corporados administrativos del orden territorial no tienen

competencia para crear salarios ni prestaciones desbordando lo dispuesto por los preceptos superiores. En conclusión, la Asamblea Departamental del Meta excedió sus facultades constitucionales y legales al decretar un sobresueldo del 25 de la asignación básica mensual para los servidores públicos del Departamento que hayan laborado durante quince (15) años en forma ininterrumpida al servicio del Departamento, en el artículo 24 de la Ordenanza 025 de 1992 (14 de noviembre) razón por la cual y por los motivos expuestos, debe confirmarse la sentencia apelada. NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias de la Corte Constitucional C-510 de 14 de julio de 1999 y C-315 de 19 de julio de 1995.

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 025 DE 1999 – ARTICULO 24 (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil uno (2001).

Radicación número: 3241-00

Actor: VICTOR MANUEL ROJAS GUTIERREZ Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL META Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 8 de agosto de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en acción de simple nulidad presentada en contra del artículo 24 de la Ordenanza 025 de 14 de noviembre de 1999 expedida por la Asamblea

Departamental del Meta.

LA DEMANDA

El libelista, actuando en nombre propio, pretende que se declare la nulidad del artículo 24 de la Ordenanza 025, proferida dada en Villavicencio el 14 de noviembre de 1992, en la que se decreta un sobresueldo del 25% de la asignación básica mensual para los servidores públicos del orden departamental que hayan laborado durante (15) años en forma ininterrumpida al servicio Departamento. Que como consecuencia de lo anterior se ordene abstenerse de pagar las sumas que por tal concepto hayan sido reconocidas y no hayan aún pagado. Para fundamentar fácticamente las pretensiones expuso los hechos, que a continuación se sintetizan: El 14 de noviembre de 1992 fue expedida por la Asamblea Departamental del Meta la Ordenanza 025 de 1992 que tuvo sus tres debates reglamentarios los días 9 de octubre, 13 y 14 de noviembre de 1992, fue sancionada por el Gobernador el 1° de diciembre del mismo año y publicada en la Gaceta del Meta. En el artículo 24 impugnado, dispuso: “ORDENANZA NUMERO 025 DE 1992 TITULO Por la cual se establece la nomenclatura, clasificación y escalas de remuneración de los empleos correspondientes a la estructura de la Administración Departamental. LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL META en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere el artículo 300 de la Constitución Nacional y el decreto 1222 de 1986,

ORDENA : (...) Artículo 24°- Los empleados públicos que hayan cumplido quince (15) años de servicios ininterrumpidos al Departamento tendrán

derecho al 25% de la asignación básica mensual como sobresueldo. . ( ...)”. La Asamblea Departamental usurpó funciones propias del Congreso de la República pues el artículo 300 Constitucional no la faculta para crear salarios o prestaciones sociales a los servidores públicos del orden departamental. En virtud de la Ordenanza impugnada tanto la Gobernación como los demás entes descentralizados han reconocido y empezado a pagar el sobresueldo, con las consecuencias que para el fisco departamental implica pagar esta millonaria carga prestacional creada por la Asamblea. NORMAS VIOLADAS Considera el actor que con la Ordenanza atacada se vulneran los artículos 6°, 150 numerales 5° y 19 literal e), y 300 numeral 7°, de la Carta Política. LA SENTENCIA IMPUGNADA El a quo accedió a las pretensiones de anulación del artículo ordenanzal demandado, decisión que, en síntesis, se fundamentó así: El artículo 300-7 indica que uno de los deberes de las Asambleas Departamentales es el de ordenar dentro de la esfera de su competencia por escalas y categorías la asignación básica de los servidores públicos del orden departamental y, tras cotejar el artículo 150 num. 19, lit. e) con el artículo 24 de la Ordenanza No. 025 de 1992, concluyó que la Asamblea “desbordó el ámbito de sus atribuciones creando un factor salarial en favor de los empleados del Departamento, materia reservada constitucionalmente al H. Congreso de la República, debiendo puntualizarse que su competencia se circunscribe a establecer la asignación básica de los servidores públicos dentro del marco que

regula la Constitución y la ley (Art. 287 de la C.P.) La referida asignación básica debe cumplir lo establecido en el artículo 12 de la Ley 4a de 1992, que dispone : “El régimen prestacional de los servidores públicos territoriales será fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos, contenidos en la presente ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”. Concluyó el Tribunal expresando que efectivamente la Ordenanza atacada se encuentra viciada de nulidad en cuanto viola el artículo 150 num 19, lit. e) de la Carta Política. LA APELACION El apoderado del Departamento del Meta interpuso recurso de alzada con las siguientes argumentaciones: De los artículos 127 y 128 del C.S. del T., se puede definir diáfanamente que los sobresueldos creados por la Asamblea Departamental del Meta hacen parte del régimen salarial. De lo prescrito por el artículo 150 num 19, lit. e) de la Constitución Política se infiere que ni el Congreso ni el Gobierno Nacional deben fijar el régimen salarial de los empleados públicos del nivel territorial porque tal facultad la ostentan, por mandato constitucional (art. 300 num. 7º), las Asambleas Departamentales. Cita en apoyo de su tesis al Doctor Diego Younes Moreno en su obra Derecho Administrativo Laboral, IV edición, pág. 350, cap. XIV.

En tratándose del régimen salarial de los empleados públicos, al Congreso le corresponde dictar normas de carácter general; al gobierno, de conformidad con el artículo 12 Ley 4ª/92, indicar los límites máximos y a las Asambleas Departamentales fijar el citado régimen salarial. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones. Analizó las normas constitucionales señaladas como violadas y su desarrollo legal y concluyó que la Asamblea ejerció sus facultades con sujeción a la Constitución y a la ley. Precisó: “[...] Atendiendo el mandato constitucional, en el sentido de que es la ley el instrumento encargado de establecer el régimen salarial y prestacional, y que ésta se ocupa de regular la situación del orden nacional y, parcialmente, del orden departamental y municipal (régimen prestacional), no se observa motivo legal o constitucional para impedir a las asambleas departamentales ocuparse del régimen salarial, específicamente en acatamiento a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y al ejercicio del numeral 7° del artículo 300 de la C.P. que atribuye a las asambleas la facultad de determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de las dependencias de ésta y fijar las escalas de remuneración de las diferentes categorías de empleos. El artículo 3° de la ley 4ª de 1.992 indica los elementos integrantes del sistema salarial, coincidiendo éstos con las atribuciones concedidas a las asambleas por la C.P. ; por tanto,

la regulación de las escalas de remuneración, responde al principio de autonomía consagrado en la Carta a las entidades territoriales. La creación del sobresueldo del 25% a los empleados públicos del Departamento del Meta, que cumplan (15) años de servicios ininterrumpidos, se interpreta por esta agencia del Ministerio Público, como salario, porque tiene las características propias de éste, en cuanto se inspira como retribución a la prestación del servicio o trabajo personal y tiene un carácter permanente, conforme se colige de la lectura del artículo 24 de la ordenanza 25 de 1.992 acusado. Por ninguna parte se ocupó la demanda de establecer la ocurrencia y/o existencia de violación a los topes máximos establecidos por el gobierno nacional para las escalas de remuneración de cargos equivalentes del departamento en el orden administrativo nacional, motivo adicional para estimar que las pretensiones no tienen fundamento legal y no fueron probadas, por lo que no deben prosperar”. CONSIDERACIONES Lo argumentado por la parte demandante, conforme a los antecedentes citados, es la violación del artículo 150, numeral 19, de la Carta Política, norma que, en lo pertinente, es del siguiente tenor: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [...]

19. Dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los

siguientes efectos: [...] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza

Pública: Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en la Corporaciones públicas territoriales, y éstas no podrán arrogárselas. [...]” Por su parte, la norma demandada tiene el siguiente texto: “ORDENANZA NUMERO 025 DE 1992

TITULO Por la cual se establece la nomenclatura, clasificación y escalas de remuneración de los empleos correspondientes a la estructura de la Administración Departamental. LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL META en uso de sus facultades legales y en especial las que le confiere el artículo 300 de la Constitución Nacional y el decreto 1222 de 1986,

ORDENA : [...] Artículo 24°- Los empleados públicos que hayan cumplido quince (15) años de servicios ininterrumpidos al Departamento tendrán derecho al 25% de la asignación básica mensual como sobresueldo.” El artículo 300 numeral 7º de la Carta Política, señala: “Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de

ordenanzas: [...]

7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.” El artículo 305, numeral 7º Constitucional preceptúa:

“Son atribuciones del gobernador: [...] 7º Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al

tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”. Conforme a las normas transcritas, para la Sala no existe duda de que la Asamblea del Meta, a través de la norma demandada ejerció funciones que no le competen, al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial con la inclusión de sobresueldos no autorizados por la ley. En efecto, el artículo 150 de la Constitución Política en su numeral 19, literal e) preceptúa que compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para “... fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. Se presenta, entonces, una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para estos efectos: aquel determina unos parámetros generales conforme a los cuales éste ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional. En relación con los empleados públicos de las entidades territoriales, compete al gobernador fijar los emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas (artículo 305 numeral 7º ). La Ley 4ª de 1992 al señalar los principios a los que debe someterse el Gobierno al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos incluyó no solo a los servidores del orden nacional sino a los territoriales. Dispuso en su artículo 12: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con

base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

Parágrafo: El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”.

El análisis del precepto transcrito permite concluir que la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las corporaciones públicas territoriales, las que además, tienen prohibido arrogársela. En cuanto al régimen salarial el Gobierno señala el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional. Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 de 1995 (19 de Julio), Magistrado Ponente Doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se dijo que esta facultad del Gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, en los artículos 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7. En la mencionada sentencia, se sostuvo: “La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario

abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos. La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado. Las premisas sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible.” En estas condiciones no es necesario efectuar discernimientos en torno a la naturaleza salarial o prestacional del sobresueldo creado por la Asamblea Departamental del Meta porque el resultado es el mismo, los órganos corporados administrativos del orden territorial no tienen competencia para crear salarios ni prestaciones desbordando lo dispuesto por los preceptos superiores. Esta tesis según la cual existe un régimen de competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, las Corporaciones administrativas colegiadas del orden Departamental y Municipal (Asambleas y Concejos) y el ejecutivo territorial (Gobernadores y Alcaldes), fue ratificada por la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 1999 (14 de Julio) Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra, en la que se dijo en lo pertinente: “[...] 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de

los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional” (subrayado no original). En conclusión, la Asamblea Departamental del Meta excedió sus facultades constitucionales y legales al decretar un sobresueldo del 25% de la asignación básica mensual para los servidores públicos del Departamento que hayan laborado durante quince (15) años en forma ininterrumpida al servicio del Departamento, en el artículo 24 de la Ordenanza 025 de 1992 (14 de noviembre) razón por la cual y por los motivos expuestos, debe confirmarse la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia de fecha 8 de agosto de 2000, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Meta, declaró la nulidad del artículo 24 de la Ordenanza 025 de 14 de noviembre de 1992 expedida por la Asamblea del Departamento del Meta.

COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 29 de marzo de 2001.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Ausente

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA