CE-SEC2-EXP2001-NAG010-2001

ACCION DE GRUPO - Negado llamamiento en garantía / LLAMAMIENTO EN GARANTIA - Negado en Acción de Grupo Corresponde determinar si es procedente citar a la Nación para que comparezca como sujeto de responsabilidad, junto con la entidad demandada. La Ley Orgánica del Banco de la República sin duda está en consonancia con la especial naturaleza “única” que dio el constituyente a éste; es indiscutible que ha sido concebido como un ente dotado de una particular autonomía, reflejo de la especialidad e importancia de sus funciones, lo que se traduce en diversas manifestaciones, como son su autonomía administrativa, técnica, de gestión y patrimonial; de manera que su capacidad para analizar libremente los fenómenos monetarios y diseñar los instrumentos que demande, así como para regular el crédito, el sistema cambiario y fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la UPAC, son apenas desarrollo de su función de banca central y los actos y medidas que en tal virtud profiera son de su exclusiva responsabilidad. Diferente es que sus políticas deban estar en consonancia con la política económica y las políticas generales del Estado, todas ellas sujetas a la ley. Por otra parte, ha de señalar la Sala que la personería jurídica de la que está investida la entidad, supone precisamente su capacidad jurídica para actuar, para obligarse y adquirir obligaciones y, como es apenas obvio, para comparecer al proceso en defensa de sus intereses y responder, si es el caso, de las irregularidades que se imputen a sus actuaciones. Lo contrario sería pensar que siempre que se controvierte la actuación de algún ente de carácter oficial tendría

que comparecer la Nación, por ser éste el órgano que en forma global aglutina todas las instancias de la administración, lo cual, como quedó dicho, haría inane la existencia de la estructura de la administración y la distribución de competencias que dentro de ella existe. Suficientes resultan para la Sala los razonamientos precedentes para concluir que no procede el llamamiento de la Nación.

NOTA DE RELATORIA: Menciona sentencias de la Corte Constitucional C-050 de 1994 y C-383 de 1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil uno (2001).-

Radicación número: AG-010

Actor: ARMANDO JOSE DORADO Y OTROS

Demandado: BANCO DE LA REPUBLICA Referencia: ACCIÓN DE GRUPO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el numeral 4º del auto de 27 de febrero de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca dentro del trámite de la acción de grupo promovida por ARMANDO JOSE DORADO Y OTROS contra el Banco de la

República ANTECEDENTES Por auto de 19 de octubre de 2000, proferido por el Consejo de Estado fueron desestimas en segunda instancia las excepciones propuestas por el Banco de la República y las entidades llamadas al proceso; el Tribunal, en obedecimiento de tal proveído, continuó con el trámite del proceso, en virtud de lo cual dio resolución a la solicitud de llamamiento en garantía elevada por la entidad

demandada y decidió el llamamiento de las compañías aseguradoras y entidades crediticias, cuya vinculación fue solicitada; negó el a quo el llamamiento de la Nación, como tercero. El argumento esgrimido por el Tribunal para negar la vinculación de la Nación se lee a folio 797, de la siguiente manera: “En relación con el llamamiento hecho a la NACIÓN como tercero, conviene anotar que dada la definición sui generis que ésta tiene, no es posible su vinculación como tal; de otra parte el Banco de la Republica como tal tiene capacidad para asumir sus propias responsabilidades, por lo que no se accederá al pedimento.” LA APELACIÓN La apoderada del Banco de la República señala que en el fondo lo que se está discutiendo es la responsabilidad del Estado por el ejercicio de las potestades normativas de carácter general, abstracto e impersonal; que no obstante la personalidad jurídica del Banco, no puede desligarse una eventual condena a éste de la condena a la Nación, pues lo contrario significaría la valoración de la conducta del Estado de manera fraccionada y ajena a las políticas generales en materia económica; expresó que por ello la sentencia C383 de 1999 declaró la inexequibilidad del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 que limitada la autonomía técnica del Banco de la República para fijar la metodología de valoración de la UPAC. Sostiene así mismo que la citada función del Banco, según jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, debe ser ejercida conforme a las directrices legales que prevé la Constitución en el artículo

372, es decir, de la Ley 31 de 1992 en su artículo 16 hasta su declaratoria de inexequibilidad; que las funciones del Banco en materia de UPAC entrañan, conforme al artículo 6º de la Carta, la potestad de intervenir en las políticas de vivienda dentro de la órbita de competencia del legislador y del Gobierno Nacional y por mandato del artículo 371 ibídem no es al Banco a quien corresponde intervenir directamente en la satisfacción de las necesidades concretas de los asociados, como se pretende en el sub judice. Argumenta que por versar el sub judice sobre los créditos de vivienda, cuyo fundamento es el derecho a una vivienda digna, resulta indispensable que las otras autoridades involucradas en la política económica y social comparezcan al proceso; que la Ley 31 de 1992 impuso al Banco Emisor que para fijar la metodología para valorar la UPAC debía consultar como indicador las tasas de interés y que así mismo estaba sujeto a los sistemas de pago para financiar vivienda y la forma de regulación y control de las entidades financieras señaladas en la misma ley; que el Banco no puede dar respuesta a los interrogantes que caben frente a los manejos señalados. Finalmente, señala que la referencia que hace el Código de Procedimiento Civil de los terceros comparecientes no es taxativa y que la remisión que hizo la Ley 472 de 1998 a aquellas normas no puede dar lugar a interpretaciones exegéticas, sino que el trabajo interpretativo debe estar acorde con el concepto de interés de grupo. CONSIDERACIONES Primero que todo ha de precisar la Sala que las acciones de grupo tienen un claro y exclusivo alcance indemnizatorio; su naturaleza está dada por la

contienda de intereses económicos particulares frente a una misma causa que dio lugar a perjuicios, cuyo trámite se ventila dentro de un mismo proceso. La Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo...”, prescribió en su artículo 3º lo siguiente: “ART. 3º - Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios.” Igual previsión consagra el artículo 46 ibidem. Nada señaló la Ley frente a la figura del llamamiento en garantía de terceros; debe, por tanto, acudirse al artículo 57 del Código de Procedimiento Civil, por así autorizarlo el artículo 68 de la Ley primeramente citada, que dispuso la aplicación de aquellas normas en lo que no le resultare contrario. El artículo 57 del Código de Procedimiento Civil consagra la figura del llamamiento en garantía, en los siguientes términos: “Quien tenga derecho legal o contractual de exigir a un tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquél, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamamiento se sujetará a lo dispuesto en los

artículos anteriores.” Corresponde ahora determinar si es procedente citar a la Nación para que comparezca como sujeto de responsabilidad, junto con la entidad demandada, El artículo 371 de la Carta Política dispuso: “El Banco de la República ejercerá las funciones de Banca Central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general. El Banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten.” A su vez, el artículo 372 de la Carta señala que será la Junta Directiva del Banco la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y que representará exclusivamente el interés de la Nación; que el ejercicio de sus funciones se hará conforme a la ley que el Congreso dicte para el efecto. En desarrollo de la función atribuida en el artículo 150 de la Constitución Nacional, el Congreso expidió la Ley 31 de 1992, “Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las

entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.” La Ley Orgánica del Banco de la República sin duda está en consonancia con la especial naturaleza “única” que dio el constituyente a éste; es indiscutible que ha sido concebido como un ente dotado de una particular autonomía, reflejo de la especialidad e importancia de sus funciones, lo que se traduce en diversas manifestaciones, como son su autonomía administrativa, técnica, de gestión y patrimonial; de manera que su capacidad para analizar libremente los fenómenos monetarios y diseñar los instrumentos que demande, así como para regular el crédito, el sistema cambiario y fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la UPAC, son apenas desarrollo de su función de banca central y los actos y medidas que en tal virtud profiera son de su exclusiva responsabilidad. Diferente es que sus políticas deban estar en consonancia con la política económica y las políticas generales del Estado, todas ellas sujetas a la ley. La Corte Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse repetidas veces sobre los alcances de la singularidad que es predicable del Banco de la República. En sentencia C050 de 10 de febrero de 1994, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, razonó de la siguiente manera: Recogió así la Carta Política de 1991 la tendencia moderna que han venido adoptando las Constituciones recientemente expedidas en distintos países del mundo, en la cual los bancos centrales tienen su propia consagración constitucional, no tienen la personería jurídica de la Nación, ni forman parte del Gobierno, sino que están dotados de

autonomía administrativa especial dentro de la estructura del Estado. “.................................................................................. “al sujetar la Constitución al Banco de la República a un régimen legal propio, el Constituyente quiso elevar al plano constitucional la naturaleza única del Banco en razón de las funciones a su cargo. La autonomía de esa entidad y su no adscripción o vinculación a la rama ejecutiva del poder público, se traduce en un régimen legal propio que, conjuntamente con sus estatutos, constituye el marco normativo de la institución. Con todo, para los efectos de este examen, y desde la particular óptica que ha de tenerse en cuenta para el examen de los cargos, interesa relievar que la Constitución Política introduce un importante elemento que moldea los exactos contornos de la autonomía del Banco, cuando exige que las funciones que éste cumpla se ejerzan en coordinación con la política económica general. (CP. art. 371). Así las cosas, la sujeción del Banco de la República a un "régimen legal propio" como lo establece el artículo 371 de la Carta, dadas las notas de autonomía administrativa, patrimonial y técnica que la misma le reconoce, las cuales lo dotan de un incomparable grado de libertad en la toma de decisiones y en el cumplimiento de las responsabilidades que la Carta le confía, exonerándolo de injerencias o interferencias de otras instancias o centros de poder, no se desvirtúa por el hecho de que, como estructura que, en todo caso, integra el Estado Colombiano, deba actuar en coordinación con otros órganos o instituciones, pues unos y otros cumplen funciones estatales. No se olvide que, por decisión del propio Constituyente, Colombia continúa siendo

una República Unitaria, factor este que indudablemente matiza la autonomía de sus órganos y entidades. Una interpretación diferente comportaría, sin lugar a dudas, ostensible quebranto a la mencionada característica que continúa siendo nota esencial del Estado colombiano (CP. Preámbulo y art. 1o. entre otros). En esas condiciones, con prescindencia de su naturaleza pública, de sus funciones, o de su régimen especial, el Banco de la República no se ubica por fuera del Estado. Ni de sus facultades constitucionales ni de su órbita de autonomía se desprende que la Constitución lo exonere de cumplir los requerimientos que, en aras de la armonización y coordinación de sus funciones con la política económica, le planteen los órganos encargados de esas labores para la consecución de los altos fines del Estado siempre y cuando que, desde luego, la actuación de estos últimos, se circunscriba a ese campo y no comporte franca intromisión en la capacidad decisoria o de gestión que constitucionalmente se le asegura al Banco de la República. “.............................................................................. “En materia de Banca Central la competencia de regulación normativa no es tan sólo de carácter constitucional o estatutaria, sino también, legislativa. La circunstancia de que el legislador se haya ocupado de definir el radio de acción del Banco respecto de funciones complementarias que tradicionalmente ha venido cumpliendo al lado de las básicas de banca central, no entraña desconocimiento de la autonomía de que constitucionalmente se ha dotado a dicho ente. Es claro que en este ámbito la Carta confiere al legislador una competencia de regulación normativa

concurrente, la cual, desde luego, se supedita a lo que ella dispone. ....” Por otra parte, ha de señalar la Sala que la personería jurídica de la que está investida la entidad, supone precisamente su capacidad jurídica para actuar, para obligarse y adquirir obligaciones y, como es apenas obvio, para comparecer al proceso en defensa de sus intereses y responder, si es el caso, de las irregularidades que se imputen a sus actuaciones. Lo contrario sería pensar que siempre que se controvierte la actuación de algún ente de carácter oficial tendría que comparecer la Nación, por ser éste el órgano que en forma global aglutina todas las instancias de la administración, lo cual, como quedó dicho, haría inane la existencia de la estructura de la administración y la distribución de competencias que dentro de ella existe. Ello no riñe en manera alguna con la consagración constitucional de la cláusula general de responsabilidad, que comprende los diversos regímenes de responsabilidad, sin que ello signifique la comparecencia directa del ente estatal; y es, en todo caso, la comparecencia del Banco de la República una figura que armoniza con aquella. El artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992, prescribía: “ARTICULO 16. Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá: (................)

“f) Fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante – UPAC , procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía.” (el aparte que se destaca fue declarado inexequible). El aparte destacado en la transcripción que antecede fue declarado inexequible mediante sentencia C383 de 1999 en la que la Corte Constitucional precisó los alcances de la autonomía del Banco de la República. Suficientes resultan para la Sala los razonamientos precedentes para concluir que no procede el llamamiento de la Nación y por lo tanto, habrá de confirmarse la decisión que en este sentido profirió el Tribunal. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” R E S U E L V E : CONFIRMASE el auto de veintisiete (27) de febrero de dos mil uno (2001), proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, proferido dentro del trámite de la acción de grupo instaurada por ARMANDO JOSE DORADO Y OTROS contra el Banco de la República, en cuanto denegó el llamamiento de la Nación. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General