CE-SEC3-118-1966-04-22

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CUMPLIMIENTO DE LAS

OBLIGACIONES DEL CONTRATO / CUMPLIMIENTO DEL PLAZO / PLAZO

TÁCITO / CLÁUSULAS DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA /

DETERMINACIÓN DEL PLAZO / CONSTRUCCIÓN DE BIEN DE USO PÚBLICO

/ CONSTRUCCIÓN DEL BIEN INMUEBLE / CONDICIÓN FINANCIERA DEL

CONTRATO ESTATAL / ADMINISTRACIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN / TRANSFERENCIA DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN / ORGANISMOS DE LA RAMA EJECUTIVA /

TÉRMINO RAZONABLE

[L]a Sala observa, en cuanto se refiere a la parte de la obligación que se estima condicionada a un plazo, […] que no es aplicable el artículo 1.551 del C. Civil. Según su texto "el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación" y "puede ser expreso o tácito. Es tácito el indispensable para cumplirla". Del texto de las cláusulas del contrato no aparece […] que la [demandada] hubiera convenido o aceptado un plazo determinado para construir dentro del lote objeto de la compraventa, los edificios públicos […]. [L]a obligación, si es que pudiera llegarse a decir que el [demandado] contrajo la de construir determinados edificios, no es […] a las que se pueda señalar un plazo, porque se trata de una labor de tal magnitud financiera, que no puede ejecutarse sin intervención permanente de los órganos constitucionales encargados de elaborar, expedir y ejecutar el presupuesto nacional, pues el sólo Poder Ejecutivo, con el

simple ejercicio de sus facultades normales, no se bastaría para llevarla a cabo. Ello supone […] un término cuya amplitud no podía prever [la demandada].

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1551

APLICACIÓN DE LA NORMA / LIMITACIÓN DEL JUEZ / CUMPLIMIENTO DE

LA LEY / DETERMINACIÓN DEL PLAZO / CUMPLIMIENTO DE LAS

OBLIGACIONES DEL CONTRATO / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL

CONTRATO / CLÁUSULA COMPROMISORIA DEL CONTRATO / EJECUCIÓN

DEL CONTRATO / INTERPRETACIÓN DE CLÁUSULA AMBIGUA /

INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO / CLASES DE

OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR VENCIMIENTO DEL

PLAZO / ALCANCE DE LAS FACULTADES DEL JUEZ

[L]a aplicación del segundo inciso de la misma norma [artículo 1551 del código civil] no es procedente, pues según ella "no podrá el Juez, sino en casos especiales que las leyes designen, señalar plazo para el cumplimiento de una obligación;" y "sólo podrá interpretar el concebido en términos vagos u oscuros, sobre cuya inteligencia y aplicación discuerden las partes". Este precepto supone que de todas maneras haya existido entre ellas un compromiso sobre plazo para la ejecución de lo convenido, pero concebido en términos de tal ambigüedad, que sea susceptible de aclaración mediante un señalamiento categórico posterior. Más cuando la premisa no existe, como en este caso, porque las partes al contratar no señalaron plazo alguno, ni fue su intención hacerlo, ni él resulta, como ya se dijo,

de la naturaleza de la obligación, nada hay que interpretar, y el Juez no puede dar aplicación al texto que se comenta, por el procedimiento y mediante las atribuciones indicadas en el artículo 1.204 del C. J.

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1551 / LEY 105 DE 1931 –

ARTÍCULO 1204

CLÁUSULAS DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA / OBJETO DEL

CONTRATO / OBLIGACIONES RECÍPROCAS ENTRE ENTIDADES ESTATALES / CONDICIONES DEL CONTRATO ESTATAL / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / OBLIGACIÓN MODAL / CLASES DE OBLIGACIONES /

PLAZO TÁCITO / DECLARACIÓN EN ESCRITURA PÚBLICA / DESTINACIÓN

DEL BIEN INMUEBLE / USO DEL PREDIO

[D]e las transcripciones y en particular de las cláusulas 2a. y 8°., el contrato de compraventa tuvo un objeto claramente determinado y dio origen a obligaciones recíprocas que no fueron condicionadas bajo ningún aspecto para la [demandante] ni para la [accionada]. La demanda, sin embargo, al fundarse en las normas […], parte de la base, o parece partir, de que se trata, bien de una obligación modal, de las contempladas en los artículos 1.147 y ss del C. Civil, bien de una obligación con plazo tácito, reglamentada por los artículos 1.551 y ss de la misma obra, todo porque en el texto de la escritura se indicó la destinación que [la parte demandada] iba a darle al lote de terreno comprado.

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1147 / LEY 84 DE 1873 –

ARTÍCULO 1551

PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / DERECHOS SUBJETIVOS DE LA PERSONA / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DEL INTERÉS PARA

ACCIONAR / DETERMINACIÓN DEL PLAZO / CUMPLIMIENTO DE LAS

OBLIGACIONES DEL CONTRATO / RESERVA DEL DERECHO A RECLAMAR

ANTE JUEZ COMPETENTE / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN /

ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA

[E]l presupuesto admitido bajo la denominación de "demanda en forma", se refiere a aspectos diferentes, ninguno de los cuales falta en el caso presente; [además], porque afecta un derecho subjetivo, el de accionar mediante este procedimiento especial en busca de señalamiento de plazo para el cumplimiento de una obligación. Ese derecho no puede ser interferido por la circunstancia de que su titular carezca de razón, y mientras se trate de hacerlo valer ante Juez competente y por el procedimiento apropiado, como ocurre en este caso, ninguna razón valedera se observa que impida un pronunciamiento de fondo.

DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / COMPRAVENTA DEL BIEN INMUEBLE

POR EL GOBIERNO / INTERPRETACIÓN DE LAS CLÁUSULAS DEL

CONTRATO / CONSTRUCCIÓN DE BIEN DE USO PÚBLICO / OBRA

PÚBLICA / ENTIDAD PÚBLICA / CONDICIONES DEL CONTRATO / CLASES

DE OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA /

PRESTACIÓN DE LA OBLIGACIÓN

[L]o escrito podía entenderse declarado así: "Téngase entendido que el móvil de la venta es la destinación especial que vendedor y comprador señalan a la cosa

vendida". [E]n el caso presente, la redacción de las cláusulas 2a. y 8°. no hacen suponer que el hecho de la construcción de todos los edificios requeridos para el funcionamiento de los Ministerios y otras oficinas Nacionales, haya sido condición sino qua non de la compra-venta, aunque como lo dice el señor Fiscal, pueda estimarse dentro del ámbito de las causas de la obligación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: GUILLERMO GONZALEZ CHARRY Bogotá, D. E. veintidós (22) de abril de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicación número: 118-CE-SEC3-1966-04-22

Actor: JUNTA GENERAL DE LA BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCAHOSPITAL SAN JUAN DE DIOS

Demandado: LA NACION Referencia: La Junta General de la Beneficencia de Cundinamarca, en representación del Hospital de San Juan de Dios y otras entidades del mismo género, por medio del Dr. Antonio Rocha, primero, y después y por sustitución de éste, del Dr. Gabriel Carreño Mallarino, demandó a la Nación, para que mediante los trámites señalados en el artículo 1204 del C. J., se le fijara un plazo prudencial para construir el Palacio Presidencial y otros edificios públicos así como las vías de acceso a los mismos, (Centro Administrativo Nacional) dentro del globo de terreno que la primera vendió a la segunda y en las zonas que le donó para las dichas

vías, por medio de la escritura pública No. 2714 de 1956. En derecho se ha fundado la acción en los artículos 1147, 1152, 1550 y 1551 del

C. Civil, 40 y 1204 del C. J., y 2° de la Ley 67 de 1946; y en concordancia con ellos pide que se consulte la sentencia contenida por la G. J. T. XXXIII, págs. 19 y ss. A 20, 3a, columna in fine.

Como hechos que justifican la acción, se presentan éstos: que por la escritura precitada la demandante trasmitió al Gobierno Nacional, a título de venta, un globo de terreno con cabida de 2.000.000 de Vs2, perteneciente a la Hacienda de su propiedad denominada "El Salitre", debidamente alinderado, con destino a la construcción del Palacio Presidencial y otras dependencias oficiales; que por la cláusula sexta de tal documento la demandante transfirió a título gratuito a la Nación el derecho de dominio sobre tres zonas de terreno, de 60 metros de ancho cada una, debidamente alinderadas, para la construcción de vías de acceso por los lados del lote vendido; y de la autopista del aeropuerto de "El Dorado"; que en la misma escritura consta que los Ministros de Hacienda y Obras Públicas, representantes de la Nación en la celebración del contrato, dijeron que el globo principal y las fajas cedidas, se destinarían a las obras ya citadas y declararon haber recibido a entera satisfacción el terreno objeto del contrato; que la Nación no ha construido ni el Palacio Presidencial ni, los demás edificios, ni las zonas de

acceso; que en el contrato de compraventa ni en el acta de donación, se fijó plazo para que la Nación realizara las obras; que por Decreto Extraordinario No. 3571 de 10 de diciembre de 1954, vigente por virtud de las Leyes 2a. de 1958 y 105 de 1959, se dispuso que el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Obras Públicas, procediera a negociar y adquirir los terrenos a que la demanda se refiere. El señor Procurador 2°. Delegado en lo Civil de la Procuraduría General de la Nación, ha representado a ésta en el pleito, y en dos extensos alegatos, el que responde la demanda y el de bien probado, sostiene que no debe señalarse el plazo pedido por la Junta de Beneficencia por ser improcedente y sí declararse probada la excepción perentoria de carencia del presupuesto procesal "demanda en forma" por haberse escogido por la parte actora una vía judicial equivocada. Este funcionario apoya sus conclusiones en que si no se han construido todos o parte de los edificios públicos a que la escritura se refiere, es porque, de una parte, la Nación no se obligó a hacerlo dentro del plazo determinado ni éste surge de la naturaleza misma de la obligación; y porque, de otra, para proceder a dichas construcciones la acción del poder ejecutivo depende legal y constitucionalmente del Congreso, entidad que en las respectivas leyes de presupuesto debe incluir las partidas correspondientes para tal efecto. Que, además, el Decreto Extraordinario que facultó al Gobierno para negociar la compra del lote de terreno, no está vigente, como se sostiene en la demanda, sino que ha sido modificado

sucesivamente por otros de su misma clase y por leyes que han dispuesto construir allí otras edificaciones, y a las cuales no puede resistir el órgano Ejecutivo porque su deber es cumplirlas. Agrega que es inaplicable a este caso lo dispuesto por el artículo 1204 del C. J., porque éste se refiere a eventos en que la obligación es clara y el derecho no se discute; pero que para los casos en que se principia por discutir la naturaleza de la obligación, el Juez ya no puede actuar a manera de arbitro y "con prudente juicio", sino que es preciso dilucidar la cuestión de fondo mediante acciones de otra naturaleza.

Para decidir se considera: En cuanto a la excepción propuesta por el Agente del Ministerio Público, la Sala no la comparte, ni en cuanto a la denominación que se le da por él, ni respecto de su fondo. En lo primero, porque el presupuesto admitido bajo la denominación de "demanda en forma", se refiere a aspectos diferentes, ninguno de los cuales falta en el caso presente; en lo segundo, porque afecta un derecho subjetivo, el de accionar mediante este procedimiento especial en busca de señalamiento de plazo para el cumplimiento de una obligación. Ese derecho no puede ser interferido por la circunstancia de que su titular carezca de razón, y mientras se trate de hacerlo valer ante Juez competente y por el procedimiento apropiado, como ocurre en este caso, ninguna razón valedera se observa que impida un pronunciamiento de fondo.

Las cláusulas de la escritura pública No. 2714 de 1956, a que se refiere la demanda, son de este tenor: "SEGUNDO. Que en tales condiciones y en uso de las atribuciones mencionadas

anteriormente, que les dan la representación de todos los establecimientos de Beneficencia que dependen de la Junta General, entre los cuales se cuentan el Hospital de San Juan de Dios, el Asilo de San José para Niños Desamparados y el Hospicio de Bogotá, transfiere a título de venta a favor del Gobernó Nacional, el pleno derecho de dominio y la posesión que tales Instituciones tienen sobre un globo de terreno con destino a la construcción del Palacio Presidencial, edificios para los Ministerios y otras dependencias oficiales, globo de terreno que tiene una extensión superficiaria de dos millones de varas cuadradas (2.000.000 V. 2) ubicado en esta ciudad de Bogotá, que hace parte de la hacienda de "El Salitre". " "SEXTO. Que la Institución que representan transfiere al Gobierno Nacional, a título gratuito, el derecho de dominio sobre tres (3) zonas de terreno, de sesenta metros (60 mts) de ancho cada una y ubicadas respectivamente, a los lados occidental, norte y. oriental del globo de terreno objeto de la presente escritura, para la construcción de vías de acceso, por tales lados a dicho globo de tierra " Además la entidad que representan transfiere al Gobierno Nacional, a título gratuito, el derecho de dominio de una zona de terreno ubicada dentro de la hacienda de "El Salitre", de un ancho de cien metros (100 mts), para la construcción de una autopista que conduzca del terreno objeto de esta venta al aeropuerto Internacional. Esta zona queda comprendida dentro de los siguientes linderos: . . ." "OCTAVO Presentes Contra almirante Rubén Piedrahita Arango, y Carlos

Villaveces mayores de edad y vecinos de esta ciudad, quienes obran en el nombre y representación del Gobierno Nacional, en sus calidades de Ministros de Obras Públicas y de Hacienda y Crédito Público, a quienes conozco personalmente, de lo cual doy fé, dijeron: a) Que obran en sus calidades expresadas, debidamente facultados por el Decreto Extraordinario número tres mil quinientos setenta y uno (3.571) de mil novecientos cincuenta y cuatro (1954), y en tales condiciones, aceptan la presente escritura y la venta y cesiones de zonas que ella contiene; b) Que el globo de terreno que se vende al Gobierno Nacional se destinará a la construcción del Palacio Presidencial, edificios para Ministerios y otras dependencias oficiales; c) Que en las zonas cedidas por la entidad vendedora, el Gobierno Nacional, a sus propias expensas, se obliga a construir las vías circundantes y autopista que se sancionan en la cláusula sexta (6a) de este instrumento; ". Como puede observarse de las transcripciones y en particular de las cláusulas 2a. y 8°., el contrato de compraventa tuvo un objeto claramente determinado y dio origen a obligaciones recíprocas que no fueron condicionadas bajo ningún aspecto para la beneficencia ni para la Nación. La demanda, sin embargo, al fundarse en las normas que se dejan citadas, parte de la base, o parece partir, de que se trata, bien de una obligación modal, de las contempladas en los artículos 1.147 y ss del

C. Civil, bien de una obligación con plazo tácito, reglamentada por los artículos

1.551 y ss de la misma obra, todo porque en el texto de la escritura se indicó la destinación que el Gobierno Nacional iba a darle al lote de terreno comprado. Sin embargo la Sala observa, en cuanto se refiere a la parte de la obligación que se estima condicionada a un plazo, o éste susceptible de ser señalado por hallarse insito en la naturaleza de ella que no es aplicable el artículo 1.551 del C. Civil. Según su texto "el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación" y "puede ser expreso o tácito. Es tácito el indispensable para cumplirla". Del texto de las cláusulas del contrato no aparece en modo alguno que la Nación hubiera convenido o aceptado un plazo determinado para construir dentro del lote objeto de la compraventa, los edificios públicos a que en él se hace referencia. Por otra parte la obligación, si es que pudiera llegarse a decir que el Gobierno contrajo la de construir determinados edificios, no es, por su naturaleza, de aquellas a las que se pueda señalar un plazo, porque se trata de una labor de tal magnitud financiera, que no puede ejecutarse sin intervención permanente de los órganos constitucionales encargados de elaborar, expedir y ejecutar el presupuesto nacional, pues el sólo Poder Ejecutivo, con el simple ejercicio de sus facultades normales, no se bastaría para llevarla a cabo. Ello supone, como es obvio, un término cuya amplitud no podía prever el Gobierno al contratar. Cierto es que la Nación, al obligarse por el contrato de la referencia mediante sus personeros autorizados, comprometió todos aquéllos órganos del Poder en el

cumplimiento de la obligación contraída que primeramente se traduce en el pago del precio convenido —lo que no se discute—, y en un plano posterior en llevar a cabo la destinación prevista inicialmente, y en lo conducente, en el Decreto Extraordinario No. 3571 de 10 de diciembre de 1954; pero todo dentro de los límites normales y naturales que supone un convenio de esa clase. De ahí porqué resulta fácil entender que la Nación no hubiera acordado plazo ninguno para llevar a cabo las construcciones mencionadas en la escritura pública, ni sea viable pensar en que tal ejecución supone un plazo "indispensable para cumplirla", según los términos del artículo 1.551 del C. Civil. Consecuencia de lo anterior es que la aplicación del segundo inciso de la misma norma no es procedente, pues según ella "no podrá el Juez, sino en casos especiales que las leyes designen, señalar plazo para el cumplimiento de una obligación;" y "sólo podrá interpretar el concebido en términos vagos u oscuros, sobre cuya inteligencia y aplicación discuerden las partes". Este precepto supone que de todas maneras haya existido entre ellas un compromiso sobre plazo para la ejecución de lo convenido, pero concebido en términos de tal ambigüedad, que sea susceptible de aclaración mediante un señalamiento categórico posterior. Más cuando la premisa no existe, como en este caso, porque las partes al contratar no señalaron plazo alguno, ni fue su intención hacerlo, ni él resulta, como ya se dijo, de la naturaleza de la obligación, nada hay que interpretar, y el Juez no puede dar aplicación al texto que se comenta, por el procedimiento y mediante las

atribuciones indicadas en el artículo 1.204 del C. J... "Al recordar —ha dicho la Corte que plazo tácito es el indispensable para cumplir la obligación respectiva (C.C. art. 1.551), se puede reconocer también que las partes pueden fijarlo, así sea indirectamente, en cuanto sus estipulaciones contengan elementos que conduzcan a determinar ese tiempo indispensable para el cumplimiento" (Cas. 31 Enero 1936, XLIII 544). Habiendo establecido que las estipulaciones del contrato que sirve de base a la demanda no contienen tales elementos, el señalamiento del plazo por el Juez, lejos de ser una actuación sustitutiva del entendimiento de las partes para facilitar el cumplimiento de una obligación por ellas contraída, se convertiría en un acto encaminado a crear contra su voluntad o contra la naturaleza del contrato celebrado, una obligación nueva. La doctrina de la Corte a que alude la demanda a manera de argumento de autoridad, que se contiene en la sentencia de 28 de junio de 1926, y de la que fue ponente el magistrado Juan N. Méndez, no es aplicable al caso de autos, no porque intrínsecamente sea errada, sino porque la base que tuvo la Corte para sus conclusiones es diferente de la que ahora examina el Consejo de Estado. En efecto, la cláusula 5a. de la Escritura que analizó la Corte contenía la siguiente locución que a juicio de la entidad no ofrecía dudas sobre la intención de las partes: "El precio de esta venta se ha estipulado. . . y es de advertir que el bien que se adquiere será destinado para una de las escuelas modelos que debe

construir el Distrito. . . ". La frase "es de advertir que el bien será destinado" dio base para que la sentencia reseñada entendiera que dentro del contrato "el tiempo futuro tiene un valor imperativo", y dijera que lo escrito podía entenderse declarado así: "Téngase entendido que el móvil de la venta es la destinación especial que vendedor y comprador señalan a la cosa vendida". En cambio, en el caso presente, la redacción de las cláusulas 2a. y 8°. no hacen suponer que el hecho de la construcción de todos los edificios requeridos para el funcionamiento de los Ministerios y otras oficinas Nacionales, haya sido condición sino qua non de la compra-venta, aunque como lo dice el señor Fiscal, pueda estimarse dentro del ámbito de las causas de la obligación. Respecto de la cláusula 6°., que contiene la cesión gratuita a la Nación, de unas fajas de terreno para construir la autopista que une a la ciudad capital con el aeropuerto "El Dorado", y vías de acceso a lo que se llamó el Centro Administrativo Nacional, hay que admitir que se encuentra fundamentalmente vinculada a lo resuelto en el punto anterior. En efecto, si ni por la cláusula segunda, ni por la declaración contenida en la 8°., resulta plazo expreso para la construcción de las edificaciones, ni la naturaleza de lo convenido supone uno tácito que eventualmente pueda ser señalado por el Juez, es consecuencia necesaria la de que tampoco existe ni puede establecerse respecto de la construcción de vías, pues una y otra cosa van parejas para ser realizadas según los términos del examen del punto precedente. A lo cual debe agregarse, que

siendo este un punto de hecho básico para el examen jurídico, la Beneficencia ha debido demostrarlo y no lo hizo. Por el contrario, a petición del Agente del Ministerio Público, se practicaron pruebas que integran el segundo cuaderno, y de las cuales se desprende que la autopista a "El Dorado" se encuentra construida — lo que además es de público conocimiento—, que hay vías de acceso el centro administrativo propiamente dicho y que se han construido ya algunos edificios para Ministerios y otras oficinas y servicios públicos (fls. 184 y ss. en particular). Por todo lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo, en parte con el concepto del señor Delegado del Procurador General de la Nación, NIEGA las súplicas de la demanda. Copíese y Notifíquese.

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA GUILLERMO GONZALEZ CHARRY

ENRIQUE ACERO PIMENTEL JUAN BENAVIDES PATRON JORGE

RESTREPO OCHOA SECRETARIO