CE-SEC3-1191-1983-03-17N2725

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / AUSENCIA DE FALLA EN EL SERVICIO / PRETENSIÓN

INDEMNIZATORIA / INTERPRETACIÓN INDEBIDA DE LA NORMA / ERROR

DE DERECHO EN EL ACTO ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / CAUSALES DE FALLA DEL SERVICIO / DEMANDA DE

REPARACIÓN DIRECTA / PARTE DEMANDADA / INTERPRETACIÓN DE LA

NORMA / RESOLUCIÓN DE EXPROPIACIÓN / CONFRONTACIÓN DE LA PRUEBA / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL No cree la Sala que pueda conformarse una falla del servicio con efectos indemnizatorios de la interpretación que de las normas que debe aplicar haga la administración. Porque si así fuera, habría que concluir que todo error de derecho con incidencia en un acto administrativo o en un procedimiento, sería, a la vez constitutivo de ilegalidad y alegable en acción de plena jurisdicción y conformador de falla del servicio enjuiciable en acción de reparación directa. La interpretación hecha por el [demandado] del artículo 23 del Decreto 1576 de 1974 es perfectamente válida y justificó la continuación del trámite hasta el decreto de expropiación. Además, tampoco las pruebas que obran en el expediente muestran en forma plena la existencia del perjuicio.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1576 DE 1974 – ARTÍCULO 23

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN

INDEMNIZATORIA / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / OMISIÓN DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN / RESPONSABILIDAD POR FALLA EN EL SERVICIO / FALLA DEL SERVICIO POR IRREGULARIDAD EN LA PRESTACIÓN / RESOLUCIÓN QUE ORDENA LA INSCRIPCIÓN DEL PREDIO EN CATASTRO / AFECTACIÓN DEL PREDIO RURAL / NEGACIÓN DE

LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INEXISTENCIA DE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL

SERVICIO / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL

[S]i el perjuicio se hace derivar de la operación administrativa de expedición de una acto administrativo definitivo, no podrá hablarse de una acción de reparación directa o extracontractual, porque las distintas medidas que se cumplieron dentro de ese proceso tuvieron sus propios medios o recursos de impugnación […]. [A]ún aceptando que pudiera en el presente caso ser viable una acción de responsabilidad por falla en el servicio, configurada por irregularidades cometidas durante el trámite de adquisición del predio […], habría que denegar las súplicas de la demanda, no sólo porque no se configura esa falla, sino porque no se acreditó el perjuicio sufrido por el demandante.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO

ADMINISTRATIVO ILEGAL / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR /

PURGA DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE

LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS

SUBJETIVOS DE LA PERSONA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR

DAÑO ESPECIAL / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA / OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA / CAUSACIÓN DE PERJUICIOS / PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO / CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO La responsabilidad estatal puede resultar comprometida fundamentalmente por sus actos o por sus hechos. Por los primeros, mediante acciones de plena jurisdicción en las que el restablecimiento viene a ser la consecuencia de la nulidad del acto por razones de ilegalidad. Y por lo segundo, mediante acciones de reparación directa, en las que ese restablecimiento es la consecuencia de unos hechos ilegales o no, lesivos de los derechos subjetivos de una persona o configurativos de un riesgo especial. Hechos que, como es obvio, no permitan una declaración previa de anulación y que imponen la petición indemnizatoria ante la jurisdicción en forma principal y no condicionada. [L]a operación administrativa como posible productora de perjuicios indemnizables […] debe entenderse no como el procedimiento que debe seguirse para la expedición de un acto administrativo definitivo (casos de liquidación de impuestos, declaración de extinción del dominio privado, adquisición de inmuebles para fines de reforma agraria, etc. etc)., sino como equivalente a actos materiales de ejecución de un acto administrativo.

ALCANCE DE LA NORMA / EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO DE

EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO /

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ANULACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO PARTICULAR / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Basta leer el artículo 68 del CCA... norma que contempla, según la doctrina y la jurisprudencia, la acción de reparación directa por hechos u omisiones de la administración, para concluir que allí reparación indica actos de ejecución y no actos administrativos, porque de serlos, el restablecimiento del derecho lesionado por los mismos no podría ordenarse sino como consecuencia de su anulación, con lo que se confundirían las acciones contempladas en los artículos 67 y 68 del Código Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 67 / LEY 167 DE 1941 –

ARTÍCULO 68

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D.E., diecisiete (17) de marzo de mil novecientos ochenta y tres (1983) Radicación número: 1191-CE-SEC3-1983-03-17N2725

Actor: GUILLERMO SALAS NARVAEZ

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-INCORA Referencia: No. 2725. ORDINARIO INDEMNIZACIONES En escrito de 21 de mayo de 1979 el señor Guillermo Salas Narváez mediante apoderado idóneo, demanda al Incora para que se declare su responsabilidad por la operación administrativa de adquisición del inmueble "IGUA" (Municipio de Campoalegre — Departamento del Huila) cumplida en desarrollo del programa de

parcelación adoptada por resolución No. 128 de 18 de agosto de 1976, y en consecuencia se le condena al pago de los perjuicios sufridos con la falla del servicio, estimados en $1.000.000. oo actualizados a la fecha de la sentencia. Como hechos se narran, en síntesis: 1o. Que el señor Guillermo Salas N. es propietario, poseedor material e inscrito del predio IGUA, situado en el municipio de Campo Alegre, con una superficie aproximada de 830 hectáreas, adquirida por compra al señor Federico Valderrama R. mediante escritura No. 611 de 12 de septiembre de 1975 de la Notaría 16 de esta ciudad. 2o. Que desde su adquisición lo ha venido explotando con ganadería extensiva de cría y levante, dentro de las condiciones permitidas por el clima y la región. 3o. Que por resolución 836 de 27 de agosto de 1976 el Incora ordenó iniciar las diligencias de adquisición del inmueble y la inscripción de dicha resolución en la oficina de registro. 4o. Que la aludida resolución fue notificada al señor Salas y debidamente inscrita en la Oficina de Registro. 5o. Que durante el procedimiento de adquisición el 23 de noviembre de 1976 se practicó visita por funcionarios del Incora, de conformidad con el literal c. del numeral 2 del artículo 22 del decreto 1576 de 1974. 6o. Que en el informe rendido se dice que la explotación agrícola se reduce a 2 hectáreas (caña y plátano) y una de pasto de corte y que en cuanto a la

ganadería, como explotación única del predio, es "extensiva, puesto que las condiciones físicas del predio aguas, suelo no permiten intensificarla". 7o. Que ese informe (punto V) afirma que debido a la escasez de aguas, el predio "no permite adelantar explotaciones más rentables a las que se efectúan actualmente. Pero que si se soluciona este problema, obteniendo el agua de la acequia Manrique o de una acequia paralela podrían adelantarse programas en condiciones favorables mediante la explotación de unas 80 hectáreas en cultivos transitorios y mejoramiento de los pastos en la zona ondulada para establecer explotación ganadera semintensiva. 8o. Que este concepto era obligatorio para el Incora, según el artículo 3o. de la Resolución 836 de agosto 27 de 1976; y que el Incora al conocerlo debió darle aplicación al artículo 23 del decreto 1576 de 1974 y declarar terminado el procedimiento. 9o. Que pese a todo el Incora siguió adelante con el procedimiento, violando los artículos 1 y 57, regla 2a. de la Ley 135 de 1961. Que mediante las resoluciones 04935 y 0168 de 2 de noviembre de 1977, dictadas por la Gerencia y su junta directiva, en su orden, se ordenó la expropiación del inmueble en la calificación de inadecuadamente explotado. Que consultadas esas resoluciones ante el Tribunal Administrativo del Huila, éste en fallo de 12 de diciembre de 1978 determinó que la calificación hecha no había sido conforme a derecho y declaró que la expropiación no era viable.

Que ese fallo pone de presente el cúmulo de errores que se cumplieron durante el trámite de adquisición, destacándose en éstos la orden de no suspensión del procedimiento ante el informe mencionado atrás, —lo que— configura una falla del servicio y compromete la responsabilidad del Estado. Que los perjuicios producidos con esa operación comprenden tanto el lucro cesante como el daño emergente. Perjuicios que se causaron porque el bien estuvo prácticamente fuera del comercio, por el desestímulo en su explotación, por la falta de crédito, etc. etc. De folios 75 vuelto a 77 se analiza la fundamentación jurídica de la demanda, en forma que se estima ajustada a las exigencias legales. Cumplido el trámite y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se entra a decidir. Para ello, se considera: Para la señora fiscal, en su vista de octubre 19 de 1982, que obra a folios 94 y siguientes del C. P. la demanda no está llamada a prosperar por cuanto "no hubo la pretendida falla del servicio en la actuación administrativa efectuada por el Instituto". Para arribar a esa conclusión la señora fiscal estimó que el artículo 23 del Decreto 1576 de 1974 no tiene los alcances que pretende darle el actor. A ese respecto sostuvo: "Dice así el mencionado artículo 23: Cuando de las pruebas que obren en el informativo apareciere en forma ostensible que el predio objeto del procedimiento no es susceptible de expropiación, el Instituto podrá prescindir de la práctica de las

diligencias que según la ley se requieren para formular la oferta de compra y declarará terminado el procedimiento, a menos que el propietario manifieste su intención de vender voluntariamente. "Entendiendo el tema en su conjunto resulta obvia la razón o alcance del artículo transcrito. Quiso el legislador, que dentro del procedimiento administrativo o de formación del informativo que se elabora para la adquisición de un determinado predio, si se logra establecer que no procederá la expropiación pueda el Instituto abstenerse de realizar las diligencias tendientes a lograr una negociación directa del terreno. "Es decir que el Incora puede y es potestativo, suspender la oferta o propuesta de compra del predio, solamente cuando no es procedente la expropiación. De ser viable la expropiación debe de todos modos el Instituto proponer oferta de compra al propietario y solamente en el caso de que éste no acepte la oferta será procedente la expropiación. "En el caso que se estudia, la expropiación a juicio del Instituto era procedente y como realizada la oferta de compra al propietario no fue aceptada, el Instituto continuó con el procedimiento tendiente a adquirir el predio. Fue así como dictó la resolución de expropiación. Es decir, fracasada la primera etapa de negociación directa, se continuó con la segunda etapa, o sea la de expropiación, que era lo indicado". "Sobre el alcance que debe dársele al concepto técnico rendido por funcionarios del mismo Instituto y que según el actor debió causar la cesación del procedimiento, anota el Ministerio Público: "Afirma el actor —también en forma equivocada— que el concepto técnico sobre

actitud de las tierras era "claro y explícito en el sentido de expresar la imposibilidad de realizar una explotación intensiva y racional del predio, dadas las características normales existentes en él, de suelos y de aguas...". Ante tal hecho y en vista de un informe técnico tan explícito en el sentido de que las tierras del predio "El Iguá" no eran aptas para desarrollar labores efectivas y rentables en programas de Reforma Agraria, el Incora una vez se rindió dicho informe ha debido dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto 1576 de 1974 que dispone: "Cuando de las pruebas que obren en el informativo apareciere en forma ostensible que el predio objeto del procedimiento no es susceptible de expropiación, el Instituto podrá prescindir de la práctica de las diligencias que según la ley se requieren para formular la oferta de compra y declarará terminado el procedimiento (subraya). "Primordialmente se observa, que del mencionado concepto técnico no se puede deducir lo que pretende el actor. Leyendo al folio 22 C. 1 y 205 del C. S, las conclusiones del documento citado se puede observar, que las mencionadas conclusiones indican precisamente lo contrario, al establecer que el Instituto sí podía adelantar programas de reforma agraria en condiciones favorables en una extensión de 80 hectáreas. Que para lograr lo anterior era necesario realizar obras especiales de riego, también lo dice el concepto. Pero precisamente lo anterior, lo podía realizar el Instituto pues para ello dispone de medios adecuados. "Por otra parte la falta de agua en el predio, no era motivo que impidiera al Incora adquirir dicho terreno, como lo pretende hacer ver el actor. Recordemos lo que el

mismo Decreto 1576/74 nos dice al respecto en el parágrafo del artículo 2o.: "Si de los estudios técnicos que el Instituto realice apareciere que las tierras incultas, o las siguientes en el orden de prelación señalado, no fueren adecuadas para la realización del respectivo programa, debido a la insuficiencia del área, deficiente provisión de las aguas, ubicación excesivamente distante, topografía escarpada o inundable, falta de vías de comunicación o circunstancias similares que hagan muy difícil su aprovechamiento económico, la adquisición de tierras, aún por el procedimiento de expropiación, podrá disponerse, sin sujeción al sistema de prelación, observándose, en todo caso, lo dispuesto en el ordinal 4o. del presente artículo. La sala comparte las apreciaciones de la señora fiscal por encontrarlas ajustadas a la ley y a la realidad procesal. Lo dicho sería suficiente para decidir esta controversia, unido a lo afirmado por el señor apoderado del Incora en su alegato de conclusión, pero la Sala agrega algunas consideraciones que estima pertinentes para el esclarecimiento de asuntos como el aquí planteado. La responsabilidad estatal puede resultar comprometida fundamentalmente por sus actos o por sus hechos. Por los primeros, mediante acciones de plena jurisdicción en las que el restablecimiento viene a ser la consecuencia de la nulidad del acto por razones de ilegalidad. Y por lo segundo, mediante acciones de reparación directa, en las que ese restablecimiento es la consecuencia de unos hechos ilegales o no, lesivos de los derechos subjetivos de una persona o configurativos de un riesgo especial. Hechos que, como es obvio, no permitan una

declaración previa de anulación y que imponen la petición indemnizatoria ante la jurisdicción en forma principal y no condicionada. Pero la ley y la doctrina hablan también de la operación administrativa como posible productora de perjuicios indemnizables. Estima la Sala que a mi operación administrativa debe entenderse no como el procedimiento que debe seguirse para la expedición de un acto administrativo definitivo (casos de liquidación de impuestos, declaración de extinción del dominio privado, adquisición de inmuebles para fines de reforma agraria, etc. etc)., sino como equivalente a actos materiales de ejecución de un acto administrativo. Basta leer el artículo 68 del CCA... norma que contempla, según la doctrina y la jurisprudencia, la acción de reparación directa por hechos u omisiones de la administración, para concluir que allí reparación indica actos de ejecución y no actos administrativos, porque de serlos, el restablecimiento del derecho lesionado por los mismos no podría ordenarse sino como consecuencia de su anulación, con lo que se confundirían las acciones contempladas en los artículos 67 y 68 del Código Administrativo.

Precisando un poco se observa: Si la lesión la produce el acto ilegal, la acción es de plena jurisdicción (artículo 67).

Su ejecución será siempre ilegal. Si el perjuicio lo causa la defectuosa ejecución de un acto que se estima legal, la acción será la del artículo 68. Aquí esa ejecución conforma una operación administrativa. Si el perjuicio se deriva de un hecho legal o ilegal de la administración, incluyendo en éstos las abstenciones u omisiones, constitutivo de una falla del servicio o de

un riesgo especial (por quiebra del principio de la igualdad ante las cargas públicas) la acción será igualmente la del artículo 68. Pero si el perjuicio se hace derivar de la operación administrativa de expedición de una acto administrativo definitivo, no podrá hablarse de una acción de reparación directa o extracontractual, porque las distintas medidas que se cumplieron dentro de ese proceso tuvieron sus propios medios o recursos de impugnación que debió utilizar el afectado en tiempo y porque, el acto final que lo culminó tiene, a su turno, las acciones ordinarias o especiales señaladas en las leyes administrativas. Ejercidos o no esos derechos (recursos y acciones propios) el interesado no puede a continuación crear, a su arbitrio, una acción indemnizatoria con prescindencia de los mismos, algo similar a lo que sucede frente al acto administrativo perjudicial, el que no admite sino una acción de plena jurisdicción y no una de reparación directa. Pero aún aceptando que pudiera en el presente caso ser viable una acción de responsabilidad por falla en el servicio, configurada por irregularidades cometidas durante el trámite de adquisición del predio IGUA, habría que denegar las súplicas de la demanda, no sólo porque no se configura esa falla, sino porque no se acreditó el perjuicio sufrido por el demandante. No cree la Sala que pueda conformarse una falla del servicio con efectos indemnizatorios de la interpretación que de las normas que debe aplicar haga la administración. Porque si así fuera, habría que concluir que todo error de derecho con incidencia en un acto administrativo o en un procedimiento, sería, a la vez

constitutivo de ilegalidad y alegable en acción de plena jurisdicción y conformador de falla del servicio enjuiciable en acción de reparación directa. La interpretación hecha por el Incora del artículo 23 del Decreto 1576 de 1974 es perfectamente válida y justificó la continuación del trámite hasta el decreto de expropiación. Además, tampoco las pruebas que obran en el expediente muestran en forma plena la existencia del perjuicio. Por lo expuesto y de acuerdo con la señora fiscal, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: Deniéganse las súplicas de la demanda.

Cópiese y notifíquese. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 17-3-83.

JORGE VALENCIA ARANGO, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, JORGE

DANGOND FLORES, EDUARDO SUESCUN MONROY.

FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO