CE-SEC3-1467-EXP1989-N2675

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

SENTENCIA / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DAÑO

ANTIJURÍDICO / INCORA / PROCESO AGRARIO / PREDIO RURAL /

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ADQUISICIÓN DE PREDIO / REFORMA AGRARIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA De los términos de la demanda se desprende que los actores formularon pretensiones de reparación directa por los perjuicios causados por el INCORA con la operación administrativa de adquisición de unos predios, con fines de reforma agraria, que resultó fallida. La acción así intentada es viable.

PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE LA OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACTO

ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECISIÓN

ADMINISTRATIVA / DECISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL La responsabilidad del Estado, tanto en el régimen anterior al nuevo Código como en el actual, se compromete no sólo por los actos administrativos y los hechos de la administración, sino también por las operaciones administrativas. Y aunque esta figura no tenía mucha claridad en la Ley 167 de 1941, como que ese calificativo comprendía figuras más o menos disímiles, la jurisprudencia de la época aceptaba la responsabilidad extracontractual por los hechos y por las operaciones administrativas, tomando éstas como el conjunto de actos materiales de ejecución

de un acto o decisión administrativa. Pero no aceptaba la responsabilidad derivada de los procedimientos mismos tomados como un todo, aunque resultaran fallidos por irregularidades en su desenvolvimiento y hubieran sido productores de perjuicios.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por operaciones administrativas ver sentencia de marzo 17 de 1983, Exp. 2725.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO /

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA / IRREGULARIDAD EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / CAUSA DEL DAÑO / CAUSA

DETERMINANTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO /

VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS

PÚBLICAS / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS /

TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / OBLIGACIONES

DEL INCORA

[E]n algunos eventos de excepción los procedimientos cumplidos en forma irregular o con marcada ligereza también pueden ser fuente de responsabilidad como causantes de daño, máxime cuando con ellos se rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas, y cuando la culminación anormal de tales procedimientos no permite acciones de impugnación con efectos resarcitorios de perjuicios, tal como se observa en el caso sub judice en el que el proveído que desata la consulta no permite debate jurisdiccional alguno. Y tal como podría darse cuando el INCORA, sin razón valedera alguna, abandona de hecho los

procedimientos de adquisición ya iniciados.

PROPIETARIO DE BIEN INMUEBLE / BIEN INMUEBLE RURAL /

OBLIGACIONES DEL PROPIETARIO DEL BIEN / ADQUISICIÓN DE PREDIO /

PERTENENCIA DEL PREDIO RURAL / FACULTADES DEL INCORA /

PROGRAMAS DEL INCORA / COMPETENCIA DEL INCORA / BIEN RURAL

DEL INCORA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS Los propietarios rurales, en principio, dueños de ciertos predios están sometidos a la ley agraria. De allí que frente a ellos, el INCORA pueda seguir procedimientos de adquisición de conformidad con la ley. En tal sentido tienen esos propietarios una carga igual y cuando el procedimiento se cumple dentro del ordenamiento y el bien pasa al Instituto, no se puede hablar propiamente de perjuicios por el sólo hecho del procedimiento así cumplido. IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ADQUISICIÓN DE PREDIO / PERTENENCIA DEL PREDIO RURAL / FACULTADES DEL INCORA / PROGRAMAS DEL INCORA / COMPETENCIA DEL INCORA / BIEN

RURAL DEL INCORA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ESTUDIOS

PREVIOS / OBLIGACIÓN DE LOS ESTUDIOS PREVIOS / VIOLACIÓN DEL

PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / RUPTURA

DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / TRÁMITE DEL RECURSO

JUDICIAL / AGOTAMIENTO DEL RECURSO JUDICIAL / INTERPOSICIÓN DE

RECURSO JUDICIAL / CONTROL DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA /

PROCESO AGRARIO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / INSCRIPCIÓN EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS - Los bienes adquiridos por el INCORA no pueden ser objeto de comercialización /

PROCESO DE ADQUISICIÓN PREDIAL / INCORA

[C]uando a un propietario se le somete a un procedimiento irregular, con ausencia de estudios previos de factibilidad, con ligereza o carente de seriedad y por eso resulta fallido, luego de lapso de tiempo más o menos largo, se rompe ese principio de igualdad y deberá ser indemnizado si se demostraren los perjuicios que afirma sufrió. Considera la Sala que los recursos establecidos en la ley y que pueden interponerse durante el trámite del proceso de adquisición controlan la legalidad de la actuación pero no sirven para obtener el resarcimiento de perjuicios, los que se pueden empezar a causar desde que se inscribe en la Oficina de Registro correspondiente la resolución que inicia el proceso de adquisición; inscripción que tiene el efecto, en la práctica, de sacar el bien del comercio.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / PROCESO AGRARIO / DESARROLLO

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / TRÁMITE DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA / VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /

IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / ACREDITACIÓN DEL DAÑO / CARGA DE

LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / VIOLACIÓN DEL

PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS Los procedimientos agrarios seguidos regularmente por la administración y que cumplen el cometido querido por la ley, no pueden ser, en principio, causa de perjuicios y por ende, de responsabilidad. (…) En cambio cuando ese procedimiento resulta fallido, podrá ser fuente de perjuicios, siempre y cuando la impugnación de esa decisión final no permita el resarcimiento de tales perjuicios mediante una acción de restablecimiento; perjuicios que no se presumen por el sólo hecho de ser fallido, sino que deberán acreditarse dentro del proceso. La responsabilidad surgirá así del resultado final, causado por las irregularidades en su procedimiento o por la cesación de hecho e intempestiva del mismo, como consecuencia inmediata del quebrantamiento del principio de la igualdad de los administrados frente a las cargas públicas.

CARENCIA DE ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN JUDICIAL /

TITULARIDAD DEL DERECHO DE ACCIÓN / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA / TITULARIDAD DE LA ACCIÓN JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / REQUISITOS FORMALES DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA SENTENCIA Ha dicho la jurisprudencia, tanto de la Corte como de esta Corporación, que la carencia de acción no es propiamente una excepción, sino una simple

manifestación genérica de oposición hecha por la parte demandada, en el sentido de que el demandante no tiene derecho a lo pretendido. (…) La carencia de legitimación en la causa tampoco conforma una excepción. La legitimación en causa es un presupuesto material de la sentencia.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE / PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE RURAL / PRUEBA DE LA

PROPIEDAD / PRUEBA DE LA PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE /

CLARIFICACIÓN DE PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE RURAL / BIEN

INMUEBLE RURAL

[L]a parte actora sí probó su legitimación en la causa; esa prueba surge de los documentos que acreditan la propiedad de los predios afectados en cabeza de los demandantes; y de las pruebas que vinculan a dichas personas al procedimiento de adquisición de sus inmuebles. INEXISTENCIA DE LA COSA JUZGADA / INEXISTENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE COSA

JUZGADA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL /

ALCANCE DEL GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA /

OBLIGATORIEDAD DEL GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CONSULTA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - No constituye una decisión judicial La cosa juzgada tampoco aparece demostrada dentro del pro ceso y menos en la

forma como la presenta el INCORA, haciéndola derivar de la consulta resuelta por el Tribunal (…), en la cual este organismo declaró la no viabilidad de las expropiaciones pro puestas. No es posible darle el efecto de cosa juzgada a tales decisiones, porque no se dan los supuestos que la ley exige para su procedencia y que aparecen señalados en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil. Así, el actual proceso tiene por objeto la responsabilidad del Instituto por la operación administrativa o procedimiento de adquisición de unos predios, cumplido en forma irregular, y que resultó fallido; y la consulta, que ni siquiera constituye propiamente un proceso judicial, definió sólo la no expropiabilidad de dichos predios.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 332

INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES - No configurada /

ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / OBJETO DE LA

ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE

LA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES / REQUISITOS DE LA

ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES / REQUISITOS DE LA ACUMULACIÓN

DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / SENTENCIA JUDICIAL / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / ADMISIÓN DE LA DEMANDA La indebida acumulación de pretensiones tampoco se configura en parte alguna. Dicha acumulación se hizo en la demanda y no requería decisión expresa que así lo dispusiera. Para el efecto bastaba que las distintas pretensiones pudieran resolverse en una misma sentencia por ajustarse a las exigencias señaladas en el

artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. La demanda permite esa racional interpretación y cuando el apoderado pidió que se ordenara esa acumulación, únicamente quiso significar que se admitieran todas, no sólo por razones de competencia, sino por seguir el mismo procedimiento y por no ser incompatibles o excluyentes entre sí.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 82

ACCIÓN INDEMNIZATORIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN INDEMNIZATORIA /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN INDEMNIZATORIA /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / TERMINACIÓN ANORMAL DEL

PROCESO / PROCESO DE ADQUISICIÓN PREDIAL / ADQUISICIÓN DE PREDIO / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Finalmente, tampoco procede la declaratoria de caducidad de la acción indemnizatoria propuesta, porque esta se inició oportunamente, dentro de los términos señalados para dicho efecto en el artículo 28 del Decreto 528 de 1964, vigente a la sazón. Basta confrontar la fecha de la presentación de la demanda (…) con la culminación anormal de los distintos procesos de adquisición de los inmuebles de los actores, para confirmar este aserto. (…) [T]ales procedimientos culminaron con decisión de no expropiabilidad (…) al estudiar el grado de consulta. En esas fechas se supo finalmente que esas propiedades recuperaban su status anterior.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA /

EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / DESARROLLO DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / TRÁMITE DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA / VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /

IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / DAÑO

ANTIJURÍDICO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO El procedimiento seguido por la administración con determinado objetivo (operación en sentido lato como la serie de pasos o trámites cumplidos para la expedición del acto administrativo definitivo) por el sólo hecho de su cumplimiento no produce perjuicios ni se presume legalmente que los cause. Y ni siquiera ellos se presumen cuando ese procedimiento resulte fallido o termine anormalmente. Pero esta circunstancia sí puede dañar a alguien en particular. Por eso cuando tal evento se da y el acto final no permite impugnación en acción de restablecimiento, deberá establecerse el procedimiento cumplido y el perjuicio que ese accionar de la administración produjo, para comprometer la responsabilidad de ésta. MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDANTE / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / PRUEBA PERICIAL / PRÁCTICA DE PRUEBA PERICIAL / OMISIÓN DE APORTAR LA PRUEBA / PRUEBA CONTABLE / FALTA DE EXHIBICIÓN DE LOS LIBROS DE CONTABILIDAD /

IRREGULARIDAD EN LIBROS DE CONTABILIDAD / INCONSISTENCIA EN

LIBROS DE CONTABILIDAD / DEBER DE COLABORACIÓN / DEBER DE COLABORAR CON LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Incumplimiento La práctica de las pruebas en este proceso se convirtió en un verdadero vía crucis. Pero no por culpa de la entidad demandada, la que estuvo atenta a colaborar y participar en su práctica, sino por la actitud francamente entorpecedora de la parte actora. El desarrollo de la prueba pericial así lo demuestra (…). Los peritos, pese a la orden del despacho, no recibieron la documentación requerida para el cumplimiento de su cometido. Los libros de contabilidad no se exhibieron en su totalidad y los que se trajeron al proceso estaban incompletos, sin respaldo en comprobantes, mostraban inconsistencias, borrones y tachaduras no subsanadas en la forma legal, que no permitieron absolver el cuestionario formulado. (…) El despacho insistió en ese deber de colaboración y la actora hizo caso omiso. Así se le apremió durante la inspección judicial (…) para que suministrara a los peritos toda la documentación requerida, con la advertencia de las consecuencias que le podía traer esa falta de colaboración con la justicia. CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / DEMANDANTE / DEBERES DEL DEMANDANTE / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / REGLAS DE LA CARGA DE

LA PRUEBA / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO /

TITULARIDAD DEL DERECHO LITIGIOSO / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE

LA PRUEBA / OMISIÓN DE APORTAR LA PRUEBA / CONDUCTA OMISIVA DE

LA PARTE DEMANDANTE / DEBER DE COLABORAR CON LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Incumplimiento / INDICIO / PRUEBA

INDICIARIA / SANCIONES POR FALTA EN LAS CONDUCTAS PROCESALES

[Q]uien tenía la carga de demostrar los supuestos de la responsabilidad no cumplió su cometido. Algunas pruebas porque ni siquiera se practicaron, sin razón alguna, como la testimonial. Otras, las fundamentales, por la falta de colaboración de la misma parte actora; falta de colaboración que se puso de presente y que impidió que el dictamen pericial fuera todo lo completo que se requería. Esta conducta está sancionada en la ley. Expresamente el artículo 242 del Código de Procedimiento Civil (aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo) la sanciona como indicio en contra de quien incumplió ese deber. Además, por mandato del artículo 249 del mismo Código el juez podrá deducir indicios de la conducta procesal de las partes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 242 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 249

CONDUCTAS PROCESALES / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / OMISIÓN DE APORTAR LA PRUEBA / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / PRUEBA INDICIARIA / INDICIO / CARGA DE

LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA Los supuestos de ese indicio son elocuentes y debidamente probados. Y este indicio, unido a la prueba incompleta o insuficiente que se evaluó, impone por fuerza la aplicación de la regla de carga probatoria, o sea el fallo desfavorable para quien debiendo probar los supuestos de hecho de las normas que contemplan el derecho pretendido, no lo hizo. En otras palabras, puede inferirse de la conducta probatoria de la parte demandante que ésta no sufrió realmente un perjuicio o que no existía la prueba adecuada para su reconocimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D.E., tres (03) de marzo de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1989-N2675

Actor: ROMULO TRUJILLO Y CIAS

Demandado: MOLINO LA MARIA

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Referencia: INDEMNIZACIONES En escrito presentado el 15 de febrero de 1979 la Sociedad Comercial "Rómulo Trujillo y Cía. —Molino La María—" Rómulo Trujillo Serrano y Jeannette Cabrera Trujillo demanda al INCORA para que se declare su responsabilidad por los perjuicios causados a las citadas personas con los trámites administrativos judiciales, legales y temerarios cumplidos en relación con los predios "El Salitre", "Las Margaritas", "El Floral" y "La María" de propiedad de los demandantes y se le

condene al pago de la indemnización que se acredite dentro del proceso. Como hechos, se narran en síntesis: Que la Sociedad Rómulo Trujillo y Cía. S. C. —Molino La María—, es propietaria de los predios "El Salitre", "Las Margaritas" y "El Floral" ubicados en Purificación (Tolima). Que el señor Rómulo Trujillo S., es dueño del fundo "La María", el que perteneció en su totalidad a la señora Jeannette Cabrera de Trujillo. Que el INCORA inició el proceso de adquisición de los predios mencionados desde el año de 1976. Que cumplidas las primeras etapas resultó evidente que el INCORA estaba en incapacidad jurídica y económica de adquirir esas tierras "por cuanto diversas providencias judiciales e instrucciones del presidente de la República, contenidas nada menos que en mensajes al Congreso Nacional, hicieron palmario que la Ley de 1961, precisamente en las materias relacionadas con la adquisición de los predios ya citados, no podía ser objeto de aplicación por el INCORA, en los términos y dentro de los plazos utilizados para el procedimiento al cual me vengo refiriendo. Además el Instituto carecía de la capacidad económica para pagar el precio o la indemnización". Que los demandantes solicitaron, entonces, la suspensión o terminación de los procedimientos administrativos, sin que el INCORA atendiera la petición. Que el Instituto, a sabiendas de la ilegalidad y en franca decisión temeraria, ordenó la expropiación de los predios. Que el Tribunal Administrativo del Tolima al resolver la consulta instaurada contra los actos de expropiación, declaró no viables los procesos correspondientes e

ilegales las actuaciones. h) Que tales diligencias ocasionaron graves perjuicios a los demandantes, se vieron obligados a bajar la producción de las fincas, toda vez que con motivo de los procedimientos seguidos por el INCORA les fueron cerrados los créditos. i) Que como consecuencia de la restricción crediticia los demandantes no pudieron pagar las deudas contraídas con antelación y se vieron obligados a reconocer altísimos intereses. j) Que, además, debido a la actuación administrativa perdieron la confianza de los acreedores y quedaron en situación altamente delicada y comprometida para recuperar su anterior prestigio. En el capítulo "Normas violadas" se citan como infringidos con la conducta oficial, los siguientes artículos: 16 de la Constitución, 54, inciso 2°, 56 y 58 de la Ley 135 de 1961; 71 numeral 2, 72 y 74 del Código de Procedimiento Civil. En la explicación de la causa petendi, alega la parte actora que la demanda descansa en la operación administrativa integrada por las deficientes actuaciones del INCORA, operación tendiente a la adquisición de los predios señalados en la demanda e integrada por actos, legales unos e ilegales otros, causantes de un conjunto de serios perjuicios, como constitutivos de una actuación temeraria e injusta. De ese aparte de la demanda se destaca un párrafo que la Sala considera importante para la definición de la controversia como punto central de la causa pentedi.

Allí se lee: "Es verdad, como dice el Consejo de Estado, que la operación administrativa a que se refiere el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo es 'no escrita',

y que para los efectos de esta demanda, casi todas las actuaciones que integran esa operación descansan en manifestaciones escritas. Mas, también es cierto que no me refiero a cada uno de esos actos administrativos (entre otras cosas no demandables), sino a la actitud o decisión de cumplirlos dentro de un proceso o secuencia que constituye, en sí una operación. Por ello creo que este planteamiento se ajusta a la siguiente definición del Consejo: 'La figura jurídica que ese precepto designa con el nombre de operación administrativa, no es más que una decisión exteriorizada, seguida de los actos materiales de ejecución. Esa resolución no se ha escrito, no se ha publicado, ni se ha notificado. Simplemente se ha ejecutado' (Sección Tercera. Sentencia octubre 28 de 1976). "Síntesis: la administración pública, cuyas autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en cambio de hacerlo, comete actos contrarios a este precepto y a través de ellos daña la honra y los bienes de los gobernados, y esas actuaciones no son el resultado de propósitos ajustados al querer y la voluntad de la ley sino que evidencian una conducta ilegal, injusta y temeraria, está incurriendo en responsabilidad por operación administrativa". Cumplido el trámite de rigor, es oportuno entrar a decidir. Se hace la advertencia que en la dilación de este proceso jugaron por igual la falta de colaboración de la parte actora durante el período probatorio y el incendio del Palacio de Justicia, acaecido durante los días 6 y 7 de noviembre de 1985.

Para resolver, se considera Para la señora fiscal colaboradora la demanda no está llamada a prosperar, ya que la sentencia deberá ser inhibitoria. Así conceptúa en su vista de abril 15 del año pasado (a fls. 74 y siguientes del cdno. núm. 1). De esa opinión se destaca: "La demanda presenta una defectuosa formulación del petitum que hace imposible entrar a estudiar el fondo del asunto toda vez que se pretende se declare la responsabilidad del ente demandado por las actuaciones surtidas dentro del trámite del procedimiento de expropiación de unos terrenos que terminó con la expedición de los respectivos actos administrativos que ordenaron tal expropiación. Es evidente entonces que resultaría improcedente el declarar la responsabilidad por haber efectuado las diligencias necesarias para proferir un acto administrativo sin que se cuestione la legalidad del mismo acto, el que se presume legal si no ha sido anulado. "Siendo así se considera que el actor podía ejercer la acción de reparación directa consagrada en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo vigente a la época de la presentación de la demanda, por cuanto la causa de los supuestos perjuicios radica en la expropiación de los terrenos, que se ordenó mediante los actos administrativos correspondientes. "Las actuaciones efectuadas por la administración y que el actor califica de arbitrarias e ilegales culminaron con el acto administrativo que ordenó la expropiación de los terrenos, lo que indica claramente que la lesión del derecho del demandante se produjo en razón directa del acto administrativo y no por un hecho u operación administrativa como lo plantea en la demanda, concluyéndose

que la acción de reparación directa impetrada no es la procedente y en consecuencia se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda que impide un pronunciamiento de fondo". Durante la etapa de los alegatos tanto la parte actora como el INCORA presentaron sus alegaciones. El Instituto mencionado propuso las excepciones de carencia de acción o de legitimación en la causa, cosa juzgada, caducidad, indebida acumulación de pretensiones; y pidió además que se denegaran las súplicas de la demanda. Por su lado, el apoderado de la parte actora insiste en los puntos de vista expuestos en la demanda con nuevos argumentos, Vistos los planteamientos de las partes y la posición del Ministerio Público, considera la Sala que para una mejor comprensión del asunto la motivación deberá seguir el siguiente orden: a) La acción intentada; b) las excepciones propuestas por el INCORA; c) los supuestos de la responsabilidad; d) las pruebas; y e) la conclusión. a) La acción. De los términos de la demanda se desprende que los actores formularon pretensiones de reparación directa por los perjuicios causados por el INCORA con la operación administrativa de adquisición de unos predios, con fines de reforma agraria, que resultó fallida. La acción así intentada es viable. Se hace esta afirmación pese a la orientación en sentido contrario que se venía aceptando a la sazón. La responsabilidad del Estado, tanto en el régimen anterior al nuevo Código como en el actual, se compromete no sólo por los actos administrativos y los hechos de la administración, sino también por las operaciones administrativas. Y aunque esta

figura no tenía mucha claridad en la Ley 167 de 1941, como que ese calificativo comprendía figuras más o menos disímiles, la jurisprudencia de la época aceptaba la responsabilidad extracontractual por los hechos y por las operaciones administrativas, tomando éstas como el conjunto de actos materiales de ejecución de un acto o decisión administrativa. Pero no aceptaba la responsabilidad derivada de los procedimientos mismos tomados como un todo, aunque resultaran fallidos por irregularidades en su desenvolvimiento y hubieran sido productores de perjuicios. Ese criterio restrictivo se ve claramente explicado en la sentencia de marzo 17 de 1983 (proceso 2725) de esta misma Sala.

Allí se dijo: "La responsabilidad estatal puede resultar comprometida fundamentalmente por sus actos o por sus hechos. Por los primeros, mediante acciones de plena jurisdicción en las que el restablecimiento viene a ser la consecuencia de la nulidad del acto por razones de ilegalidad. Y por lo segundo, mediante acciones de reparación directa, en las que ese restablo cimiento es la consecuencia de unos hechos ilegales o no, lesivos de los derechos subjetivos de una persona o de un conjunto de personas, constitutivos de un riesgo especial. Hechos que, como es obvio, no permiten una declaración previa de anulación y que imponen la petición indemnizatoria ante la jurisdicción en forma principal y no condicionada. "Pero la ley y la doctrina hablan también de la operación administrativa como posible productora de perjuicios indemnizables. Estima la Sala que aquí operación administrativa debe entenderse no como el procedimiento que debe seguirse para la expedición de un acto administrativo definitivo (casos de liquidación de

impuestos, declaración de extinción del dominio privado, adquisición de inmuebles para fines de reforma agraria, etc., etc.) sino como equivalente a actos materiales de ejecución de un acto administrativo. "Baste leer el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo que contempla, según la doctrina y la jurisprudencia, la acción de reparación directa por hechos u omisiones de la administración, para concluir que allí 'operación' indica actos de ejecución y no actos administrativos, porque de serlos el restablecimiento del derecho lesionado por los mismos no podría ordenarse sino como consecuencia de su anulación, con lo que se configurarían las acciones contempladas en los artículos 67 y 68 del Código Administrativo. "Precisando un poco se observa: "a) Si la lesión la produce el acto ilegal, la acción es de plena jurisdicción (art. 67). Su ejecución será siempre ilegal. "b) Si el perjuicio lo causa la defectuosa ejecución de un acto que se estima legal, la acción será la del artículo 68. Aquí esa ejecución conforma una operación administrativa. "c) Si el perjuicio se deriva de un hecho legal o ilegal de la administración, incluyendo en ésto» las abstenciones u omisiones, constitutivo de una falla del servicio o de un riesgo especial (por quiebra del principio de la igualdad ante las cargas públicas) la acción será igualmente la del artículo 68. "d) Pero si el perjuicio se hace derivar de la operación administrativa de expedición de un acto administrativo definitivo, no podrá hablarse de una acción de reparación directa o extracontractual, porque las distintas medidas que se

cumplieron dentro de ese proceso tuvieron sus propios medios o recursos de impugnación que debió utilizar el afectado en tiempo; y porque, el acto final que lo culminó tiene a su turno las acciones ordinarias o especiales señaladas en las leyes administrativas. "Ejercidos o no estos derechos (recursos y acciones propios) el interesado no puede a continuación crear, a su arbitrio, una acción indemnizatoria con prescindencia de los mismos; algo similar a lo que sucede frente al acto administrativo perjudicial, el que no admite sino una acción de plena jurisdicción y no una de reparación directa. "Pero aún aceptando que pudiera en el presente caso ser viable una acción de responsabilidad por falla en el servicio, configurada por irregularidades cometidas durante el trámite de adquisición del predio Igual, habría que denegar las súplicas de la demanda, no sólo porque no se configura esa falla, sino porque no se acreditó el perjuicio sufrido por el demandante. "No cree la Sala que pueda conformarse una falla del servicio con efectos indemnizatorios de la interpretación que de las normas que debe aplicar haga la administración. Porque si así fuera, habría que concluir que todo error de derecho con