CE-SEC3-1705-1989-N5419

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Debe demandarse conjuntamente con los actos que resuelven los recursos en la Vía gubernativa / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Individualización / SENTENCIA INHIBITORIAProcedencia La Sala observa que no puede el juez, a título de prevalencia del derecho sustancial, dejar de lado claros textos legales que le imponen a los demandantes ciertas cargas procesales, como las de demandar el acto definitivo y aquel que lo confirme o modifique, y a los jueces el deber de hacer respetar dichas normas, pues de no ser así se entraría en el campo de la discrecionalidad judicial, lo cual constituye, además de un factor de inseguridad jurídica, un atentado contra el principio del debido proceso que consagra el artículo 29 constitucional, cuyo texto prescribe que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. La autoridad administrativa produjo un acto definitivo que ordenaba el decomiso de una mercancía, y en desarrollo de la vía gubernativa utilizada por la actora, produjo otra decisión, confirmando la primera. Esas dos decisiones no fueron demandadas por la actora, quien se limitó a pedir la nulidad de la segunda decisión, esto es, la que confirmó el acto definitivo. De otra parte, la Sala estima oportuno reiterar la idea de que la exigencia prevista en el artículo 138 del C.C.A. no es de carácter formalista, como parece indicarlo la recurrente cuando habla de la prevalencia del derecho sustancial, sino que ella, además de la razón técnicoprocesal de que da cuenta la sentencia recurrida, en cuanto que al anular sólo el acto que resuelve el recurso, quedaría vigente el acto que fue objeto de dicho recurso, esto es, el definitivo, la exigencia de demandar los actos confirmatorios o modificatorios se vincula a la razón de ser de la vía gubernativa, como mecanismo de autocontrol de la administración que debe permitirle al juez conocer los razonamientos jurídicos que tuvo la autoridad para producir el acto inicial y luego el acto confirmatorio. De no ser así, la visión del órgano de control sobre la motivación jurídica de la decisión controlada puede ser incompleta y colocar así a la autoridad frente al administrado en situación de desventaja.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA Santa Fe de Bogotá, veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999) Radicación número: 5419

Actor: Barnes de Colombia S.A.

Demandado: ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DE CARTAGENA Ref. : Recurso de apelación contra la sentencia de 14 de septiembre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 14 de septiembre de 1998, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió para un pronunciamiento de fondo.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. La demanda

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y mediante el trámite del proceso ordinario, la firma BARNES DE COLOMBIA S.A., por conducto de apoderado, solicitó al tribunal a quo que accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones - Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 0021 de 19 de abril de 1995, del Jefe de la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cartagena, por medio de la cual confirmó la Resolución Núm. 0081 de 27 de diciembre de 1994; - Que ordene el levante de la mercancía, representada en la cantidad de cuatrocientos ochenta (480) motores, marca BRIGGS & STRATTON, que fueron objeto del trámite legal de importación efectuado por la actora, y - Que, como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de la actora sobre los predichos motores, con el fin de que pueda comercializarlos libremente.

I. 1. 2. Hechos La sociedad actora se constituyó mediante la Escritura Pública Núm. 4633 de 8 de septiembre de 1961, de la Notaría Cuarta de Santa Fe de Bogotá, con el objeto social de comercializar productos de procedencia nacional y extranjera, entre los cuales se cuentan los motores de la firma BRIGGS & STRATTON CORPORATION, para efectos de integrarlos como partes de las bombas de agua que la actora distribuye en Colombia y en el exterior.

La actora ha negociado con la sociedad extranjera arriba mencionada, hasta esta oportunidad, motores a gasolina, producidos en sus fábricas americanas, en las cuales sólo se indica como descripción de la

mercancía lo correspondiente a modelo, tipo, código, indicaciones que aparecen relacionadas en una plaqueta adherida a la parte inferior del tanque de gasolina de cada motor, con las expresiones: MODEL, TYPE y CODE, razón por la cual cuando se presentaron las declaraciones de importación, en oportunidades anteriores, se colocó en la casilla 44, la frase “SIN NUMERO DE SERIALES”. Posteriormente, la actora hizo la adquisición de 480 motores, de distintas clases, como son de émbolo alternativo rotativo de encendido por chispa, motores de explosión y motores a gasolina, de la misma marca BRIGGS, procedentes del Japón pero negociados en Estados Unidos, a los cuales, a diferencia de los motores americanos, se les agrega un número de producción interno, razón por la cual la demandante no conocía este hecho, hasta el momento de la aprehensión de la mercancía efectuada por la DIAN de Cartagena. Llegados los motores a la ciudad de Cartagena y presentadas las Declaraciones de Importación el 3 de agosto de 1994, al día siguiente se procedió al aforo físico de la mercancía importada legalmente, pero no se procedió a dar el levante, por haberse encontrado en el bloque de los motores importados un número consecutivo grabado y que la autoridad aduanera consideró como número de serie del motor, colocando la observación “ERROR EN LA CASILLA NUMERO 44”, lo cual generó la aprehensión de la mercancía, mediante Acta Número 169 de 5 de agosto de 1994. Practicada la correspondiente inspección aduanera, el día 19 de

octubre de 1994, la DIAN formuló a la actora Pliego de Cargos, los cuales fueron respondidos oportunamente. Luego, la División de Fiscalización se pronunció mediante la Resolución Núm. 00081 de 27 de diciembre de 1994, por la cual se decomisa una mercancía en favor de la Nación; contra ella se interpuso el recurso de reconsideración, el cual fue desatado por la Resolución Núm. 00021 de 19 de abril de 1995, confirmando la resolución recurrida y dando por agotada la vía gubernativa.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación Artículos 29 y 83 de la Constitución Política y 176 y 187 del Código

de Procedimiento Civil. El artículo 29 constitucional fue violado en cuanto se cercenó el derecho de defensa de la actora, al no valorarse la prueba extranjera presentada en legal forma, en la medida de que, sin ser tachada la prueba documental presentada, especialmente, la referida a la certificación expedida por la BRIGGS & STRATTON CORPORATION, en relación con la identificación de la mercancía objeto de la demanda, no fue tenida en cuenta por la DIAN de Cartagena, con lo cual se demostraba la verdad de la afirmación hecha por la actora. También se violó la citada norma, en cuanto el acto acusado desconoció la presunción de inocencia de la actora. El artículo 83 fue violado, pues se desconoció la presunción de inocencia en las actuaciones de la demandante en el trámite administrativo que se cuestiona. Así mismo, se desconocieron los artículos 176 y 187 del Código de

Procedimiento Civil, normas éstas que se refieren a la sana crítica y a la apreciación de la prueba. De otra parte, el acto acusado lesiona el patrimonio económico de la actora en forma injusta e ilegal, ya que ésta canceló el valor de los impuestos y aranceles, así como por haber pagado el valor de la mercancía, a pesar de lo cual no ha podido disponer comercialmente de ella, lo que ha ocasionado el incumplimiento de los compromisos comerciales, especialmente, en el exterior, con grave lesión para el buen nombre de la empresa

I. 2. La contestación de la demanda Las normas del Decreto 1909 de 1992 y de la Resolución Núm. 371 del mismo año, reguladoras del régimen de importación, establecen que con ocasión del arribo de mercancías de procedencia extranjera, sobreviene para el importador una serie de obligaciones, entre las cuales ocupa lugar preeminente la presentación de la declaración de importación (art. 2º del Decreto 1909), cuyo contenido está determinado por el artículo 22 ibídem, y dentro de sus requisitos se destaca la descripción de la mercancía.

De acuerdo con el artículo 24 de la Resolución Núm. 371, la descripción de las mercancías debe contener las características generales, marcas, números, referencias, series y otras especificaciones que las tipifiquen e identifiquen, lo que significa que la mercancía importada debe encontrarse debidamente individualizada. Así las cosas, cuando una mercancía que deba ser declarada presente NUMEROS y SERIES que la individualicen, éstos deben ser indicados en la declaración de importación, casilla 44, correspondiente a la descripción de la

mercancía. Las irregularidades que se pueden presentar en estos eventos son de dos tipos: errores en números y series, y omisión de números y series, las cuales no pueden ser enmendadas a través de una declaración de corrección por expresa prohibición del parágrafo del artículo 59 del Decreto 1909, correspondiendo presentar en esos casos una declaración de legalización, según los artículos 57 y 58, ibídem, lo que por regla general conlleva el pago de una sanción por concepto de rescate de la mercancía. Las irregularidades se diferencian en que por error se entiende la equivocación en la transcripción de los números indicados en la declaración, mientras que la omisión consiste en la falta o ausencia del número en la declaración pero cuya existencia se detecta posteriormente. Para el primer caso es aplicable el parágrafo 1 del artículo 4 del Decreto 1672 de 1994, modificatorio del artículo 82 del Decreto 1909, cuyo texto prevé el rescate de la mercancía mediante la presentación de una declaración de legalización; mientras que para el segundo caso, esto es la omisión, debe presentarse una declaración de legalización, en la cual se pagará, además de los tributos aduaneros, el 50% del valor de la mercancía por concepto de rescate de la misma. En el asunto sub lite, la empresa importadora omitió en el diligenciamiento de la casilla 44 de la declaración de importación, correspondiente a la descripción de la mercancía, los números seriales de los motores, de manera que la mercancía no fue suficientemente descrita y se configuró así una causal para tener por no declarada la mercancía en cuestión. En cuanto al cargo que la actora hace en relación con las pruebas, la

demandada considera que éstas deben ser apreciadas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, como lo manda el artículo 187 del C.P.C., cosa que hizo la DIAN al analizar la certificación proveniente de la empresa proveedora de la mercancía y otros elementos probatorios. Y en cuanto a la descripción de las mercancías, respecto del número grabado en el bloque del motor, distinto para cada una de las unidades importadas, que es el que permite individualizarlas de otras de iguales características, la demandada considera que el importador estaba obligado a describir la mercancía de esa manera, sin que le sea dable alegar el desconocimiento de la existencia de tales números para eximirse de esa obligación legal de carácter público, debiendo exigir al proveedor, más bien, la remisión de todas las especificaciones de la mercancía para evitar las sanciones que su omisión genera, como tampoco exime de responsabilidad lo ocurrido en oportunidades anteriores, cuando en las declaraciones de importación no se colocó el número de los motores, pues cada importación es un acto distinto de los demás realizados por el importador y respecto de cada uno se puede realizar el control aduanero correspondiente. En fin, la mercancía no estuvo suficientemente descrita porque al ser revisada se encontró un número que identificaba a cada uno de los motores, siendo que los datos aportados en las declaraciones no permitían individualizarlos y, por el contrario, generaban confusión. A título de EXCEPCION DE FONDO, la demandada considera que la actora centró su ataque contra la Resolución Núm. 0021 de 19 de abril de 1995,

mediante el cual se resolvió el recurso de reconsideración, lo que indica que no demandó el acto principal, esto es la Resolución Núm. 0081 de 27 de diciembre de 1994, por medio del cual se ordenó el decomiso. De acuerdo con el artículo 138 del C.C.A., surge así un obstáculo que le impide al tribunal pronunciarse sobre las peticiones de la demanda.

I. 3. La sentencia del tribunal a quo Mediante la sentencia recurrida el tribunal a quo declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida individualización de los actos acusados y como consecuencia de ello se declaró inhibido para desatar el fondo del asunto, ya que el artículo 138 del C.C.A. exige que cuando el acto fue objeto de recursos en la vía gubernativa, se deben demandar las decisiones que lo modifiquen o confirmen.

En el caso sub judice, la Resolución Núm. 0081, de 27 de diciembre de 1994, ordenó el decomiso de la mercancía, y la Resolución Núm. 0021, de 19 de abril, la confirmó en todas sus partes. La actora ataca en acción de nulidad y restablecimiento del derecho sólo esta resolución, sin hacer igual ataque a la primera, lo que conduce a que si se accediera a la nulidad solicitada, ningún efecto se lograría, pues la Resolución Núm. 0081, mediante la cual se ordenó la aprehensión de la mercancía, aún quedaría en firme y produciría todos sus efectos legales, sin que le sea dado a la justicia administrativa fallar más allá de lo pedido, por ser ésta una jurisdicción rogada. En sustento de su decisión, el tribunal invoca la sentencia de Sala

Plena, de 12 de diciembre de 1988, Expediente Núm. S-047, M.P. Dr. PENEN, en donde se dijo: “El principio contenido en la sentencia en mención, respecto a que por tratarse de una justicia rogada al demandarse la nulidad de un acto la sentencia no puede decidir la nulidad de otro, es enteramente aplicable tanto al caso en que se demanda el principal y no el confirmatorio como al evento contrario, en que se demanda el confirmatorio y no el principal, pues en este último quedaría vigente y con fuerza legal el acto principal no demandado”. II.- EL RECURSO DE APELACION La parte actora recurrió la sentencia del a quo, así: Con fundamento en la sentencia de la Corte Constitucional T-006, de 12 de mayo de 1992, M.P. Dr. CIFUENTES, el recurrente anota “Que si el Consejo de Estado considera que, EL PRINCIPIO DE INTERPRETACION SE HA CONSTITUCIONALIZADO, en virtud a que la LEY PROCESAL DEBE INTERPRETARSE teniendo en cuenta QUE EL OBJETO DE LOS PROCEDIMIENTOS ES LA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS RECONOCIDOS POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY y, que por lo mismo, en razón del principio PRO IUSTITIA, puede y debe el juez, en la primera de las fases del proceso, disponer que la prueba de un hecho, DADAS LAS CIRCUNTANCIAS CONCRETAS Y EXCEPCIONALES DE LA CAUSA, no recaiga sobre quien lo alega sino sobre la parte que está en mejores condiciones o posibilidades de probarlo, CON MAYOR RAZON y, en busca siempre de la

aplicación de ese PRINCIPIO PRO IUSTITIA, desentrañar, en la segunda fase del proceso, LA VERDAD y, decidir EN DERECHO Y EN JUSTICIA”. La sentencia apelada desconoce la verdad procesal al no analizar el contenido de la petición formulada por la demandante, pues la verdad en este proceso, es que si bien no puede negarse la existencia de una imprecisión al elevar la segunda pretensión, contenida en la demanda, pues se solicitó la revocación del decomiso ordenado contra la mercancía importada y no la anulación del decomiso, no es menos cierto que la petición se refiere en forma clara a dicho acto, esto es el acto de decomiso de la mercancía, que definió la situación jurídica de la misma. Si se adopta la decisión, tal como lo ha hecho el tribunal a quo, no se está cumpliendo con el objeto del procedimiento y, por ende, violando el principio consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política. De otra parte, considera el recurrente que cuando el tribunal asevera que no se ataca la resolución 081, dicha afirmación se aleja de la verdad porque en el aparte de las peticiones que se distingue con el número 2, se dice: “Que, como consecuencia de lo anterior y luego de revocar el decomiso ordenado contra la mercancía importada por la firma BARNES DE COLOMBIA S. A., se conceda el levante a la mercancía …”, lo que indica que, a pesar del error de denominación en la acción al no decir que se anulara el acto de decomiso, en lugar de haberse hablado de revocatoria, dicho acto se señaló y se pidió que se

retirara de la vida jurídica, para que se pudiera devolver a la actora la mercancía decomisada. Interpretar de otra manera esa petición es contrariar la verdad procesal, es no interpretar la ley y los procedimientos de acuerdo a los novísimos postulados de la Constitución Política. La recurrente ve un error cuando la sentencia recurrida afirma que el primer acto, esto es la Resolución 081, mediante el cual se ordenó la aprehensión de la mercancía, quedaría en firme porque no es le es dado a la justicia administrativa ir más allá de lo pedido en el libelo de la demanda, dado su carácter de jurisdicción rogada, pues la sentencia se refiere a la resolución como la que ordenó la aprehensión, cuando en realidad es la resolución que define la situación jurídica de la mercancía, no la aprehende, ya que la aprehensión ocurre el día 5 de agosto de 1994, mediante el Acta de Aprehensión Núm. 169, mientas que la resolución es de 27 de diciembre de 1994, incurriendo así el tribunal en un error, al confundir el acto de aprehensión con el acto de decomiso. Finalmente, anota la recurrente que cuando se halla una providencia como la recurrida, que ignora lo sustancial, es decir el Derecho, para quedarse en lo formal, ésta resulta contraria a la Constitución Política y, por ello, llamada a ser revocada y retirada de la vida jurídica; más, cuando existe materialmente la individualización del acto que definió la situación jurídica de la mercancía, al ser mencionado así en el petitum de la demanda.

III.- ACTUACION PROCESAL Admitido el recurso por auto de 5 de abril de 1999 (v. folio 5, cuad. 2), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión el día 21 de junio (v. folio 8, cuad. 2), haciendo uso extemporáneo de ese derecho la representante judicial de la DIAN, mientras la actora así como el Agente del Ministerio Público guardaron silencio. IV.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES El caso planteado a consideración de la Sala consiste en la controversia generada por el decomiso de una mercancía de la sociedad BARNES DE COLOMBIA S.A., por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, mediante la Resolución Núm. 0081 de 27 de diciembre de 1994, la cual fue luego ratificada por la Resolución 021 de 19 de abril de 1995, del Jefe de la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cartagena, en los términos de “CONFIRMAR la resolución No. 00081 de diciembre 27 de 1994 de la División de Liquidación, por medio de la cual se decomisa una mercancía a favor de la Nación”, y de advertir que contra dicha resolución no procedía recurso alguno, dándose por agotada la vía gubernativa. La sociedad actora, por medio de apoderado, solicitó “Que se anule y deje sin efecto jurídico alguno a la Resolución Número 0021 de 19 de abril de

1995, ‘Por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración’, confirmando la Resolución Número 00081 de 27 de diciembre de 1994, ‘Por medio de la cual se decomisa una mercancía a favor de la Nación’ …”, y que, como consecuencia de ello, luego de revocar el decomiso ordenado contra la mercancía importada, se conceda el levante a dicha mercancía y se ordene su entrega a la actora, liberándola, además, de toda responsabilidad. El tribunal a quo se declaró inhibido para pronunciarse sobre el fondo del asunto, por considerar que no se habían individualizado los actos acusados, pues la actora demandó únicamente el acto que resolvió el recurso de reconsideración, no el acto definitivo. Considera la recurrente que la sentencia del tribunal a quo desconoce los principios constitucionales que establecen en el ordenamiento jurídico colombiano la prevalencia del derecho sustancial, según los términos de los artículos 228 y 229 constitucionales, además de que en el petitum de la demanda sí se solicitó la nulidad del decomiso, a pesar de que se haya incurrido en el error de hablar de revocatoria, lo que demuestra el error del a quo, cuando dice que no se demandó la nulidad de dicho acto. El artículo 138 del C.C.A., modificado por el D.E. Núm. 2304 de 1989, artículo 24, es del siguiente tenor : “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. “Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

“Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. “Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren” (Las negrillas no son del texto). La Sala observa que no puede el juez, a título de prevalencia del derecho sustancial, dejar de lado claros textos legales que le imponen a los demandantes ciertas cargas procesales, como las de demandar el acto definitivo y aquel que lo confirme o modifique, y a los jueces el deber de hacer respetar dichas normas, pues de no ser así se entraría en el campo de la discrecionalidad judicial, lo cual constituye, además de un factor de inseguridad jurídica, un atentado contra el principio del debido proceso que consagra el artículo 29 constitucional, cuyo texto prescribe que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En el asunto sub judice, la autoridad administrativa produjo un acto definitivo que ordenaba el decomiso de una mercancía, y en desarrollo de la vía gubernativa utilizada por la actora, produjo otra decisión, confirmando la primera. Esas dos decisiones no fueron demandadas por la actora, quien se limitó a pedir la nulidad de la segunda decisión, esto es, la que confirmó el acto definitivo, a pesar de lo que dice la recurrente en su recurso, pues el texto de la demanda así

como el poder que le fue otorgado a la apoderada de la actora se refieren únicamente a la Resolución 0021 y no a la Resolución 00081, a pesar de que aquella resolución menciona a ésta en su parte resolutiva y también, obviamente, en la considerativa, como sucede siempre con los actos que integran la vía gubernativa. Esa mención que el acto demandado hace del acto definitivo no puede considerarse como cumplimiento por parte del demandante del tercer inciso del artículo 138, sin vaciarlo de contenido, pues siempre en el último acto de la vía gubernativa habrá referencia obligada al acto definitivo que se modifica o confirma y, en consecuencia, sería innecesaria su demanda. De otra parte, la Sala estima oportuno reiterar la idea de que la exigencia prevista en el artículo 138 del C.C.A. no es de carácter formalista, como parece indicarlo la recurrente cuando habla de la prevalencia del derecho sustancial, sino que ella, además de la razón técnico-procesal de que da cuenta la sentencia recurrida, en cuanto que al anular sólo el acto que resuelve el recurso, quedaría vigente el acto que fue objeto de dicho recurso, esto es, el definitivo, la exigencia de demandar los actos confirmatorios o modificatorios se vincula a la razón de ser de la vía gubernativa, como mecanismo de autocontrol de la administración que debe permitirle al juez conocer los razonamientos jurídicos que tuvo la autoridad para producir el acto inicial y luego el acto confirmatorio. De no ser así, la visión del órgano de control sobre la motivación jurídica de la decisión controlada puede ser incompleta y colocar así a la autoridad frente al

administrado en situación de desventaja. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia del tribunal administrativo de Bolívar, como en efecto hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia recurrida. Condenase en costas a la parte recurrente. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 25 de noviembre de 1999.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA