CE-SEC3-297-1975-05-19

RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL – Acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO - Presunción de legalidad. “Acto inexistente" y acto administrativo ilegal / SENTENCIA INHIBITORIA - Por contener súplicas incompletas y carecer el juicio del presupuesto procesal de demanda en forma Si no se ataca la decisión administrativa de terminación de un contrato, bien sea pidiendo la declaratoria de ilegalidad o la anulación, no podrá la jurisdicción d lo contencioso administrativo, ante ese acto, volver a declarar la Resolución que ya se efectuó y condenar al pago de perjuicios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: CARLOS PORTOCARRERO MUTIS Bogotá, D E, diez y nueve (19) de mayo (05) de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 1437

Actor: ALBERTO GALOFRE Y CIA LIMITADA

Demandado: Referencia: ORDINARIO INDEMNIZACIONES, APELACION SENTENCIAS Providencia discutida y aprobada en sesión del día diez y seis (16) de mayo de mil novecientos setenta y cinco (1975) Ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, la sociedad "ALBERTO GALOFRE Y CIA. LIMITADA: por medio de apoderado presentó demanda para que previos los trámites de rigor y con citación y audiencia del señor Gerente de la Industria Licorera de Boy acá se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: "A. Que se declare resuelto el contrato de distribución celebrado entre mi

poderdante y la Industria Licorera de Boyacá, el día 22 de septiembre de 1967 por incumplimiento de la expresada Industria Licorera de Boyacá. "B. Que como consecuencia de lo anterior se condene a la Industria Licorera de Boyacá a pagar a mi mandante la suma de Un Millón Ciento Noventa y Siete mil Doscientos Ochenta y Ocho pesos con Sesenta y Dos Centavos a título de indemnización por los perjuicios pecuniarios sufridos por el incumplimiento del contrato, valor correspondiente al daño emergente y al luco cesante. "C. Que en subsidio de la petición anterior, se condene a la Industria Licorera de Boyacá, a pagar a la sociedad que represento como indemnización tanto el daño emergente como el lucro cesante, la suma que como tal resulte probada en juicio". Los hechos fundamentales de la acción los expone el apoderado de la actora así: "PRIMERO. Entre la sociedad que represento, ALBERTO GALOFRE Y CIA. LIMITADA y la INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA, se celebró el día 22 de septiembre de 1967 un contrato de distribución de licores, para las zonas del Departamento de Cundinamarca y Distrito Especial de Bogotá. Dicho contrato fue pactado otorgando la exclusividad en la Distribución a la firma ALBERTO GALOFRE Y CIA. LIMITADA. "En el indicado contrato se pactó (Cláusula Decimaséptima) que entraría en vigencia en la fecha de su total legalización, evento que ocurrió el día 29 de enero de 1968 tal como se desprende de la carta 00572 de mayo 7 de 1967 remitida por

la Industria Licorera de Boyacá. "SEGUNDO. El plazo del contrato se señaló en veinte (20) meses prorrogables automáticamente por períodos anuales, siempre y cuando el contratista cumpliere las obligaciones derivadas del contrato (Cláusula Novena). "TERCERO. Producido el primer vencimiento del contrato el día 29 de septiembre de 1969, se prorrogó por un año mas es decir hasta el 29 de septiembre de 1970, a partir de la fecha se prorrogó hasta el 29 de septiembre de 1971 y llegado este día se prorrogó nuevamente y en forma automática hasta el 29 de septiembre de 1972. "CUARTO. Las partes entendieron plenamente vigente la prórroga automática del contrato y al efecto mi mandante formuló pedidos a la Industria Licorera de Boyacá y esta a su vez efectuó despachos de sus licores al distribuidor así: "QUINTO. El día 15 de noviembre de 1971, mediante carta número 8774 dirigida a ALBERTO GALOFRE Y CIA la INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA manifestó que la Junta Directiva había adjudicado la distribución de licores al señor Manuel

A. Castro Murcia el día 2 de noviembre de 1971. "SEXTO. El día 20 de noviembre de 1971 el señor Mario Galofre Gerente de la Sociedad ALBERTO GALOFRE Y CIA. LTDA. en carta que dirigió a la Junta Directiva de la Industria Licorera de Boyacá pidió que reconsideraran su actitud, bien cumpliendo el contrato o bien indemnizando los perjuicios derivados de la terminación del contrato.

"SEPTIMO. A partir del día 23 de noviembre de 1971, LA INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA cesó de cumplir las prestaciones a su cargo derivadas del contrato de distribución celebrado con la Sociedad ALBERTO GALOFRE Y CIA. LTDA "OCTAVO. El contratista distribuidor, ha cumplido con la totalidad dé las obligaciones que a su cargo se derivaban del contrato, tal como expresamente lo reconoció la Industria Licorera de Boyacá en carta No. 8774 de noviembre 1 5 de 1971. "NOVENO. La Industria Licorera de Boyacá no hizo uso de las facultades establecidas en las cláusulas Décima Primera y Decimoctava para el caso de incumplimiento por parte del contratista. "DECIMO. La Industria Licorera de Boyacá no ha dado respuesta a la carta dirigida por la Sociedad ALBERTO GALOFRE Y CIA. LTDA, omisión que permite establecer el agotamiento de la vía gubernativa. "DECIMO PRIMERO. El incumplimiento .del contrato ocasionó a mi mandante los siguientes perjuicios materiales: Como normas violadas se citaron en la demanda los Artículos 16 y 20 de las. N.y 1602, 1603, 1604, 1605, 1608 y 1 546 del C.C. Admitida la demanda se constituyó parte impugnadora el señor Gerente de la Industria Licorera de Boyacá, quien por intermedio del apoderado solicitó se denegaran las peticiones del libelo. El señor Fiscal del Tribunal, al emitir su concepto de fondo fue del parecer que se despacharan desfavorablemente las súplicas de la demanda.

El a-quo en sentencia de 2 de diciembre de 1972, después de analizar la naturaleza del contrato cuya resolución se pide, llegó a la conclusión de que no asistía derecho ala demandante para formular peticiones hechas mediante el libelo que hay se falla en forma definitiva. Contra la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, interpuso recurso de apelación el señor apoderado de la compañía actora, quien tanto en el alegato de conclusión como en la audiencia pública expuso argumentos con miras a lograr un pronunciamiento favorable por parte del Consejo de Estado. El señor Fiscal de esta Corporación es de la opinión que la sentencia del a-quo debe ser revocada y en su lugar accederse a lo solicitado en la demanda.

Para resolver se CONSIDERA: Previamente al estudio del fondo del negocio, la SALA ante la existencia del acto administrativo de fecha noviembre 15 de 1971 que la Industria Licorera de Boyacá dirigió a la demandante y presentado por el apoderado de esta con el libelo, debe analizar si la demanda fue bien instaurada o si por el contrario la acción es equivocada o las súplicas del libelo son incompletas, ya que ello es necesario para poder resolver en el fondo el asunto.

La carta acto administrativo es del siguiente tenor: "Señores ALBERTO GALOFRE Y COMPAÑIA Bogotá Apreciados señores: De manera atenta me permito informarles lo relacionado con la Distribución de Licores para la Zona que ustedes tienen a su cargo. "Sobre el particular les manifiesto que la Junta Directiva de la Industria Licorera de Boyacá, adjudicó la licitación de la distribución de Bogotá D.E. a favor del señor

Miguel A. Castro Murcia en fecha septiembre 22 de 1971, habiendo sido aprobada la respectiva Acta el 2 de noviembre presente. "En esta ultima fecha la Junta dispuso suspender ventas a la firma por ustedes Gerenciada. "De todas maneras, la Industria agradece a ustedes la buena voluntad, el esfuerzo y la diligencia con que trabajaron, el cumplimiento y la caballerosidad que los distinguió mientras estuvieron al frente de esa Distribución. "Sin otro particular me suscribo con sentimientos de consideración y aprecio. Atentamente, INDUSTRIA LICORERA DE BOYACA (Firmado) HERNANDO TRlSTANCHO PALACIOS - Secretario Junta". Las manifestaciones de voluntad de la administración, por gozar de la presunción de legalidad, producen en principio efectos jurídicos y en cualquier campo de las controversias gobernante-gobernado deben necesariamente atacarse por la vía jurisdiccional cuando quiera que se crean ellas ilegales. En derecho administrativo podría pensarse que el acto inexistente "no existe", solo las providencias de las personas que sin la correspondiente investidura se arrogan el poder del Estado producen tal figura jurídica, mas por lo groseras e inanes sus efectos y la falta de medios coercibles de quien las expide, se supone que no serán demandadas ante los jueces administrativos; la posición de los particulares en ese caso será la de ignorarlas. Mas la existencia de un acto administrativo ilegal, por carecer el funcionario de competencia para dictarlo o no tenerla en el momento de expedirlo o ser del resorte de otra autoridad, no le quita a la manifestación de voluntad su carácter de

acto administrativo acusable ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero en esos casos el particular perjudicado con la expedición de un acto de tal naturaleza para evitar su oponibilidad debe solicitar ante el Juez correspondiente la declaratoria de nulidad o de no aplicabilidad sin que le sea permitido que en forma paladina lo desconozca, o ignore su existencia. Las decisiones administrativas tienen vida jurídica mientras no sean anuladas o suspendidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, en el libelo, en Uso del derecho deber emanado de los Artículos 215 de la C.N., 240 del C. de R.P. y M. se haya solicitado su inaplicabilidad. Por ello, si existe una declaratoria administrativa referente a un contrato celebrado por un ente público, no puede pedirse al Tribunal Administrativo que la vuelva a declarar sino que declare ilegal o anule a la ya expresada aunque ello no conduzca al restablecimiento de la vida del contrato anulado, pues como lo ha manifestado la SALA a las personas administrativas no se les puede obligar a continuar convenios que consideren inconvenientes o por cualquier otra razón estimen que no deben seguir realizando, sino condenarlas al pago de perjuicios por la ilegal resolución de dichos contratos. Mas si no se acata la decisión administrativa de terminación de un contrato, bien sea pidiendo la declaratoria de ilegalidad o la anulación, no podrá la jurisdicción de lo contencioso«administrativo ante ese acto volver a declarar la resolución que ya se efectuó y condenar al pago de perjuicios. Todo lo aquí expresado surge de la lectura del Artículo 73 del C.C.A., que si bien antes de la vigencia del Decretó 528 de 1964, exceptuaba del conocimiento de

esa jurisdicción las resoluciones que tenían origen en un contrato, ello lo hacía no porque tales actos no fueran demandables sino porque su conocimiento correspondía a la justicia ordinaria. Solo los hechos, operaciones y vías de hecho de la administración no son susceptibles de anulación por la sencilla razón de que anular es quitar o hacer desaparecer los efectos a un acto jurídico y no pueden quitarse efectos a hechos que sucedieron y produjeron sus efectos. Ahora bien; si en el presente negocio la Industria Licorera de Boyacá por medio del acto administrativo de noviembre 15 de 1971 (folio 14 cuaderno principal) decidió dar por terminado el contrato de distribución y venta de licores celebrado con la firma "Alberto Galofre y Cía. Ltda." tenía que demandarse ese acto administrativo para lograr la condena al pago de perjuicios, sin que hubiera lugar a demandar la resolución de un contrato que se había terminado; mas no podía desconocerse la existencia de ese acto administrativo con miras a lograr, entre otros, el mismo resultado que se produjo por esa providencia. Si la demandante entendió que el acto era ilegal pues no tenía la Industria Licorera competencia para dictarlo o no habían ocurrido las causales de caducidad determinantes de su expedición, el camino no podía ser otro que buscar la anulación o declaratoria de ilegalidad de ese proveído administrativo, mas no podía incoar la acción como si tratare de una omisión (al incumplimiento de la cláusula sobre prórroga automática pactada) proveniente de un contrato administrativo, pues como lo ha expresado esta SALA en innumerables

providencias no es dable a quien acude a los Tribunales de lo contencioso administrativo cambiar a su arbitrio las acciones judiciales. Por las razones anteriores tiene que concluirse que el libelo contiene súplicas incompletas y, por ello, falta el presupuesto procesal de demanda en forma, necesario para pronunciar sentencia de mérito. Esta circunstancia inhibe al Consejo para entrar a estudiar la legalidad o ilegalidad de la cláusula de prórroga automática frente a disposiciones legales y las especiales del Código Fiscal de Boyacá y al principio general de derecho consagrado en la Carta que prohibe la existencia de obligaciones irredimibles. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en desacuerdo con su Fiscal colaborador, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada de fecha dos (2) de diciembre de mil novecientos setenta y dos (1972) y en su lugar se dispone: Por contener el libelo súplicas incompletas y carecer el juicio del presupuesto procesal de demanda en forma, el Consejo de Estado se declara inhibido para estudiar el fondo del negocio. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

REVALIDESE Y HABILITESE EL PAPEL. ALFONSO CASTILLA SAIZ,

OSVALDO ABELLO NOGUERA, CARLOS PORTOCARRERO MUTIS,

GABRIEL ROJAS ARBELAEZ, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO