CE-SEC3-371-1966-08-31

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / APLICACIÓN DE LA

ANALOGÍA / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN /

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PARA EL RECONOCIMIENTO DE LOS

DERECHOS PENSIONALES / OBLIGACIÓN EXIGIBLE / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE LA PRESCRIPCIÓN / RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS PENSIONALES / ARGUMENTO EN LA DEMANDA / MONTO DE LA PENSIÓN

DE JUBILACIÓN / REVISIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE

RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / NEGACIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Se trata de un caso de aplicación analógica autorizado por el artículo 8o. de la ley 153 de 1887. Conforme a aquellos principios, la prescripción de los créditos pensiónales es de tres años contados desde que la obligación se hizo exigible, la cual se interrumpe con el sólo reclamo escrito al deudor. Como tal reclamo se formuló el 14 de mayo de 1964 […] el reconocimiento sólo puede hacerse a partir de la misma fecha de 1961, pues las pensiones que hayan podido causarse con anterioridad, han prescrito. No se ve argumento válido para hacer el reconocimiento desde 1940, como se ha pedido, pues existe razón especial y legal que funde para él un mejor trato en este aspecto, que el dispuesto para las pensiones de jubilación. Así, se modifica la parte final del artículo 1o. de la Resolución […] en cuanto decreta el reajuste pedido "a partir del 13 de mayo de 1964". En cuanto a la revisión de las Resoluciones que reinscribieron a las

demandantes como pensionadas en los años de 1945 y 1946, fundada en las razones que se han estudiado, es improcedente por lo que acaba de decirse.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 8

INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / PARTE DEMANDANTE /

IMPROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DEL RETROACTIVO DE LA PENSIÓN DE

VEJEZ / REVOCATORIA DEL ACTO DE RECONOCIMIENTO DE LOS

DERECHOS PENSIONALES / VIOLACIÓN DE LA NORMA

[L]a administración no puede aprovechar el recurso interpuesto por el interesado para revocar en su contra lo que no se le ha pedido y que debe mantener su actividad dentro de los límites que le señale el reclamante. En el caso de autos está demostrado que el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución […], lo fue para que el reconocimiento que se hizo, se proyectara en el pasado hasta la vigencia de la ley 66 de 1940 y no produjera efectos solamente desde la fecha del acto. Más como la respuesta se apartó de esos límites y de aquellos principios, se produjo la revocatoria unilateral de un reconocimiento parcialmente consentido, que violó el artículo 24 del Decreto 2733 [de 1959].

FUENTE FORMAL: LEY 66 DE 1940 / DECRETO 2733 DE 1959 – ARTÍCULO 24

RECURSO EN VÍA GUBERNATIVA / REGLAMENTO LEGAL / FINALIDAD DE

LA CORRECCIÓN DE LA PROVIDENCIA / FUNCIONAMIENTO DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CORRECCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

IRREGULAR / FINALIDAD DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / EFECTOS DEL

RECURSO DE APELACIÓN / RECURSO DE REPOSICIÓN FORMULADO POR

ESCRITO / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / ALEGATOS

DE LA PARTE RECURRENTE / OMISIÓN DEL RECURSO JUDICIAL /

EJECUTORIA DE LA PROVIDENCIA

[L]os recursos por la vía gubernativa están instituidos en favor de los administrados a manera de instrumentos legales para provocar la rectificación, en algún sentido de lo que la administración ha resuelto sobre una petición suya. Cuando el artículo 78 del C.C.A., dice que de los dos recursos posibles (reposición y apelación) "ha de hacerse uso, por escrito... etc." está indicando una acción proveniente del interesado […]. [S]e exige el escrito sustentatorio en la reposición para que el funcionario que debe resolverla conozca los motivos de inconformidad del recurrente, y esto hasta el punto de que si no hay aquella sustentación se entiende como no interpuesto y la providencia ya dictada debe declararse ejecutoriada. Así quedó claramente consignado […] entre las muchas providencias que se han ocupado de la materia.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 78

RECURSO EN VÍA GUBERNATIVA / FINALIDAD DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / ACLARACIÓN DE LA PROVIDENCIA / REVOCATORIA DE LA PROVIDENCIA / MOTIVACIÓN DE LA NORMA / ACTO DE PODER DE LA

ENTIDAD DEL ESTADO / RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN /

OBJETO DEL RECURSO DE REPOSICIÓN

El primitivo artículo 77 del C.C.A., al establecer los recursos gubernativos, se refería al de reposición "para que se aclare, modifique o revoque", la providencia correspondiente, y el artículo 13 del Decreto 2733 de 1959, no hizo en este particular más que reproducirlo. [E]n la exposición de motivos del estatuto citado en primer lugar, no existe ninguna consideración sobre los poderes que tenga la administración al resolverlo, distinta de afirmar que... se otorgan los recursos de reposición ante el mismo funcionario que pronuncia la decisión para que se aclare, modifique o revoque...", con lo cual se señala sólo su objetivo.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 77 / DECRETO 2733 DE 1959 – ARTÍCULO 13

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: GUILLERMO GONZÁLEZ CHARRY Bogotá, D. E., treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicación número: 371-CE-SEC3-1966-08-31

Actor: CONCEPCIÓN QUEVEDO VDA. DE CAMARGO Y OTRA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA

Referencia: Resoluciones ministeriales.

Se ha pedido la revisión de las Resoluciones expedidas por el Ministerio de Hacienda, señaladas con los números 1672 de 23 de octubre de 1945, 163 de 16 de febrero de 1946, 1329 de 11 de junio de 1964, 1846 de 16 de julio y 3517 de 14 de octubre del mismo año, por medio de las cuales otorgó pensión, se reajustó

luego y finalmente se negó tal reajuste, a la señora Concepción Quevedo vda. de Camargo y Blanca Quevedo Zornosa, reconocidas como nietas legítimas del prócer de nuestra independencia General Nicolás Quevedo Rachadell. La revisión se funda de la causal 6a. in fine del artículo 165 del C.C.A., y señala como hechos que las demandantes fueron pensionadas por la primera resolución con suma de $ 30.00 mensuales para cada una; que habiéndose pedido el reajuste con apoyo en la Ley 66 de 1940, a la cantidad de $ 200.00 mensuales., se accedió a ello para que tuviera cumplimiento a partir de la resolución 1329 de 1964; que pedida reposición y subsidiariamente apelación respecto de éste solo punto, el Ministerio por la última providencia revocó en su totalidad la anterior dejando la pensión en los mismos $ 30.00 que tenía antes del reclamo, y negó el recurso subsidiario, arguyendo el Secretario General del Ministerio que al firmar la resolución, lo hizo a nombre del Ministro, no habiendo, por tanto, autoridad superior para resolverlo. El concepto de la violación se radica básicamente en los siguientes argumentos: Respecto de la Resolución de 1945, en que cuando se dictó, ya estaba vigente la Ley 66 de 1940, cuyo artículo le era aplicable al caso, y no lo fue. Respecto de la segunda Resolución 163 de 1946, por la cual se corrigió la anterior, a petición de las interesadas para mandarle pagar la pensión desde la fecha en que la pidieron, no solo por el concepto indicado en el literal anterior, sino

porque el reconocimiento ha debido hacerse desde la vigencia de la Ley 66 de 1940. En cuanto a la Resolución 1329 de 11 de junio de 1964, por no haber hecho el reconocimiento de $ 200.00 mensuales desde la vigencia de la Ley precitada; Y en cuanto a la No. 3517 de 14 de octubre del propio año, por haber revocado sin petición de parte el reconocimiento anterior y por haber dejado de aplicar la misma Ley 66 bajo la errada creencia de que está derogada en su artículo 2o.. La revocatoria, se dice, contraría la doctrina universal de derecho en materia de recursos, conforme a la cual éstos se entienden interpuestos sólo en lo desfavorable al recurrente y no pueden utilizarse como pretexto para hacerla más gravosa su situación. Del segundo aspecto, se cita una sentencia del Consejo de Estado, en su integración anterior a 1958, que considera que el parágrafo del artículo 2o. de la Ley 66 debe interpretarse en relación con el artículo 1o., y extender a los descendientes de todos los próceres el derecho a una pensión de $ 200.00 mensuales. El señor Fiscal Cuarto de la Corporación considera improcedente lo que se pide porque a su juicio no existe en el Código Contencioso causal de revisión para esta clase de pensiones, que no obedecen a tiempo de servicios ni a invalidez, y para las cuales parece entender que se establecieron los mandatos de los artículos 164 y se del C.C.A.. Agrega que "la gracia de que disfrutan como herederas del prócer Nicolás Quevedo la obtuvieron con base en una ley, la cual concedió ese beneficio por una sola vez y con un criterio patriótico para que los descendientes de los

próceres no sufrieran económicamente, en otros términos estuvieran asistidos por el Estado en el pago de los servicios prestados por sus ascendientes ... Se trata de una recompensa dada por el legislador en forma graciosa por una sola vez, luego su cuantía no puede ser variada en la forma fijada para las demás pensiones”, (fl. 29).

Para resolver se considera: Antes de ocuparse de la cuestión de fondo atinente a la vigencia y alcance de las disposiciones legales en juego, la Sala considera indispensable detenerse sobre el sentido y efecto del recurso de reposición en lo administrativo, ya que de lo que se resuelva en la materia depende en buena parte el resto de la cuestión controvertida. Y se procede así para determinar si el Ministerio de Hacienda podía o no legalmente decretar la revocatoria del reajuste a través del recurso que se le propuso para que aquél se hiciera desde fecha anterior.

El primitivo artículo 77 del C.C.A., al establecer los recursos gubernativos, se refería al de reposición "para que se aclare, modifique o revoque", la providencia correspondiente, y el artículo 13 del Decreto 2733 de 1959, no hizo en este particular mas que reproducirlo. Por otra parte, en la exposición de motivos del estatuto citado en primer lugar, no existe ninguna consideración sobre los poderes que tenga la administración al resolverlo, distinta de afirmar que... se otorgan los recursos de reposición ante el mismo funcionario que pronuncia la decisión para que se aclare, modifique o revoque;... ", con lo cual se señala sólo su objetivo. ("Proyecto de Código de lo Contencioso Administrativo Imprenta Nacional 1939

Pág. 79"). El autor Alfonso Nava Negrete, comentando este aspecto del procedimiento administrativo Mejicano en donde se consagra el mismo recurso, dice que "lo común de ambos (y el de apelación) es que concluye en revocar, modificar, anular o confirmar el acto impugnado", y que "difieren por cuanto que estos efectos se emiten por distintas autoridades". Agrega que en el primer caso (reposición) "existe plena libertad para revisar el acto, y en el segundo el órgano revisor se limita a las reclamaciones del administrado", terminando con este concepto: "la crítica a los recursos administrativos se ha dirigido en el sentido de constituir medios precarios de control jurídico de la administración, así como ineficaces elementos para la defensa de los derechos de los particulares; ineficacia que se acentúa en el recurso de reconsideración. Miran más se dice a la buena marcha de la administración que a la seguridad y estabilidad de las relaciones jurídicas entre la administración y los administrados. Se los ve como medios evitativos de procesos; alivio para la actividad judicial que con ellos disminuye". (Derecho Procesal Administrativo autor citado Editorial Porrus Méjico.

1959. Pág. 103 a 105).

Es sin embargo doctrina generalmente aceptada entre nosotros que los recursos por la vía gubernativa están instituidos en favor de los administrados a manera de instrumentos legales para provocar la rectificación, en algún sentido de lo que la administración ha resuelto sobre una petición suya. Cuando el artículo 78 del C.C.A., dice que de los dos recursos posibles (reposición y apelación) "ha de hacerse uso, por escrito... etc." está indicando una acción proveniente del

interesado y no de la administración misma. Y precisamente se exige el escrito sustentatorio en la reposición para que el funcionario que debe resolverla conozca los motivos de inconformidad del recurrente, y esto hasta el punto de que si no hay aquella sustentación se entiende como no interpuesto y la providencia ya dictada debe declarse ejecutoriada. Así quedó claramente consignado en el auto de 23 de julio de 1962 entre las muchas providencias que se han ocupado de la materia. (Anales T. LXV. Nos. 399-400 Pág. 89). Por otra parte, dentro del proceso civil ordinario se han establecido en general los mismos principios sobre el beneficio del recurrente, bien por vía jurisprudencial en lo concerniente a la reposición, bien por mandato expreso en lo referente a la apelación, así el artículo 494 dispone que ésta "se entiende interpuesta sólo en lo desfavorable al apelante, y, por tanto, el superior no puede enmendar la providencia en la parte que no es objeto del recurso, salvo que, a virtud de la reposición, sea preciso hacer modificaciones a esta parte sobre puntos íntimamente relacionados con la otra". Este principio sólo tiene una excepción fundada en que todas las partes hayan apelado, pues en tal caso el superior goza de libertad para modificar totalmente lo resuelto por el inferior. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que si la providencia no es susceptible de recursos o éstos no se interponen en tiempo y forma debidos, causa ejecutoria, y la administración ya no puede modificarla unilateralmente, pues de allí en adelante se abre, tanto para ella como para el o los interesados, el camino de la jurisdicción contencioso administrativa.

Siguiente de lo dicho que la administración no puede aprovechar el recurso interpuesto por el interesado para revocar en su contra lo que no se le ha pedido y que debe mantener su actividad dentro de los límites que le señale el reclamante. En el caso de autos está demostrado que el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 1329, lo fue para que el reconocimiento que se hizo, se proyectara en el pasado hasta la vigencia de la ley 66 de 1940 y no produjera efectos solamente desde la fecha del acto. Más como la respuesta se apartó de esos límites y de aquellos principios, se produjo la revocatoria unilateral de un reconocimiento parcialmente consentido, que violó el artículo 24 del Decreto 2733 antes mencionado. Lo anteriormente expuesto exonera a la Sala de estudiar la cuestión de fondo que sobre la aplicación de la Ley 66 de 1940 expone el Ministerio en los actos acusados y a la cual se refiere también la presente demanda. Más como en ella se extiende la revisión a la fecha desde la cual debe hacerse el pago, para que la señalada por la Resolución No. 1329 de 11 de junio de 1964, o sea el 13 de los mismos mes y año, se retrotraiga hasta el de 1940, precisa observar lo siguiente: Esta clase de pensiones no puede considerarse como prestaciones sociales en el sentido que a ellas dan la Ley y la jurisprudencia, porque su origen no es una relación de trabajo público o privada. Se trata de reconocimientos periódicos de carácter especial hechos por el Estado con el propósito de expresar gratitud a los próceres de nuestra independencia, encaminados a velar porque sus descendientes puedan llevar una vida decorosa. Y aunque es obvio que con la

precariedad de su valor esa finalidad es imposible, al menos se les tiene y conserva como un símbolo del pensamiento del Congreso sobre el particular. Sin emitir criterio sobre la cuestión de fondo que contienen los actos acusados, en razón de lo expuesto en el punto anterior, debe señalarse la fecha a partir de la cual se debe el reajuste. Desde el punto de vista de la finalidad social que su naturaleza de pensiones alimenticias les imprime, puede aplicarse a ellas y al derecho de crédito que engendran, las reglas establecidas para las pensiones corrientes por el artículo 151 del Decreto 2158 de 1948 y que el Consejo ha aceptado para los sectores público y privado, con excepciones especiales. Se trata de un caso de aplicación analógica autorizado por el artículo 8o. de la ley 153 de 1887. Conforme a aquellos principios, la prescripción de los créditos pensiónales es de tres años contados desde que la obligación se hizo exigible, la cual se interrumpe con el sólo reclamo escrito al deudor. Como tal reclamo se formuló el 14 de mayo de 1964 (fl. 50 cd. ad.) el reconocimiento sólo puede hacerse a partir de la misma fecha de 1961, pues las pensiones que hayan podido causarse con anterioridad, han prescrito. No se ve argumento válido para hacer el reconocimiento desde 1940, como se ha pedido, pues existe razón especial y legal que funde para él un mejor trato en este aspecto, que el dispuesto para las pensiones de jubilación. Así, se modifica la parte final del artículo 1o. de la Resolución No. 1329 de 1964 en cuanto decreta el reajuste pedido "a partir del 13

de mayo de 1964". En cuanto a la revisión de las Resoluciones que reinscribieron a las demandantes como pensionadas en los años de 1945 y 1946, fundada en las razones que se han estudiado, es improcedente por lo que acaba de decirse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y en desacuerdo con el señor Fiscal, dispone:

1. Revísanse las resoluciones Nos. 3517 y 1846 de 14 de octubre y 16 de julio de 1964 por las cuales el Ministerio de Hacienda declaró sin valor ni efecto la No. 1329 de 11 de junio del mismo año que reajustó a la suma de $ 200.00 mensuales la pensión de cada una de las demandantes, reajuste que se declara vigente.

2. Revisase parcialmente la parte final de la Resolución No. 1329 citada, en cuanto a la fecha del reconocimiento del reajuste, y se señala para ella la del 13 de mayo de 1961, debiendo el Ministerio de Hacienda pagar 1o anterior y comenzar el pago de lo actual dentro del término señalado por el artículo 121 del

C.C.A.

3. No se accede a las demás peticiones de la demanda.

4. Se declaran prescritos los créditos pensiónales provenientes del reajuste y causados hasta el 12 de mayo de 1961.

Cópiese, Notifíquese, y Devuélvase el expediente administrativo.

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA. GUILLERMO GONZALEZ CHARRY.

ENRIQUE ACERO PIMENTEL. JUAN BENAVIDES PATRON. JORGE

RESTREPO OCHOA. SECRETARIO