CE-SEC3-410-1985-09-17

ACCIONES CONTRACTUALES / CLASES a) De reclamación directa y b) De restablecimiento (PARA ACTOS

DEPARADLES).

Caducidad: Diferencia según el tipo de acto que se demanda.

ACCION PROCEDENTE. Momento en el que debe estudiarse.

ACTOS SEPARABLES

Doctrina.

Características: Excepciona la bilaterabilidad.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS / CONTROVERSIAS ¿Qué introdujo el Decreto 528 de 1964 (Reiteración Jurisprudencial).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA Bogotá, D. E., diecisiete (17) de septiembre (09) de mil novecientos ochenta y cinco (1985)

Radicación número:

Actor: COMPAÑIA COLOMBIANA DE ASCENSORES LTDA.

Demandado: TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA

Referencia: Expediente Nº 4672. Ordinario. Apelación auto.

I El apoderado de la parte actora, dentro de las diligencias del rubro, interpuso el recurso de apelación contra la providencia calendada el trece (13) de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984), originaria del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se in admitió la demanda promovida por la Compañía Colombiana de Ascensores Limitada contra el Oficio número 51153 de marzo cuatro (4) de mil novecientos ochenta y dos (1982), originario de la Gerencia del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA Seccional de

Bogotá y las Resoluciones números 0437 y 2148 del 27 de mayo y 18 de octubre de 1982, proferidas por el Director Regional de la misma entidad. En el auto recurrido se lee: La sociedad actora presentó demanda ante este Tribunal en ejercicio de la acción contenida en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo para que se hagan las siguientes declaraciones y condenas, que se sintetizan: Nulidad del Oficio Nº 51153 del 4 de marzo de 1982 por el cual el Gerente Regional del SENA da por terminado el contrato 1138 de septiembre de 1981. Nulidad de las Resoluciones 437 y 2148 de mayo 27 y octubre 18 de 1982 por las cuales se declaró la caducidad del referido contrato, se hizo efectiva la cláusula penal, no accediendo la última a revocar esta decisión. Ambas proferidas por el Director General del SENA. Como consecuencia de lo anterior pide que se declare que la entidad demandada incumplió el contrato y por tanto se le condene al pago de los perjuicios de todo orden ocasionados a la compañía demandante. De manera subsidiaria se reitera la petición de nulidad de los actos mencionados y se impetra igual medida para la determinación tomada por la Procuraduría General de la Nación por virtud de la cual, en diferentes oficios dirigidos a las entidades descentralizadas del orden nacional, se apremió a éstas, para dar cumplimiento a la caducidad decretada por el SENA. Como consecuencia se pretende también que se declare el incumplimiento del contrato por parte del ente público y al pago de los perjuicios causados y si

hubiere lugar a ello se disponga la continuación del contrato entre la entidad pública y la compañía demandante. ... \ Los hechos narran que el contrato para el mantenimiento de ascensores se vio frustrado por la competencia desleal de una firma gerenciada por un antiguo ejecutivo de la compañía demandante, mediante saboteo que culminó inicialmente con el Oficio Nº 51135 por el cual el Director Regional del SENA de Bogotá dio por terminado (y que la demanda reputa inexistente por la absoluta incompetencia del funcionario que lo suscribió) y que dos meses después fue objeto de declaración de caducidad esta vez sí por el Director General del SENA (Resolución 437) la cual fue confirmada por el mismo funcionario por Resolución 2148 notificada personalmente al representante legal de la interesada el 18 de octubre de 1982. A continuación nos dice que los perjuicios por esta declaratoria de caducidad viciada por falta de ratificación por parte de la Junta Directiva del SENA resultan incalculables porque cada vez (sic) que la firma pretende licitar ante entidades de derecho público, sus competidores acompañan certificados para acreditar su supuesta inhabilidad. Agrega que la Procuraduría General remitió diversos oficios a entidades descentralizadas nacionales para hacer efectivas las consecuencias de la declaración de caducidad contractual que la inhabilitó por el término de cinco años y por ello los distintos organismos del Estado a quienes les prestaba servicio, han terminado unilateralmente los contratos. Al final se encuentra la petición dirigida a la Procuraduría solicitándole que revoque esa determinación por ser lesiva de los intereses de la Compañía Colombiana de Ascensores Ltda., porque el acto que decretó la caducidad y generó la inhabilidad del contratista es contrario

a la Constitución y a las leyes. A folio 226 aparece la providencia del 9 de octubre del corriente año, según la cual el Procurador delegado para la Contratación Administrativa niega dicha petición por improcedente. Del anterior recuento la Sala destaca que el apoderado expresa que obra en ejercicio de la acción contenida en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo o sea la relativa a las controversias contractuales para que se declare el incumplimiento, se deduzca la responsabilidad derivada de él y se determine y ordene el pago del daño superior a dos millones de pesos. Además de señalar que por la cuantía corresponde el negocio al Tribunal en primera instancia expone: nada importa en sí mismo, un acto concreto de una entidad pública, como cuestión u objeto de la acción ni de las pretensiones, sino una serie de actividades administrativas que dieron al traste con el desarrollo del contrato hasta poner a la administración en trance de incumplimiento, culminando con el rompimiento unilateral del contrato y con las escuelas que en principio el demandante no podía prever, pero que habían sido meditadas y estudiadas, como medio para arrebatarle todos los demás contratos con entidades públicas, al demandante. Más adelante concreta lo siguiente: los daños, se repite, no nacieron de un simple acto separable de la administración del SENA, no tienen origen en una responsabilidad administrativa extra contractual, por simples actos independientes, sino como consecuencia de una serie de actuaciones administrativas originadas en el desarrollo de un contrato, que llegó hasta hacer por fuerza de la ley, que se terminaran otros contratos, que se impidiera el ejercicio de los (sic) derechos del

contratista. Elaborado el anterior recuento la Sala comienza por observar que por algunos vicios formales de la demanda de ser procedente, en principio, no se podría dar curso a la misma por las siguientes razones: El acto administrativo contenido en el Oficio 55153 (fl. 28) que obra en fotocopia carece de la adecuada autenticación legal pues a pesar de un sello del SENA allí impreso no aparece fecha ni firma del funcionario competente para este acto como sí se hizo con la nota que se anexó a folio 129. Tratándose de una controversia que se afirma ser de origen contractual, el contrato se acompañó en simple fotocopia sin autenticación y con la fecha de celebración anotada a mano en tinta de esfero-gráfico. Es sabido que para la admisión formal de la demanda en estas acciones se requiere acompañar copia auténtica del contrato. Tampoco se acreditó el pago de $ 63.720.00 moneda corriente por concepto del valor de la cláusula penal ordenado mediante la Resolución 437 que declaró la caducidad del contrato, ni se solicita al Tribunal que fije caución, cuando el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo dispone que cuando se trate de un crédito definitivamente liquidado a favor del Tesoro Público (art. 64, C. N. ), el interesado deberá acreditar su pago o en su defecto el interesado deberá prestar caución a satisfacción del ponente. Serían entonces éstas las primeras razones en su orden para no dar curso a la demanda, y esto sería viable si dentro del término de corrección permitido por la ley no precluyera el término de caducidad que tienen los particulares para acudir a

la jurisdicción contenciosa (art. 136, C. C. A.). Pero independiente de las razones expuestas, el Tribunal declarará la in admisibilidad de la demanda o rechazo de la misma, con base en los siguientes argumentos de orden legal. El libelo resulta bien claro y explícito, y a pesar de los esfuerzos del apoderado para formular la acción fundamentalmente dentro del campo de la mera responsabilidad por incumplimiento del contrato, prescindiendo para ello de los actos administrativos separables; la habilidad de sus planteamientos no salvan ni eximen a su acción del fenómeno de la caducidad pues de acuerdo con la ley ya precluyó el término para incoar válidamente ante la jurisdicción contenciosa. El artículo en que se fundamenta la demanda es del siguiente texto: Artículo 87. Cualquiera de las partes de un contrato de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, o de los contratos administrativos o ínter administrativos podrá pedir un pronunciamiento sobre la existencia o validez, que se decrete su revisión, que se declare su incumplimiento y la responsabilidad derivada de él. La nulidad absoluta también podrá pedirse por el Ministerio Público y por quien demuestre interés directo en el contrato. Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las acciones previstas en este Código (Se subraya). Luego el artículo 136 refiriéndose a la caducidad de las acciones, respecto de las que nos interesa dice: Artículo 136. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o

ejecución del acto. Las relativas a contratos caducarán a los dos años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella. Lo actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato. Lo que acontece en el presente caso según entiende el Tribunal sin lugar a la menor duda es que la administración dio por terminado un contrato de manera unilateral primero por un oficio del Director Regional y dos meses después de manera efectiva mediante actos administrativos de caducidad contractual proferidos por el Director General del SENA notificado el 18 de octubre de 1982 los cuales se encuentran ejecutoriados y en firme. Que a partir de esta fecha comenzó a correr el término para que la entidad contratista impugnara la nulidad de los mismos y obtuviera el restablecimiento de su derecho es decir, lo que ahora se pretende: la nulidad de los actos incluida la inhabilidad para contratar, la declaración de incumplimiento del contrato por parte de la administración y la indemnización de los perjuicios de todo orden que hubiesen sido causados al contratista. Pero si bien la jurisprudencia ha tenido dificultad para definir el concepto de actos administrativos separables de carácter contractual, nunca ha discrepado ni dudado en calificar que la caducidad en vigencia del anterior y del nuevo Código es un acto separable que debió y debe ser demandado dentro del término de cuatro meses a partir de su notificación o ejecutoria. Así lo han reconocido infinidad de providencias del Consejo de Estado que por vía jurisprudencial y de manera reiterada llegó a esta conclusión y hoy este criterio fue

elevado a la categoría de norma cuando el inciso final del mismo artículo 87 dispone que los actos separables de los contratos serán controlables por medio de las otras acciones previstas en el Código, vale decir diferente de la prevista en el mismo artículo 87. El contenido de éste resulta demasiado claro y comprensible para entender en consecuencia que cuando se demande la nulidad de actos administrativos declaratorios de caducidad con restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios como el caso que nos ocupa la acción pertinente será la del artículo 85 cuyo término de caducidad precluye según las voces del artículo 138 al cabo de cuatro meses a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto. Si la sociedad demandante estaba inconforme con el acto de declaratoria de caducidad debió entonces demandarlo ante la jurisdicción a más tardar el 18 de febrero de 1983, pues de lo contrario los actos administrativos adquieren plena firmeza y su ejecutoria no puede ser desconocida por los jueces, la administración ni los particulares. Deduciendo que el interesado o afectado con esta voluntad administrativa se ha conformado con ella al no controvertirla jurisdiccional-mente en su debida oportunidad. Este término es perentorio, no es susceptible de interrupción y constituye un presupuesto sine qua non para la admisión de la demanda y el trámite del proceso. Es evidente que la sociedad demandante dejó precluir el término mencionado y sólo cuando las consecuencias de su inhabilidad para contratar se hicieron efectivas, bien por sus particulares o por instrucciones de la Procuraduría, se acudió a este Tribunal disfrazando la acción, cambiándole su naturaleza y

minimizando la existencia de la caducidad de los contratos para sostener que se presentó una secuencia de actividades administrativas, inclusive con origen en distintos órganos, que le causan perjuicios; pero sabedor de la materia en primer orden y de manera lógica demanda la nulidad de los actos declaratorios de la caducidad porque es evidente que para cualquier resarcimiento es absolutamente indispensable remover este obstáculo. No obstante la situación es clara para el Tribunal y con apoyo en estos argumentos in admitirá la demanda. II Sustentación del recurso de apelación A folios 239 y siguientes del cuaderno Nº 1 aparece el alegato presentado por el apoderado de la parte actora en el cual se precisan las razones de orden jurídico que explican su inconformidad con la providencia recurrida. En él se indica: Fundamentos del recurso. Con criterio más de fallador administrativo que de juzgador de los actos de la Administración, el honorable Tribunal de Cundinamarca divide en dos aspectos su providencia que culmina con la negativa de la admisión de la demanda. Primero hace referencia a la existencia de pretendidos vicios formales a saber: a) Que el acto administrativo contenido en el Oficio 51153 (fl. 28) que obra en fotocopia, carece de autenticidad, porque no tiene fecha ni firma del funcionario encargado de la expedición. b) Porque se acompañó el contrato en fotocopia, sin autenticación y con la fecha de celebración anotada a mano en tinta de esferográfico. c) Que no se ha acreditado el pago de la cláusula penal ordenada mediante la resolución que declaró la caducidad del contrato, conforme lo ordena el artículo

140 del Código Contencioso Administrativo. En el segundo aspecto, hace relación a la presencia del fenómeno de la caducidad de la acción, que el honorable Tribunal, llegando hasta el pre juzgamiento, califica de existente en este caso porque entratándose de actos separables del contrato, dicha caducidad se produce con el correr de cuatro (4) meses. Estudiaremos en primer lugar, los aspectos que el Tribunal denomina formales, para llegar a la inequívoca conclusión de que se está partiendo de un erróneo concepto sobre la apreciación de los documentos que se acompañen a un libelo, respecto a su autenticidad, al presumirlos como carentes de tal requisito, sin detenerse en las debidas consideraciones que deben preceder a la afirmación de la no autenticidad. En efecto en cuanto al argumento de la no autenticidad del oficio, carece de toda realidad no sólo procesal sino probatoria. En efecto, consta de autos en numerosos oficios agregados en sus originales al proceso que el Gerente de la compañía solicitó del SENA, en repetidas oportunidades, que se le expidiera copia auténtica de todos los documentos antecedentes del presente proceso, entre ellos obviamente el oficio mencionado y consta en las contestaciones dadas por el Director, el Jefe de la Oficina Jurídica y demás funcionarios del SENA, que dichos documentos le fueron entregados en forma auténtica, con los respectivos oficios firmados por tales funcionarios, oficios que originalmente obran dentro de los documentos allegados. Por eso es que, con el debido respeto que me merece el ilustre Tribunal, no puedo entender la posición de ilegal desconfianza que pretende poner como falsos los sellos de autenticación o al menos el desconocimiento de la autenticidad

presuntamente alegada por el suscrito apoderado. Al efecto debo recabar sobre la existencia de tales oficios a los cuales se agregaron todos los documentos que aparecen con el sello de autenticación del SENA; sin que estén firmados en cada hoja o documento, porque si existe un oficio original con el cual se envían al interesado tales documentos, queda amparada la autenticidad de todos. Oficio que es un verdadero documento público y mal puede pretenderse exigir más requisitos de autenticidad, porque ello sería colocar a la administración en trance de mala fe. Y además es obvio que el señor Gerente, que no es abogado, fuera de los reiterados requerimientos para la expedición de copias de que dan cuenta los propios oficios del SENA, tiene que aceptar la buena fe de la administración, en el sentido de que le ha expedido la copia auténtica de tales documentos, sin lugar a más discusiones que, por otra parte, como pasa a verse, no le fueron aceptadas. Dice el Oficio Nº 89252 de marzo 15 de 1984 dirigido al Gerente de la Compañía por el Jefe de la Oficina Jurídica del SENA como respuesta a la nota enviada por aquél, lo siguiente: Con relación a los documentos solicitados de que usted hace referencia..., a finales del citado mes (febrero/84) le hizo entrega personal de fotocopias de la documentación que reposa en esta oficina. Oficio agregado original. En Oficio 93605 de julio 18/84 el Director del SENA dice: Me permito reiterarle la siguiente información... 4º los antecedentes y actos que dieron lugar a la

caducidad mencionada están contenidos, y en los Oficios números 51153 y 51209 de 4 de marzo del mismo año (1982) pasados por el Gerente de la Regional Bogotá a la Compañía Colombiana de Ascensores Ltda....Y luego se refiere a los oficios de la Regional de Bogotá, cuyas copias le fueron entregadas al Gerente de la compañía (Oficios de 15 de marzo de 1984, etc.) y otros sobre idénticos asuntos de la misma Regional, como contestación a la comunicación del citado Gerente de marzo 21/84. Para terminar anotado el oficio del Director del SENA: no existe expediente o fólderes especiales contentivos de los asuntos debatidos, por lo que la documentación que a usted se le ha entregado contiene la secuencia lógica de los actos y procedimientos que dieron lugar a la debatida caducidad. Es por ello que una supuesta negativa a entregar documentos a usted por parte del SENA, es ilógica e inexistente. Espero que con la anterior explicación y con la entrega de los documentos reseñados, quede plenamente satisfecha su solicitud. Firma el Director General (El subrayado es mío). A estas notas se agregaron con su sello de autenticidad, los oficios en ellas narrados, luego conforme lo anota el Director del SENA y su Oficina Jurídica no hay falta alguna de autenticidad de los mismos, menos obrando como obran en el proceso, originales dichas notas. Lo demás es ilógico e inexistente, como claramente lo dice el señor Director del SENA. ¿Se justifican entonces honorables Consejeros el exagerado rigorismo del fallador de instancia? Finalmente, por conocer la calidad de jurisperitos que hay en cada

uno de los miembros de esa Sección del Tribunal, no puede uno menos de sorprenderse. Si absurdamente pudiera pensarse en alguna duda formal, el propio Código faculta al sustanciador para que ordene previamente aclarar esos aspectos, pero en ningún caso tomarlo como motivo de rechazo de la demanda. El aspecto b) hace relación a que no se acompañó fotocopia auténtica del contrato. Como caso curioso, la Sala del Tribunal, para efectos de desechar esta demanda por este aspecto, sí considera que lo acusado tiene relación directa con el contrato y no con los pretendidos actos separables. De todas maneras debo anotar al respecto: no existe disposición legal alguna ni el Código Contencioso Administrativo, ni el Código de Procedimiento Civil, que exija que una acción relacionada con la responsabilidad contractual de la administración, que se ventila por la vía ordinaria o especial, requiera la presentación del documento contentivo del contrato, desde la presentación de la demanda, como si se tratara de demandar un acto administrativo en vía de nulidad o restablecimiento de derechos. Precisamente esto que es materia de la controversia, podrá ser objeto de prueba dentro de la oportunidad correspondiente pero en ningún caso, como sí ocurre con los actos con relación a los cuales se ejercite las acciones de nulidad o restablecimiento, en que sí es necesario presentar documentos auténticos. Hago esta anotación, simplemente con criterio explicativo, porque no tiene inferencia alguna en el caso que nos ocupa. En efecto, el documento contractual cuya autenticidad reprueba el honorable Tribunal, no sólo conforme a la ley sino a la reiterada jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, es auténtico, fue precisamente el que correspondió al

celebrarse a la compañía contratista, sus firmas son originales y lo ratifica el hecho de que obra el sello original de la Administración de Impuestos. No es lo suficientemente serio el pretendido argumento de que la fecha está escrita a mano y en tinta de esferográfico, porque con ello no se está dando argumento alguno contra la autenticidad. Ese puede decirse es un documento no sólo copia sino original. Bien lo sabemos que la Administración Pública cuando produce una resolución o celebra un contrato, entrega al interesado o contratista una copia en papel carbón, hoy fotocopia, que es un verdadero original, conforme lo ha sostenido en repetidas oportunidades el Consejo de Estado, muy especialmente refiriéndose a aquellas copias que expide la Administración de Impuestos y que no requieren más autenticaciones. Finalmente el aspecto c), es aún más equivocado, por cuanto los créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público, en ningún caso se refieren a dineros relacionados precisamente con la controversia que se inició, salvo los casos de impuestos, tasas o contribuciones definitivamente liquidados. Sería ilógico que si en un juicio como el presente se va a controvertir el incumplimiento de un contrato por parte de la administración, lo relacionado con una cláusula penal tuviera que ser materia de consignación para poder controvertir, entre otros dicho aspecto. Eso no lo ha querido en ningún caso el legislador, porque sería desconocer el derecho de defensa de los administrados, en este caso de los contratistas. Son cuestiones, en fin, de indebida interpretación del nuevo Código. La cuestión de la caducidad. A pesar de las extrañas y delicadas afirmaciones hechas en la providencia del

Tribunal, sobre las cuales afirmo un prejuzgamiento, porque hace relación a la materia de la controversia, si que no un estilo poco aconsejable en materia judicial, considero plausible el procedimiento del a quo porque de una vez por todas queda definida esta cuestión de la caducidad, para poder adelantar un juicio plenamente purificado. No quiero dejar pasar inadvertidas las afirmaciones que considero prejuzgatorias y extrañas y que me permito transcribir: el prejuzgamiento radica en esta frase: Lo que acontece en el presente caso según entiende el Tribunal sin lugar a la menor duda es que la administración dio por terminado un contrato de manera unilateral primero por un oficio del Director Regional y dos meses después de manera efectiva mediante actos administrativos de caducidad contractual proferidos (sic) por el Director General del SENA, notificado el 18 de octubre de 1982 los cuales se encuentran ejecutoriados y en firme (Subrayo). Precisamente uno de los puntos de la controversia radica en que tales actos no se encuentran ni ejecutoriados ni en firme, cuestión que el honorable Tribunal pretende dejar fallada desde el auto calificatorio de la demanda. En segundo lugar considero extraños los siguientes apartes por cuanto estimo que sin lugar a ello, el Tribunal pretende calificar de hábil o habilidoso el proceder de la parte demandante dizque pretendiendo ocultar una caducidad; y así dice el auto: El libelo resulta bien claro y explícito, y a pesar de los esfuerzos del apoderado para formular la acción fundamentalmente dentro del campo de la mera responsabilidad por incumplimiento del contrato... Yo no creo, honorables Consejeros, agradeciendo a los distinguidos Magistrados que sea procedente esta

clase de calificación ni menos en el auto con que ha de iniciarse el juicio. Podría estar equivocado si no fuera porque a renglón seguido, se afirma en forma cruda por la Sala del Tribunal: Es evidente que la sociedad demandante dejó precluir el término mencionado y sólo cuando las consecuencias de su inhabilidad para contratar se hicieron efectivas, bien por sus particulares o por instituciones de la Procuraduría (sic), se acudió a este Tribunal disfrazando la acción, cambiándole su naturaleza y minimizando la existencia de la caducidad de los contratos para sostener que se presentó una secuencia de actividades administrativas, inclusive con origen en distintos órganos, que le causan perjuicios; pero sabedor de la materia en primer orden y de manera lógica demanda la nulidad de los actos declaratorios de la caducidad porque es evidente que para cualquier resarcimiento es absolutamente indispensable remover este obstáculo. No obstante la situación es clara para el Tribunal y con apoyo en estos argumentos in admitirá la demanda. En primer lugar deseo agradecer la inmerecida exaltación que creo pretendió hacerme el honorable Tribunal como sabedor en primer orden de la materia, soy un simple abogado litigante que defiendo los derechos injustamente agraviados; pero ese generoso tratamiento no se compadece con la afirmación expresa de que se haya pretendido engañar a la Corporación disfrazando la acción. Y hechas las anotaciones, reiterando mi admiración por los miembros de la Sala del Tribunal procedo a impugnar el aspecto de la caducidad. Es cierto que la jurisprudencia había sido constante, respecto a cada caso materia del fallo, sobre la posibilidad de demandar aisladamente los actos separables de

un contrato, partiendo de la base general de que el contrato o bien constituye un acto administrativo complejo o comprende una serie de actuaciones de la administración y el particular que conservan íntima relación entre sí. Por ello, nunca con el ánimo de impedir la defensa de los derechos del ciudadano contratista, la jurisdicción administrativa había determinado la posibilidad de que tanto el contratista como los terceros pudieran demandar, sin necesidad de tocar concretamente el contrato, actos de vivencia propia, por vía de las acciones de nulidad y plena jurisdicción, para entonces existentes. Esa jurisdicción sostenida en vigencia del antiguo Código, se plasmó en el nuevo en disposiciones concretas, pero que merecen interpretación racional, so pena de incurrir en contradicciones e injusticias, que no ha sido el querer del legislador. En efecto, el artículo 87 del nuevo Código, habla de las acciones relativas a contratos en los cuales se haya incluido la cláusula caducidad cuando de derecho privado se trate o con relación a los contratos administrativos. Esta acción comprende todo lo relacionado con la existencia o validez de la convención, la revisión de los mismos, la declaración de incumplimiento y, la responsabilidad contractual. Todas las cuestiones relacionadas con los contratos de derecho público hoy se ventilan ante la jurisdicción contenciosa y no es poca la gama de controversias, por aplicación de las normas civiles y administrativas que sobre dichos contratos pueden presentarse. En estos ha variado no sólo el criterio jurisprudencial sino las normas positivas que ampliaron el sentido de las controversias de origen contractual, en forma similar a lo que existía en materia

civil, rompiendo los límites de las simples acciones tradicionales y plena jurisdicción, que era lo único que se ventilaba otrora ante esta jurisdicción. No se puede entonces tomar una interpretación restrictiva del cambio de la aplicación de las acciones relativas a contratos que establece el nuevo Código, sino que tiene que seguirse el lineamiento general de que las normas procesales están instituidas para defender los derechos sustantivos de las personas, como en repetidas oportunidades lo ha expresado el Consejo de Estado. Decía que plasmando la jurisprudencia, se estableció la garantía procesal de poder incoar acciones, en forma independiente del contrato mismo respecto de los actos separables. Por eso el aparte final del artículo 87, estableció el control de la legalidad del Contencioso Administrativo sobre dichos actos, por medio de las restantes acciones, que no son otras, sino las de nulidad y restablecimiento del derecho. Tal determinación no fue tomada por el legislador con el ánimo de restringirle el campo de defensa de los derechos a los contratistas sino, por el contrario con el de facilitar el ejercicio del proceso en favor no sólo de los contratistas sino también de los terceros, que en muchas ocasiones pueden verse afectados por una relación contractual de la cual no son parte; y entonces no deben verse obligados a impugnar el contrato mismo sino el acto o actos separables, independientes o con vida jurídica propia, que pueda causarles agravio. Este y no otro es el sentido de las disposiciones determinantes de las acciones. De no ser así, no podría entenderse la concordancia entre los artículos citados y el 136 del mismo Código. Y es que la Administración Pública, conforme lo establece la nueva ley procesa