CE-SEC3-420-1966-02-17

ACCIÓN DE NULIDAD / INTEGRACIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA /

ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / ESTRUCTURA DE LA ENTIDAD

PÚBLICA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA / PROHIBICIONES AL SERVIDOR PÚBLICO /

IMPEDIMENTO DEL SERVIDOR PÚBLICO / AUTONOMÍA DEL TRABAJADOR /

COMITÉ DE COORDINACIÓN DE ASUNTOS DE PERSONAL /

ADMINISTRACIÓN DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL MINISTERIO /

FACULTAD LEGISLATIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / FACULTAD

EXTRAORDINARIA DEL GOBIERNO

[E]l Decreto 1711 de 1960, específico para el Ministerio de Hacienda […] en su artículo 5o. literal a), que invoca el acto acusado, expresa que corresponde al Director dirigir las actividades de las Divisiones de la Rama Administrativa, y las Oficinas de asesoría económica, jurídica, de evaluación estadística y de organización y métodos, no lo inviste, ni podría hacerlo de atribuciones diferentes a las de colaborar con el Ministro en la Dirección del Ministerio […], ni lo erige en funcionario autónomo para tomar decisiones como la que es motivo de este juicio. [E]l llamado comité de asuntos de personal, viene a ser […] un organismo distinto de lo previsto por la ley 19 de 1958, por el Decreto 550 y por el propio Decreto 1732, ambos de 1960 para el manejo y administración del personal de la administración pública nacional, con funciones especiales que o se asemejan o difieren de las de aquellos y que, por tanto, sólo podría crear el Congreso, o el

Gobierno investido de nuevas facultades extraordinarias.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1711 DE 1960 – ARTÍCULO 5 LITERAL A / LEY 19 DE 1958 / DECRETO 550 DE 1960 / DECRETO 1732 DE 1960

ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / RÉGIMEN DE

ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL / FACULTAD NOMINADORA DE LA

ADMINISTRACIÓN / FACULTAD NOMINADORA DEL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA / COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA /

FACULTAD LEGISLATIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / ACCESO A

LA FUNCIÓN PÚBLICA / MÉRITO EN CARRERA ADMINISTRATIVA / MÉRITOS

DEL SERVIDOR PÚBLICO / ARBITRARIEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA / EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DERECHOS DEL EMPLEADO PÚBLICO El principio general regulador de lo que hoy, en la administración pública, se llama técnicamente "administración de personal", se contiene en el art. 5o. de la Reforma Constitucional Plebiscitaria, que sometió al Presidente, a los Ministros, Gobernadores y demás Jefes Superiores "que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos" a las normas que expida el Congreso sobre la materia, "para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido". Se quiso con el precepto indicado frenar la arbitrariedad de la administración y poner a ésta misma y a sus servidores a cubierto de prácticas inconvenientes para la eficacia

de aquella y los derechos de éstos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 247 DE 1957 – ARTÍCULO 5

FACULTAD LEGISLATIVA DEL GOBIERNO / DECRETO LEGISLATIVO /

INTEGRACIÓN DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA /

REESTRUCTURACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / FACULTADES DEL

MINISTRO / FUNCIONES DEL DIRECTOR DE DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO / JEFE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO /

DELEGACIÓN DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE DE

LA REPÚBLICA / POTESTAD DE NORMACIÓN / REVOCATORIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD DEL SUPERIOR JERÁRQUICO /

AUTONOMÍA DEL TRABAJADOR / AUTONOMÍA DE LA SUBORDINACIÓN /

FACULTADES DEL MINISTRO

[E]l Gobierno dictó el Decreto Legislativo 550 de 1960 sobre normas generales para la reorganización de la Presidencia, de los Ministerios y de los Departamentos Administrativos. Por el artículo 6o. se mantiene para los Ministros y Jefes de Departamento el carácter de Jefes Superiores de la Administración, debiendo ejercer […] las funciones que en ellos delegue el Presidente de acuerdo con el artículo 135 de la Carta. Por el 10 se dispone que los Ministros y Jefes de Departamento dictarán normas para la -tramitación de los negocios que les son pertinentes, artículo que en su inciso 2o. agrega que […] los directores están facultados para tomar decisiones directamente "autorizando con su firma los actos respectivos, sin perjuicio de que dichos actos sean revocados o modificados por

los inmediatos superiores cuando los intereses del servicio así lo exijan". [L]os Directores de Ministerios no son funcionarios autónomos, sino que deben sujetar sus actuaciones a los límites […], entre los cuales el principal consiste en que el Ministro es el Jefe Superior de cada Ministerio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 135 / DECRETO 550 DE 1950 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 550 DE 1950 – ARTÍCULO 10 INCISO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: GUILLERMO GONZALEZ CHARRY Bogotá, D.E., diez y siete (17) de febrero de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicación número: 420-CE-SEC3-1966-02-17

Actor: JORGE CAMPOS ACOSTA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: RESOLUCIONES DEL DIRECTOR DEL MINISTERIO DE HACIENDA El abogado Jorge Campos Acosta, actuando a nombre propio, intentó acción de nulidad contra la Resolución No. 02305 de 25 de mayo de 1963, originaria del Director del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la cual se creó una entidad llamada "Comité de Coordinación de Asuntos de Personal" dentro del Ministerio y se le asignaron funciones. Con la demanda se pidió la suspensión provisional del acto.

Se señalaron como violados por la Resolución acusada los artículos 379 literal b), 414, numerales 3 y 4 y 416 del C. S. del T., y también los artículos 5o. del Decreto

1711 de 1960 y 10 del Decreto 550 del mismo año. El concepto básico de la infracción se hace consistir en que existiendo previamente un ordenamiento sobre el manejo de personal de los ministerios y en particular del de Hacienda, que contempla las comisiones de personal y sus funciones, las direcciones de los mismos despachos y sus atribuciones, y en un sitio más elevado de la jerarquía, los Ministros y sus respectivos poderes en la materia cuestionada, la institución de una entidad como la del acto acusado, es claramente ilegal. La suspensión provisional se decretó en Sala unitaria por auto de dos de octubre de 1963 como consecuencia de la apreciación del Consejero Sustanciados Dr. Rojas Arbeláez, conforme a la cual el acto acusado violaba fla-grantemente los artículos 10 del Decreto 550 y 5o. del Decreto 1711, ambos de 1960 y porque el Director del Ministerio carecía de competencia para dictarlo. En razón de lo dicho tal providencia se abstuvo de considerar las demás impugnaciones del libelo. Suplicada que fue, la Sala de Decisión de lo Contencioso la confirmó en auto de 7 de diciembre de 1963 por las mismas razones. Más como entre los dos autos se admitió con el carácter de parte para impugnar la demanda al Dr. Jorge Alvarez Gutiérrez, y éste alegó, entre otras cosas, que la Resolución había sido dictada por orden y con consentimiento del Ministro de Hacienda, la última providencia agregó algunas consideraciones encaminadas a sostener que la tal delegación, si la hubo, ni estaba aprobada, ni en el caso de autos se hallaba permitida. El señor

Fiscal lo. del Consejo acogió los razonamientos de las dos providencias y ha pedido que se decrete la nulidad.

Para resolver se considera: La Resolución acusada (fls. 1 y 2) invocando la conveniencia de una estrecha coordinación entre la División de Personal y el sindicato de trabajadores del Ministerio, y que tanto éste como el Departamento de Servicio Civil la habían propiciado, creó una entidad llamada "Comité de Coordinación de Asuntos de Personal" formado por el Jefe de la División y los Jefes de Sección de Personal y cuatro miembros o delegados de la Directiva del Sindicato de trabajadores del Ministerio, el cual estaría presidido por el Jefe de la División. Dio a los delegados del sindicato el carácter de colaboradores ocasionales de la División de Personal para que no abandonaran sus deberes habituales; atribuyó al dicho comité el estudio de los asuntos relacionados con la administración de personal del Ministerio que propusiera cualquiera de sus miembros y dispuso que la tramitación de las recomendaciones se haría por conducto de la División de Personal pudiendo ser incluidas dentro de los planes y programas pertinentes del Ministerio, si su ejecución le compitiere; dio a los representantes del sindicato derecho a obtener de la División de Personal las informaciones necesarias para ilustrar los casos que propusieran ante el comité; confirió al sindicato el derecho de tener un representante en la Comisión de Personal del Ministerio y voz dentro de la misma cuando se tratara de decidir situaciones atinentes a empleados sindicalizados, dio a los funcionarios de la División de Personal la prerrogativa de ser oídos en las

deliberaciones de la Directiva sindical cuando allí se debatieran cuestiones relacionadas con la administración de personal; expresó que las funciones del Comité se desarrollarían sin perjuicio de las que leyes y reglamentos señalan a la División y a la Comisión de Personal, y finalmente, dispuso que el Comité se daría su propio reglamento el cual debería someterse al estudio y aprobación del Director del Ministerio. El relato anterior deja ver con entera claridad que cuanto hizo la Resolución acusada fue crear dentro del Ministerio de Hacienda una entidad nueva, con integración específica de determinados empleados del Ministerio y con participación de representantes del sindicato, para todo lo atinente a la llamada "administración de Personal". Debe examinarse, pues, si tal entidad se encuentra prevista por las leyes y particularmente por las que se han indicado como quebrantadas y si su creación y señalamiento de atribuciones es función que compete al Director del Ministerio, que aparece como autor del acto acusado. El principio general regulador de lo que hoy, en la administración pública, se llama técnicamente "administración de personal", se contiene en el art. 5o. de la Reforma Constitucional Plebiscitaria, que sometió al Presidente, a los Ministros, Gobernadores y demás Jefes Superiores "que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos" a las normas que expida el Congreso sobre la materia, "para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido". Se quiso con el precepto indicado frenar la arbitrariedad de la administración y poner a ésta

misma y a sus servidores a cubierto de prácticas inconvenientes para la eficacia de aquella y los derechos de éstos. Dictóse después, como primer desarrollo del nuevo texto constitucional, la ley 19 de 1958, cuyo capítulo II, concerniente al servicio civil y a la carrera administrativa, facultó al Gobierno por los artículos 6 y 7 para adoptar medidas tendientes a reformar la estructura de la administración, modificando para ello en lo pertinente el C. de R. P. y M.. Los literales c) y f) se refieren a dicha modificación para dos cuestiones muy directamente relacionados con el presente caso, a saber: sentar las bases de la clasificación de los empleados públicos como fundamento para las remuneraciones y la fijación de los cargos, y ordenar la organización en todos y cada uno de los servicios públicos nacionales de las Jefaturas y comisiones de Personal. El artículo 11, concorde con los anteriores, mandó que con apoyo en la clasificación que se ha señalado, el Gobierno debería elaborar y adoptar una nomenclatura de cargos y una escala de sueldos dentro de las cuales incorporaría, mediante ciertas medidas, a los empleados de la administración nacional. Y por último, el artículo 13, prohibió a la Comisión de reclutamiento y a las Jefaturas y comisiones de personal de los Ministerios y Departamentos administrativos, indagar acerca de la afiliación política de los individuos pertenecientes a la carrera administrativa o que desearan ingresar a ella, manteniendo así rígidamente lo dispuesto por el precepto constitucional. En desarrollo de aquellas facultades, por una parte, y en ejercicio de las ordinarias

propias de la potestad reglamentaria, el Gobierno dictó el Decreto Legislativo 550 de 1960 sobre normas generales para la reorganización de la Presidencia, de los Ministerios y de los Departamentos Administrativos. Por el artículo 6o. se mantiene para los Ministros y Jefes de Departamento el carácter de Jefes Superiores de la Administración, debiendo ejercer bajo su propia responsabilidad las funciones que en ellos delegue el Presidente de acuerdo con el artículo 135 de la Carta. Por el 10 se dispone que los Ministros y Jefes de Departamento dictarán normas para la -tramitación de los negocios que les son pertinentes, artículo que en su inciso 2o. agrega que, "dentro del límite de estas normas" .los directores están facultados para tomar decisiones directamente "autorizando con su firma los actos respectivos, sin perjuicio de que dichos actos sean revocados o modificados por los inmediatos superiores cuando los intereses del servicio así lo exijan". Es decir, que los Directores de Ministerios no son funcionarios autónomos, sino que deben sujetar sus actuaciones a los límites ya señalados, entre los cuales el principal consiste en que el Ministro es el Jefe Superior de cada Ministerio, el que se repite en el artículo 21 al afirmar que el Ministro será la primera autoridad administrativa y técnica del ramo. El capítulo VI detalla las funciones del Director de un Ministerio, después de que el propio artículo 21, ya citado, le da el carácter de un colaborador del Ministro. Tales funciones, indicadas en el artículo 36, son todas de ejecución de normas y tareas

atinentes a la marcha del Ministerio, pero con sujeción a las leyes preexistentes sobre cada rama y para cada caso, y debiendo consultar o informar al Ministro sobre su desempeño. El literal k) vuelve sobre lo preceptuado en el artículo 10 al autorizarlo para firmar ciertos actos pero con sujeción a esta norma, cuyo alcance ya quedó establecido. De ninguno de los literales que integran el artículo 36 resulta para el Director la atribución de crear organismos de mando dentro del Ministerio respectivo, ni de variar las funciones que por ley o reglamento corresponden a los empleados del Ministerio, pues esta sería función del Gobierno o ministerial según el caso. Y se tiene, posteriormente, el Decreto Legislativo 1732 de 1960 que se refirió y reglamentó todo lo concerniente al servicio civil y a la carrera administrativa, y que, conforme a los preceptos constitucionales y legales reseñados, se ocupó concretamente de la administración de personal. Esta se lleva a cabo en los Ministerios y Departamentos Administrativos por entidades denominadas "Divisiones de Personal" y "comisiones de personal", con la permanente y estrecha colaboración del Departamento Administrativo del Servicio Civil. Las primeras, según el artículo 27, contienen secciones de reclutamiento, clasificación y registro de personal, bajo la dirección de un Jefe; las segundas, al tenor del artículo 32, están integradas por el Secretario General del Ministerio, y el Director y el Jefe de la Rama Administrativa del mismo; y sus funciones, detalladas en el artículo 33, son precisamente las que se relacionan con la administración del personal. En cuanto a los establecimientos

públicos nacionales (art. 30) corresponde al Gobierno determinar los cargos que deban crearse para desempeñar las funciones de administración de personal. De aquí en adelante el estatuto se ocupa de todo lo concerniente a los diversos aspectos que comprende la citada administración de personal, tanto de carrera como por fuera de ella, tales como concursos, nombramientos, traslados, licencias, destituciones, suspensiones, régimen disciplinario, etc., disponiendo para cada caso la pertinente colaboración o actuación de los organismos administradores a que se ha hecho referencia. Por último, el Decreto 1711 de 1960, específico para el Ministerio de Hacienda, no presenta ninguna innovación respecto de lo ya visto, pues cuando en su artículo 5o. literal a), que invoca el acto acusado, expresa que corresponde al Director dirigir las actividades de las Divisiones de la Rama Administrativa, y las Oficinas de asesoría económica, jurídica, de evaluación estadística y de organización y métodos, no lo inviste, ni podría hacerlo de atribuciones diferentes a las de colaborar con el Ministro en la Dirección del Ministerio dentro de los límites conocidos, ni lo erige en funcionario autónomo para tomar decisiones como la que es motivo de este juicio. En efecto, el llamado comité de asuntos de personal, viene a ser, frente a lo estudiado, un organismo distinto de lo previsto por la ley 19 de 1958, por el Decreto 550 y por el propio Decreto 1732, ambos de 1960 para el manejo y administración del personal de la administración pública nacional, con funciones especiales que o se asemejan o difieren de las de aquellos y que, por

tanto, sólo podría crear el Congreso, o el Gobierno investido de nuevas facultades extraordinarias, pues que las que le hubieran servido para ello fenecieron el 20 de julio de 1960 según el artículo 26 de la ley 19 del año anterior. De todo lo anterior resulta inequívoco que la Resolución acusada, al crear un organismo no previsto en la ley ni en los Decretos Legislativos que la desarrollaron violó los preceptos señalados en la demanda y que han sido motivo del presente examen. En consecuencia debe ser anulada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador Fiscal, DECRETA LA NULIDAD de la resolución No. 2305 de 1963 (25 de mayo), del Director General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la cual se creó un "Comité de Coordinación de Asuntos de Personal", del propio Ministerio, señaló el personal que debía integrarlo y fijó sus funciones. Copiese, Notifiquese Y Publiquese

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA, ENRRIQUE ACERO PIMENTEL, JUAN

BENAVIDES PATRON, GUILLERMO GONZALES CHARRY, JORGE

RESTREPO OCHOA, SECRETARIO