CE-SEC3-437-1966-04-30

ACCIÓN DE NULIDAD – Accede parcialmente ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Para actuar ante la administración no se requiere abogado / AUSENCIA DEL DERECHO DE POSTULACIÓN / ALCANCE DEL DERECHO DE POSTULACIÓN - Si se constituye apoderado, éste debe ser abogado inscrito Las circulares acusadas, incurren en el error de confundir la libertad del peticionario para actuar directamente con la legalidad del ejercicio profesional y por eso inducen al rechazo de ésta desconociendo, como se dijo en la suspensión provisional, los preceptos constitucionales y legales que no solamente la amparan, sino que en determinados casos la hacen obligatoria. El Ministerio de Guerra, por ejemplo, no podría, sin quebrantar ostensiblemente los preceptos que se han analizado, rechazar la intervención de un abogado titulado e inscrito que actúa a nombre de uno o varios miembros de las Fuerzas Armadas, o adscritos a ellas, cuando se trabare entre ambos un litigio administrativo consecuente a un reclamo, y sin embargo, los términos de las circulares son de tal generalidad, que hacen creer a sus destinatarios, es decir, a los Comandantes del Ejército, que podrían hacerlo sin salirse de la legalidad. Si se tiene en cuenta, por otro lado, que dentro del ámbito de la institución militar, circulares como las acusadas, expedidas por el Comandante General, no son simples orientaciones, sino verdaderas órdenes, que, por lo mismo, deben ser cumplidas sin discusión, se advierte que la violación de los preceptos señalados en la demanda es aún mas patente, porque coloca al

profesional del derecho que tenga una representación para actuar ante dichos funcionarios o las oficinas de su dependencia, en condiciones de indefensión que pueden llegar fácilmente hasta impedirle el ejercicio de la profesión. Respecto de la prohibición contenida en la circular No. 1217 para que en las publicaciones militares se haga propaganda de abogados para gestión y pago de prestaciones sociales, no cree la Sala que viole ninguna de las disposiciones señaladas en la demanda. Primeramente no hay en los autos ningún elemento de juicio para determinar el origen y estructura de esas publicaciones; y en segundo lugar a nadie puede obligarse, ni aun al Estado, salvo el caso de rectificaciones para informes o noticias contrarios a la verdad, a hacer las publicaciones que los particulares pidan. El hecho de que se trate de medio publicitarios costeados con fondos públicos, no implica que estén obligados a ser instrumentos de propaganda, a menos que su finalidad fuera esa de manera exclusiva, lo que no se ha probado en este caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto Fiscal, DECRETA la nulidad parcial de las Circulares acusadas en los

términos siguientes: NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 393 DE 1964 EXPEDIDA POR LAS FUERZAS MILITARES (ANULADA PARCIALMENTE) / CIRCULAR 1217 DE 1964

EXPEDIDA POR LAS FUERZAS MILITARES (ANULADA PARCIALMENTE)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: GUILLERMO GONZALEZ CHARRY Bogotá, D.E., treinta (30) de abril de mil novecientos sesenta y seis (1966)

Radicación número: CE-SEC3-1966-04-30

Actor: JOSE A PEDRAZA

Demandado: FUERZAS MILITARES Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD El Dr. José A. Pedraza Picón intentó acción de simple nulidad, con pedimento de suspensión provisional, de las circulares Nos. 393 de 31 de enero de 1964 y 1217 de lo. de abril del propio año, expedidas por el Comandante General de las Fuerzas Militares, por medio de las cuales se propugna por un despacho rápido de las solicitudes que presenten los elementos de las Fuerzas Armadas para el reconocimiento de derechos sociales, se critica la presencia de apoderados en tales reclamaciones, se insta a los Comandantes para que desechen tal representación, y se prohibe la propaganda de abogados en las publicaciones militares.

Señaló la demanda como normas violadas los artículos 16, 17, 20, 21, 39, 40, 45 y 52 de la Constitución Nacional, 1495 y 2142 del Código Civil y lo., 3o. y 15 de la ley 69 de 1945. El concepto de la violación se desarrolla, en general, bajo dos aspectos: como un atentado contra la libertad de trabajo que garantiza la Constitución, y que en el caso concreto se refiere a la de que ozan los abogados para el ejercicio de su profesión, y como un desconocimiento de preceptos que

hacen obligatoria la intervención de abogados titulados en determinadas actuaciones. Se agrega además, respecto de la prohibición de propaganda profesional, que tratándose de impresos que se costean con fondos del Estado, a ellos deben tener acceso para los efectos señalados y en igualdad de condiciones, todas las personas; y que de la misma suerte que se recibe en ellos propaganda de comerciantes, debe recibirse la de los abogados que quieran anunciarse. El Consejero Dr. Arrieta, en providencia fechada el 25 de noviembre de 1964, suspendió parcialmente ambas circulares por estimarlas contrarias a los preceptos señalados en la demanda, en los siguientes términos: la No 393" . . . sólo en cuanto dice . . .' y evitar la intervención de abogados' .. .'y con mas prontitud que con la intervención de apoderados' . . .";y la No. 1217 "únicamente en las partes que rezan: . . .' sinembargo se siguen presentando casos de nombramientos de apoderados ...'...' y para evitar que se sigan presentando estas anomalías, los señores Comandantes de Fuerza dispondrán se haga instrucción completa sobre el particular". Dentro de la tramitación, que se ha agotado sin vicios, el señor Fiscal Primero del Consejo, estima, como lo hizo la providencia de suspensión, que las circulares demandadas son evidentemente contrarias a la Constitución y leyes y pide que se decrete su nulidad definitiva.

Para resolver se considera: La parte pertinente de las dos Circulares demandadas, dice así: La No. 393 de 31 de enero de 1964: "... 'En beneficio del buen nombre de la

Institución y como retribución a los deudos de quienes ofrendan su vida en pro de la Patria y la tranquilidad social, este Comando General, espera de los señores Comandantes de Fuerza que se tome el mayor interés para obviar a los beneficiarios todos los obstáculos que se les presenten para percibir la recompensa a que les da derecho la ley citada y evitar la intervención de abogados o intermediarios inescrupulosos. Para esto no solamente es necesario tener en mente lo prescrito sobre el particular en los literales e) y f) del título "Moral y Servicios" de la Directiva Transitoria No. 38 de este Comando, sino hacer conocer por todos los medios a los interesados que tales prestaciones se tramitarán de oficio con mas prontitud que con la intervención de apoderados; siendo por tanto ineludible el cumplimiento de tal promesa por parte de las oficinas y autoridades sustanciadoras. La No. 1217 de lo. de abril de 1964: "... 'Reclamación Prestaciones Sociales. Señor COMANDANTE DEL EJERCITO, ARMADA, FUERZA AEREA. Gn. Tanto el señor Ministro de Guerra como el Comando General de las Fuerzas Militares están interesados en atender en el menor tiempo posible todo lo relacionado con el pago de prestaciones sociales, a pesar de las dificultades presupuéstales. En repetidas ocasiones se ha hecho saber al personal militar que la reclamación de prestaciones sociales se tramita de oficio, sin necesidad de conferir poder especial a un abogado. Sinembargo se siguen presentando casos de nombramiento de apoderados, con mengua de los dineros que los interesados deben recibir de la Nación. Para evitar que se sigan presentando estas anomalías, los señores

Comandantes de Fuerza dispondrán se haga instrucción completa sobre el particular. Queda prohibida, en las publicaciones Militares, la propaganda de abogados para gestión y pago de prestaciones sociales. Los anteriores documentos han confundido dos situaciones distintas: la obligación que no sólo el Ministerio de Guerra sino todas las autoridades tienen de despachar prontamente los reclamos de carácter social de sus trabajadores, y el ejercicio de la profesión de abogado orientado hacia los mismos fines. La garantía constitucional del derecho al trabajo tiene múltiples implicaciones, siendo una de ellas, y no propiamente la menos importante, la de reconocer oportunamente a quienes lo han prestado, o a sus beneficiarios, todos aquéllos derechos que son consecuencia del esfuerzo cumplido. El que esta finalidad se logre o trate de lograrse, es propósito plausible que no se encuentra en pugna con la ley, como lo sostuvo la providencia de suspensión provisional. Dentro de ella es admisible que se aceleren los procedimientos, que se eviten las dilaciones innecesarias, que el Estado se acerque al domicilio de sus trabajadores y en fin, todo aquello que lícitamente pueda hacerse para que disfruten prontamente y sin mayores costos o sin ninguno, de los que legítimamente adquirieron con su trabajo. El ejercicio de la profesión de abogado, visto desde el ángulo de quien lícitamente lo realiza, es el desempeño de un oficio que como cualquiera otro se encuentra garantizado por la Constitución y las leyes. A él se llega después de una preparación que el Estado reglamenta y cuya práctica garantiza mediante títulos

de idoneidad que él mismo, a través de mecanismos oficiales, califica y expide. Obtenido éste por el profesional, goza de libertad legalmente amparada para ejercerla dentro de los límites y la forma preceptuada por las propias leyes y sólo puede suspenderse o cancelarse por los motivos y mediante los procedimientos estatuidos para ello, sin que a ninguna autoridad sea dado obstaculizarla, limitarla o impedirla. Pero si se examina desde el punto de vista de su función social, se trata de una profesión necesaria en un régimen de leyes, cuva finalidad es la de coadyuvar el cumplimiento de las mismas en beneficio de los asociados y aún del mismo Estado, para cuyo desempeño eficaz se supone que quien la práctica se halla en mejores condiciones que el común de las gentes para entender, aplicar, e interpretar las normas jurídicas reguladoras de la vida social. Esta la razón para que nuestra Carta, en su artículo 40, haya dispuesto como norma general que "nadie podrá litigar en causa propia o ajena, si no es abogado inscrito", salvo las excepciones que establezca la ley. Resulta, en consecuencia, errado contraponer el reclamo de los derechos de los particulares con el ejercicio de la profesión, como si lo uno excluyera lo otro o como si aquello resultare mas dispendioso o difícil cuando se busca a través de un acto del ejercicio profesional. Como lo anota la vista fiscal el artículo 15 de la Ley 69 de 1945, desarrollando el precepto constitucional precitado, dispone que "para actuar ante las autoridades meramente administrativas, no necesita de abogado, pero si se constituye

apoderado, éste deberá ser abogado inscrito", lo que corrobora el artículo 3°. ib ídem cuando dice que "ante los funcionarios puramente administrativos, sólo podrán actuar como mandatarios los abogados inscritos". Pero en estos preceptos hay que distinguir lo voluntario de lo obligatorio, y lo litigioso de lo que no nene tal carácter. Para ciertas actuaciones que se cumplen ante la administración, el ciudadano corriente puede pedir a nombre propio, si así lo considera conveniente, y su pedimento debe ser resuelto dando por admitida una plena capacidad legal para hacerlo. Mas si prefiere presentarse por intermedio de apoderado, éste no puede ser sino un abogado titulado e inscrito, pues a esta intermediación la ley solo le reconoce idoneidad cuando implica un acto de ejercicio profesional. Esto último ocurre también cuando lo que fue en principio un simple reclamo o petición, se transforma en controversia o litigio con la administración, pues en este evento ya la propia ley descarta la actuación directa del interesado, y obliga, precisamente en defensa suya v porque se trata de discutir problemas de carácter jurídico, a la presencia de un profesional del derecho debidamente inscrito. Lo mismo cabe decir sobre reclamos en materias de cuestiones sociales. Es enteramente voluntario del trabajador público comparecer personalmente en demanda de lo que estima como su derecho, ante las autoridades administrativas. Pero no puede impedírsele, que si lo desea, se haga representar en esa reclamación, ni estimar como ilegal o inconveniente la constitución de apoderado sólo porque la ley defiere a su voluntad el utilizar o no sus servicios.

Las circulares acusadas, incurren en el error de confundir la libertad del peticionario para actuar directamente con la legalidad del ejercicio profesional y por eso inducen al rechazo de ésta desconociendo, como se dijo en la suspensión provisional, los preceptos constitucionales y legales que no solamente la amparan, sino que en determinados casos la hacen obligatoria. El Ministerio de Guerra, por ejemplo, no podría, sin quebrantar ostensiblemente los preceptos que se han analizado, rechazar la intervención de un abogado titulado e inscrito que actúa a nombre de uno o varios miembros de las Fuerzas Armadas, o adscritos a ellas, cuando se trabare entre ambos un litigio administrativo consecuente a un reclamo, y sin embargo, los términos de las circulares son de tal generalidad, que hacen creer a sus destinatarios, es decir, a los Comandantes del Ejército, que podrían hacerlo sin salirse de la legalidad. Si se tiene en cuenta, por otro lado, que dentro del ámbito de la institución militar, circulares como las acusadas, expedidas por el Comandante General, no son simples orientaciones, sino verdaderas órdenes, que, por lo mismo, deben ser cumplidas sin discusión, se advierte que la violación de los preceptos señalados en la demanda es aún mas patente, porque coloca al profesional del derecho que tenga una representación para actuar ante dichos funcionarios o las oficinas de su dependencia, en condiciones de indefensión que pueden llegar fácilmente hasta impedirle el ejercicio de la profesión. Respecto de la prohibición contenida en la circular No. 1217 para que en las publicaciones militares se haga propaganda de abogados para gestión y pago de

prestaciones sociales, no cree la Sala que viole ninguna de las disposiciones señaladas en la demanda. Primeramente no hay en los autos ningún elemento de juicio para determinar el origen y estructura de esas publicaciones; y en segundo lugar a nadie puede obligarse, ni aun al Estado, salvo el caso de rectificaciones para informes o noticias contrarios a la verdad, a hacer las publicaciones que los particulares pidan. El hecho de que se trate de medio publicitarios costeados con fondos públicos, no implica que estén obligados a ser instrumentos de propaganda, a menos que su finalidad fuera esa de manera exclusiva, lo que no se ha probado en este caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto Fiscal, DECRETA la nulidad parcial de las Circulares acusadas en los términos siguientes: La No. 393 de 31 de enero de 1964, en el párrafo final en cuanto dice: en espera de los señores Comandantes de Fuerza que se tome el mayor interés para evitar la intervención de abogados", y "hacer conocer por todos los medios a los interesados que tales prestaciones se tramitarán de oficio con mas prontitud que con la intervención de apoderado. De la No. 1217 de lo. de abril de 1964, el párrafo que dice: "sin embargo se siguen presentando casos de nombramientos de apoderados, con mengua de los dineros que los interesados deben recibir de la Nación. Para evitar que se sigan presentando estas anomalías, los señores Comandantes de Fuerza dispondrán se

haga instrucción completa sobre el particular". NIEGANSE las demás peticiones. Copíese y Notifíquese

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JUAN

BENAVIDES PATRON, GUILLERMO GONZALES CHARRY, JORGE

RESTREPO OCHOA, SECRETARIO