CE-SEC3-534-1966-09-13

ACCIÓN DE NULIDAD / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL /

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL DECRETO REGLAMENTARIO /

EXCLUSIÓN DEL IMPUESTO / EMPRESA DE TRANSPORTE MARÍTIMO /

EMPRESA DE TRANSPORTE AÉREO COMERCIAL / TRABAJADOR / CLASES

DE EMPLEO / CLASES DE EXENCIÓN DEL IMPUESTO / DECRETO

REGLAMENTARIO / EXTRALIMITACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ADMISIÓN DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL Se suplica la suspensión provisional, in integrum, del 9° de los artículos del mentado Decreto 1923 [de 1966] que exime del impuesto a los funcionarios y trabajadores de las empresas terrestres, marítimas, y aéreas internacionales que por razón de su oficio tengan que viajar al exterior. No se halla, prima facie, esta exención consagrada en la norma reglamentada. Hay, por consiguiente, exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por más equitativa y lógica que se encuentre esta excepción al pago del impuesto. Pídese también que el Art. 10o. se suspenda en igual forma en la parte que dice "o estudiantes que viajen por cuenta de universidades reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional", locución que extiende indebidamente como se aprecia a primera vista, la exención del impuesto a nuevas personas no incluidas en el decreto reglamentado. Las mismas razones en que se apoya este fallo en anterior aparte, fluyen ahora a propósito de esta tacha que debe aceptarse, por ende.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1923 DE 1966 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 1923

DE 1966 – ARTÍCULO 10

CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

FUNCIONES DEL GOBIERNO / PRINCIPIOS RECTORES DE LOS SERVICIOS

PÚBLICOS / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / CLASES DE

ACTO DE GOBIERNO / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO /

ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / ADMINISTRACIÓN DE LA ENTIDAD

DESCENTRALIZADA / PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / DEBERES

DEL ESTADO / FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

ACCIÓN DEL ESTADO / VIOLACIÓN DE LA NORMA CONSTITUCIONAL

[D]entro del concepto de administración pública se entiende comprendido el gobierno en su función administrativa. Así en esta rama del derecho se denomina administración, latu sensu, el conjunto de los servicios públicos con sus funcionarios y su organización regulados y dirigidos por el gobierno o por establecimientos públicos. Dentro de una concepción semejante, gobierno sería la alta dirección, la orientación, el impulso que guía y mueve la organización administrativa, a decir de Pareja. [A]dministración y gobierno se confunden y el sentido en que la Carta en su Art. 57, toma la palabra gobierno, ni es excluyente ni es taxativo. Si por establecimiento público se entiende una persona administrativa descentralizada a quien se encomienda dirigir un servicio público a cargo del Estado (del gobierno podría también decirse), forma ella parte de la administración pública o lo que es lo mismo, del Estado. [N]o aparece a primera vista que la frase impugnada viole la norma superior.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 57

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / CLASES DE EXENCIÓN DEL IMPUESTO / CONTENIDO DE LAS NORMAS / EXCLUSIÓN DEL IMPUESTO /

ESTATUTO EXCEPCIONAL / VIGENCIA DE LA NORMA / CRITERIO DE

NECESIDAD / FRONTERAS DEL TERRITORIO / FACULTAD IMPOSITIVA DEL

GOBIERNO / TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO / SUJETOS DEL

IMPUESTO / POTESTAD REGLAMENTARIA / EFECTOS DE LA LEY /

FUNCIÓN LEGISLATIVA / COMPETENCIA DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / NORMA ACUSADA / DESBORDAMIENTO DE LA

POTESTAD REGLAMENTARIA / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL

[S]e pide que el numeral 1° del Art. 5o. [Decreto 1923 de 1966] sea el objeto de la suspensión provisional […]. Se le tacha porque, quebrantando los Arts. 1° y 3° del Decreto 1592, establece una exención al impuesto no contemplado en la norma legal. Al parecer […] se ha querido, es adicionar las excepciones que consagró el Art. 3o. del Decreto 1592 con otras que tienen amplia justificación y que la práctica del estatuto en el corto tiempo de su vigencia ha demostrado como necesarias. No se ve […], cómo quienes por razón de sus actividades continuas se ven obligados a frecuentar el tráfico fronterizo de modo permanente, sean contra toda equidad sujetos de ese impuesto. [L]a potestad reglamentaria no puede ir hasta ampliar el

sentido de la ley con nuevas disposiciones legislando, cuando se trata de reglamentar, o introduciendo nuevos preceptos, para lo cual el reglamento no está autorizado. [E]n este numeral el artículo acusado desbordó, excediéndola, la potestad reglamentaria por lo cual procede suspenderlo provisionalmente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1923 DE 1966 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / DECRETO 1592 DE 1966 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1592 DE 1966 –

ARTÍCULO 3

POTESTAD REGLAMENTARIA / FUNCIÓN LEGISLATIVA / CONTENIDO DE

LAS NORMAS / FACULTAD DE REGLAMENTACIÓN / FACULTAD

REGLAMENTARIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIO DEL

EJERCICIO ARMÓNICO DEL PODER / ACCIÓN ADMINISTRATIVA /

EJECUCIÓN DE LAS OBLIGACIONES / APLICACIÓN DE LA LEY /

CUMPLIMIENTO DE LA LEY / COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA / CONTENIDO DEL REGLAMENTO / CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA El poder reglamentario aunque diferente, viene a ser paralelo del legislativo en cuanto se ejerce sobre textos previos cuyas normas no pueden contrariarse. [L]a reglamentación no debe ser la innecesaria reproducción de los mandatos legales; al contrario, por medio de la facultad reglamentaria el ejecutivo provee el desenvolvimiento armónico y dinámico de la ley y según afortunada expresión de un moderno tratadista colombiano, "es pauta para la acción administrativa o

ejecución de la ley, en cierto modo interpretación, visión que de ella tiene la autoridad encargada de cumplirla, instrumentación o implementación de principios generales que así se tornan adecuados para su tránsito por el mundo externo de las realizaciones". Más el reglamento no pueden introducir nada contrario a la ley, ningún precepto nuevo, como tampoco suprimir o hacer nugatorio el existente en su texto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DELO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL Bogotá, D. E., trece (13) de septiembre de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicación número: 534-CE-SEC3-1966-09-13

Actor: ALVARO COPETE LIZARRALDE

Referencia: DECRETOS REGLAMENTARIOS. SUSPENSIÓN PROVISIONAL.

Ejercitando la acción contenida en el Art. 66 del C.C.A. solicita el Dr. Alvaro Copete Lizarralde la nulidad de los Arts. 1°.; 3° y 5° en su numerales 1°. 2°.; 7° y 8°. 9° y 10° del Decreto 1923 de 1966 reglamentario del No. 1592 del mismo año, de carácter legislativo. Impetra la suspensión provisional fundamentándose en que los textos acusados violan ostensiblemente aquellos del decreto que reglamentan, lo cual se aprecia de la mera confrontación de normas y contrae su petición así: "La breve fundamentación de la demanda demuestra ostensiblemente la violación del Decreto legislativo 1592 violación que se aprecia de la mera confrontación de

normas. En consecuencia, solicito la suspensión provisional del artículo primero, integralmente; del artículo segundo integralmente, del quinto en su numeral primero, del artículo séptimo en la parte que dice; "o entidades de derecho público"; del artículo octavo, integralmente, del artículo noveno, integralmente; del artículo décimo, en la parte que dice: "o estudiantes que viajen por cuenta de Universidades reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional". La potestad reglamentaria al darle vida práctica a la ley para facilitar su ejecución, puede suplir aquellos detalles que sería exótico consignar en ella misma pero sin ampliar ni restringir su sentido con nuevas disposiciones o con supresión de las contenidas en la ley puesto que así se legislaría cuando se está reglamentando. El poder reglamentario aunque diferente, viene a ser paralelo del legislativo en cuanto se ejerce sobre textos previos cuyas normas no pueden contrariarse. Más es obvio que la reglamentación no debe ser la innecesaria reproducción de los mandatos legales; al contrario, por medio de la facultad reglamentaria el ejecutivo provee el desenvolvimiento armónico y dinámico de la ley y según afortunada expresión de un moderno tratadista colombiano, "es pauta para la acción administrativa o ejecución de la ley, en cierto modo interpretación, visión que de ella tiene la autoridad encargada de cumplirla, instrumentación o implementación de principios generales que así se toman adecuados para su tránsito por el mundo externo de las realizaciones". Más el reglamento no pueden introducir nada contrario a la ley, ningún precepto nuevo, como tampoco suprimir o hacer nugatorio el existente en su texto.

Examinando la cuestión propuesta, se encuentra lo siguiente, en cuanto a las disposiciones cuyas suspensión provisional se pide: 1°. Art. 1° del Decreto 1923 "Estarán sujetos al pago de impuesto de timbre nacional, establecido en el artículo 1° del Decreto Ley 1592 de 1966 los residentes en el país, nacionales colombianos o extranjeros". Se le acusa de quebrantar el Art. 1° del Decreto 1592 porque "el impuesto fue establecido para todos los nacionales colombianos sin atención a su residencia". La norma que se considera quebrantada es del siguiente tenor: "Los nacionales colombianos y los extranjeros residentes en el país que salgan al exterior pagarán un impuesto de timbre nacional etc". Claramente se aprecia que hay identidad entre los dos textos y que no se ve a primera vista contraposición ninguna. Cuando el Decreto 1592 habla de los nacionales colombianos y los extranjeros residentes en el país, se está refiriendo a los nacionales residentes como a los extranjeros que lo son igualmente. Y el Art. 1° del Decreto 1923, al cambiar la redacción, expresó la sujeción al impuesto para los residentes en el país, nacionales colombianos o extranjeros de donde se deduce que se trata de un cambio de expresión pero de igual contenido. No es pues, posible suspender provisionalmente esta disposición. 2°. La petición de suspensión integral del art. 3o. del Decreto 1923 se fundamenta en que viola el Art. 8o. de la Carta, en relación con el 1° del decreto 1592 porque establecido el impuesto para los nacionales colombianos sin otras excepciones que las allí contenidas, no puede el reglamento restringir el sentido natural y obvio

del concepto de nacional colombiano que el Art. 8o. de la Carta define sin consideración a la edad.

Dice el Art. impugnado: "Para los efectos de este impuesto se entiende por nacionales colombianos residentes en el país las personas mayores de dos años, que reuniendo las calidades del Art. 8° de la Constitución Nacional, tengan su domicilio civil en el territorio nacional".

A primera vista parece exótica la determinación que de la edad contiene esta regla y caprichosa a la vez, pues con la misma lógica, hubiera podido señalarla en cuatro, cinco o más años. Y a decir verdad tal restricción o limitación del concepto de nacional colombiano es completamente ajena al precepto constitucional. Por este aspecto el precepto acusado excede la potestad reglamentaria y debe suspendérsele provisionalmente. 3°. En este caso se pide que el numeral 1° del Art. 5o. sea el objeto de la suspensión provisional. Dice este numeral: "Efectúen tráfico fronterizo dentro de las zonas legalmente definidas como tales, y siempre que se sometan a las reglamentaciones aduaneras existentes". Se le tacha porque, quebrantando los Arts. 1° y 3° del Decreto 1592, establece una exención al impuesto no contemplado en la norma legal. Al parecer lo que con este numeral, (al que se contrae el pedimento de suspensión provisional) se ha querido, es adicionar las excepciones que consagró el Art. 3o. del Decreto 1592 con otras que tienen amplia justificación y que la práctica del estatuto en el corto tiempo de su vigencia ha demostrado como necesarias. No se ve, a primera vista, cómo quienes por razón de sus actividades continuas se ven

obligados a frecuentar el tráfico fronterizo de modo permanente, sean contra toda equidad sujetos de ese impuesto. Pero ya se ha dicho que la potestad reglamentaria no puede ir hasta ampliar el sentido de la ley con nuevas disposiciones legislando, cuando se trata de reglamentar, o introduciendo nuevos preceptos, para lo cual el reglamento no está autorizado. Se ve, pues, prima facie, que en este numeral el artículo acusado desbordó, excediéndola, la potestad reglamentaria por lo cual procede suspenderlo provisionalmente. 4°. Se impetra suspender provisionalmente del Art. 7o. del Decreto 1923, la expresión "o entidades de derecho público" porque con ella se extiende indebidamente la exención legal concedida a quienes viajen en comisión del gobierno, haciendo participar de la exención a quienes siendo funcionarios de entidades públicas, viajen comisionados por ella. Prima facie se aprecia que funcionarios de esta índole no lo son del gobierno en estricto sentido aunque sí lo son de la administración. Y tiénese aceptado que dentro del concepto de administración pública se entiende comprendido el gobierno en su función administrativa. Así en esta rama del derecho se denomina administración, latu sensu, el conjunto de los servicios públicos con sus funcionarios y su organización regulados y dirigidos por el gobierno o por establecimientos públicos. Dentro de una concepción semejante, gobierno sería la alta dirección, la orientación, el impulso que guía y mueve la organización administrativa, a decir de Pareja. Así, pues, administración y gobierno se confunden y el sentido en que la Carta en su Art. 57, toma la palabra gobierno, ni es excluyente ni es taxativo.

Si por establecimiento público se entiende una persona administrativa descentralizada a quien se encomienda dirigir un servicio público a cargo del Estado (del gobierno podría también decirse), forma ella parte de la administración pública o lo que es lo mismo, del Estado. Tiénese, pues, que no aparece a primera vista que la frase impugnada viole la norma superior. 5°. Pídese también suspender provisionalmente el Art. 8° del ya dicho decreto. Exceptúanse en él del pago del impuesto, a las personas que viajen al exterior con fines científicos, artísticos o deportivos. En cada caso el ministro respectivo dictará resolución en la cual se estipulará el carácter en que se viaje. La resolución no obliga al reconocimiento a la División de Impuestos Nacionales. Con oportunidad del estudio de algunos puntos referidos en numerales precedentes, se dijo cómo la potestad reglamentaria no puede introducir a la norma que reglamenta nuevas disposiciones así conlleven amplia justificación en la equidad y en la conveniencia. Y a primer golpe de vista, sin consultar el fondo mismo, se aprecia que el artículo 8o. introdujo a lo dispuesto por el 3o. del Decreto 1592 excepciones no cobijadas por éste, por lo cual debe suspendérsele provisionalmente y por idénticas razones. 6°. Se suplica la suspensión provisional, in integrum, del 9° de los artículos del mentado Decreto 1923 que exime del impuesto a los funcionarios y trabajadores de las empresas terrestres, marítimas, y aéreas internacionales que por razón de su oficio tengan que viajar al exterior. No se halla, prima facie, esta exención consagrada en la norma reglamentada.

Hay, por consiguiente, exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por más equitativa y lógica que se encuentre esta excepción al pago del impuesto. 7°. Pídese también que el Art. 10o. se suspenda en igual forma en la parte que dice "o estudiantes que viajen por cuenta de universidades reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional", locución que extiende indebidamente como se aprecia a primera vista, la exención del impuesto a nuevas personas no incluidas en el decreto reglamentado. Las mismas razones en que se apoya este fallo en anterior aparte, fluyen ahora a propósito de esta tacha que debe aceptarse, por ende. Así, pues, se dispone: Admítese la demanda anterior que viene ajustada a la ley. Reconócese al Dr. Alvaro Copete Lizarralde personería suficiente para actuar en nombre propio. Notifíquese personalmente al señor Fiscal de la Corporación. Comuníquese la admisión de la demanda al señor Ministro de Hacienda. Fíjese el negocio en lista por el término legal. Suspéndense provisionalmente del Decreto 1923 de 1966, el artículo 3o.; el numeral 1° del Art. 5o.; el Art. 8°., el Art. 9o. y la locución "o estudiantes que viajen por cuenta, de Universidades reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional" contenida en el Art. 10°. No se accede a decretar la suspensión provisional de los Arts. 1° y 7°. Cópiese, notifíquese y comuníquese a quien corresponda. Enrique Acero Pimentel.

JORGE RESTREPO OCHOA. SECRETARIO