CE-SEC3-557-EXP1982-N3436

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS / CESION Todo contrato en virtud del cual se sustituya al contratista, o se desplace la responsabilidad de este o la ejecución de las obligaciones a su cargo o se verifique novación, goza de la misma naturaleza del contrato administrativo original o principal y la competencia para conocer de él o de sus consecuencias, está radicada en esta jurisdicción especial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO.

Bogotá,D.E, nueve (09) de Septiembre (09) de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 3436

Actor: ALVARO BETANCOURT FUENTES Demandado: El ciudadano ALVARO BETANCOURT FUENTES, mayor y vecino del Municipio de Barranquilla, demandó, por medio de apoderado, ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, al Departamento del Atlántico en ejercicio de la acción contractual, para que, previos los trámites de un juicio ordinario contencioso administrativo, se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: "PRIMERO. Decrétase la nulidad de la Resolución Nº 987 Bis de 1975, artículo segundo, por violación de normas Constitucionales, legales y reglamentarias y de carácter departamental, y en lo relacionado a la declaratoria de dejar sin efecto la Cesión a favor de ALVARO BETANCOURT del contrato de Administración del Club de Empleados del Departamento del Atlántico, y a que se refiere la mentada Resolución, que a su letra dice: EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL

ATLANTICO en uso de sus facultades legales, considerando: Qué el Departamento del Atlántico contrató con el señor JAIME LOPEZ la Administración del Club de Empleados del Departamento; que el señor JAIME LOPEZ cedió el contrato al señor ALVARO BETANCOURT, pero el Contrato no tiene la firma del Gobernador del Departamento, lo que significa que el Contrato de Cesión no nació a la vida jurídica. RESUELVE: ARTICULO PRIMERO. Contrátase a la Administración del Club de Empleados del Departamento con el señor EDUARDO FRAIJA LARIOS mediante la firma del Contrato correspondiente. ARTICULO SEGUNDO: Declárase sin efectos por no haber sido firmado por el Gobernador del Departamento el Contrato de Cesión de JAIME LOPEZ a favor de ALVARO BETANCOURT y la caducidad del Contrato inicial por razón de haberse trasladado a Bogotá el Contratista señor JAIME LOPEZ, comuniqúese y cúmplase.

SEGUNDO: Declárase que es válido y ha surtido sus plenos efectos jurídicos el Contrato de Cesión de JAIME LOPEZ a favor de ALVARO BETANCOURT, antes citado, de fecha Febrero 17 de 1975, y por medio del cual ALVARO BETANCOURT, pasó a cumplir el Contrato de ADMINISTRACION firmado entre el Departamento del Atlántico y el señor JAIME LOPEZ de fecha 25 de Enero de 1975 (ambos anexos a la demanda). TERCERO. Declárase que es ilegal o nulo la Resolución No. 2987 Bis de 1975 en su artículo segundo, por ser violatoria de

normas constitucionales, legales y reglamentarias y de carácter Departamental, al declarar la caducidad del contrato de Administración del Club de Empleados del DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO, celebrado entre el GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO y el señor JAIME LOPEZ, ya antes citado. CUARTO. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, condénese al DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO, a pagar al señor ALVARO BETANCOURT FUENTES, la suma de CIENTO TREINTA MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($ 130.333.00) por concepto de perjuicios (lucro cesante) y a título de subsidio mensual de OCHO MIL QUINIENTOS PESOS ($ 8.500.0o) que el citado Departamento debe pagar al contratista JAIME LOPEZ o su Cesionario señor ALVARO BETANCOURT, establecido en la cláusula novena del contrato de ADMINISTRACION arriba citado, y del cual es cesionario ALVARO BETANCOURT. QUINTO. Como consecuencia de las anteriores ordenaciones, declárase que es ilegal la caducidad del Contrato de Administración del Club de Empleados del Departamento del Atlántico (Puerto Colombia) anteriormente citado. SEXTO. Como consecuencia de las anteriores declaraciones condénese al DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO a pagar al señor ALVARO BETANCOURT, en su calidad de cesionario del referido contrato de administración, el valor que justamente se determine, y a título de derecho de aumentación y vivienda conforme lo establece la Cláusula Novena (9a.) del Contrato de Administración tantas veces citado", (fl. 21).

Como hechos, expone la demanda los siguientes: 1) El día 25 de Enero de 1975, el Departamento del Atlántico, y el señor JAIME LOPEZ firmaron un Contrato de Administración del Club de Empleados del Departamento, que funciona en el Municipio de Puerto Colombia 2) Este contrato fue firmado para un período de dos (2) años a partir de la fecha preindicada prorrogable por el mismo tiempo. 3) Entre otras cláusulas del citado Contrato están las siguientes: la Octava, la Novena y la Décima que dicen respectivamente así: El contratista en caso necesario, podrá ceder la administración del Club a personas responsables que llenen los requisitos exigidos por la CONTRALORIA DEPARTAMENTAL y se somete a las Cláusulas expresadas en el presente Contrato dando aviso a la Administración Departamental. El Departamento otorgará al Contratista un subsidio de OCHO MIL QUINIENTOS PESOS (8.500. OO) por cada mes de duración del presente contrato y su aprobación en la vigencia fiscal del primer año 1975 (sic) está contemplada en la Secretaria de Hacienda Departamental. Artículo 72, Capítulo 4º (Asesoría, Contratos y similares) y concede el derecho a la vivienda y alimentación de éste y su familia en la sede del Club. Son causas para declarar la caducidad del presente Contrato las contempladas en el Código Fiscal del Departamento ordenanza 180 de 1960. 4) El señor JAIME LOPEZ hizo cesión del citado Contrato de Administración al señor ALVARO BETANCOURT el día 17 de febrero de 1975, y para ello cumpliendo con la Cláusula Octava del primitivo contrato se le dio aviso a la Administración

Departamental de la aludida cesión. Así también, se llenaron los requisitos exigidos por la Contraloría Departamental para poner en marcha los efectos del contrato cedido. De tal manera que el Secretario de Hacienda Departamental y el Contralor Departamental suscribieron el Contrato de Cesión celebrado entre JAIME LOPEZ y ALVARO BETANCOURT. 5) ALVARO BETANCOURT cumplió con sus obligaciones al administrar correctamente el Club de Empleados del Departamento hasta el día 17 de octubre de 1975.6) En esta última fecha el Gobernador del Atlántico, dictó la Resolución No. 2897 Bis de fecha el Gobernador del Atlántico, dictó la Resolución Nº 2897 Bis de 1975, arriba reproducida, y por medio de la cual dejó sin efectos el Contrato de Cesión sobre la administración del Club de Empleados del Departamento, hecha por JAIME LOPEZ a favor de ALVARO BETANCOURT, además, se declaró la caducidad del Contrato inicial en razón de que JAIME LOPEZ (Contratista) se había trasladado a BOGOTA. 7) En esta misma Resolución se contrató a EDUARDO FRAIJA LARIOS, para que administrara el Club de Empleados del Departamento. 8) ALVARO BETANCOURT, interpuso, dentro del término legal, los recursos de reposición y apelación subsidiaria de la Resolución 2897 Bis de 1975, con el fin de agotar la vía gubernativa. 9) La Gobernación del Atlántico no ha dado respuesta a los recursos ya mencionados, quedando así agotada la vía gubernativa. 10) El Departamento del Atlántico no le ha pagado a partir del mes de Septiembre de 1975 el subsidio

de ocho mil quinientos pesos ($ 8.500.00) al señor ALVARO BETANCOURT contemplado en la Cláusula novena del Contrato inicial de Administración. 11) Mi representado ha recibido perjuicios a causa de la caducidad decretada por la Administración Departamental del Contrato de Administración del Club de Empleados del Departamento, y que cumplía en su calidad de cesionario. Estos perjuicios se concretan en un lucro cesante equivalente a CIENTO TREINTA MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($ 130.333.00) M/L., que cubre el subsidio que va de octubre 17 de 1975 a Enero 25 de 1977. DUODECIMO. (12) Además, mi representado gozaba conforme a la Cláusula Novena del Contrato inicial de derecho a la vivienda y alimentación, así como la de su familia en la sede del Club. (fl. 21 vto. y 22). En derecho cita los artículos 1602 y ss. y 2341 y ss. del C. C, 235 y 236 del C de R.P. y M., 254 del C.C.A., 89 de la Ordenanza Nº 180 de 1969, Código Fiscal y 16 y 20 de la Constitución Política. El a-quo profirió sentencia, denegando todas las súplicas de la demanda, el 6 de septiembre de 1981 y contra tal decisión interpuso, oportunamente, el recurso de apelación la parte demandante. Como el recurso ha sido tramitado en la forma prevista por la Ley, sin que se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidirlo con las

siguientes declaraciones:

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA La decisión apelada fundamenta la absolución de la entidad demandada, en las siguientes razones: "Como se ve claramente a través del artículo 2o. antes transcrito se dispuso: lo. declarar sin efectos el contrato de cesión hecho por Jaime López a favor de Alvaro Betancourt; 2º. Se declaró la caducidad del contrato de administración, materia de cesión suscrito entre el Departamento del Atlántico y Jaime López por haberse trasladado éste a Bogotá. "Debe, en consecuencia, la Sala analizar separadamente la juridicidad de las dos decisiones adoptadas por el Gobernador del Departamento del Atlántico. "En cuanto a la primera decisión, la de declaratoria sin efectos del contrato de cesión hecho por Jaime López en favor de Alvaro Betancourt, se observa claramente que en el acto acusado se adujo como razón el hecho de no haber sido firmado por el Gobernador del Departamento del Atlántico. Al respecto el Tribunal estima que esta decisión estuvo ajustada a derecho dado que se conformó a las previsiones del Código Fiscal del Departamento del Atlántico: la Ordenanza No. 180 de 1960, vigente a la sazón. "En efecto: "El Artículo 72, literal 1), del referido Código señala como requisito sine qua non para la validez de la cesión de los contratos administrativos celebrados por el Departamento del Atlántico que sean previamente aprobados por el Gobierno Departamental. El artículo 83 del mismo señala también como requisito en los contratos cuya cuantía no exceda de $ 20.000.00, como el sub-examine, la

aprobación del Gobernador y del Secretario del ramo correspondiente. Y el artículo 85 exige que los contratos celebrados por los Secretarios, con la previa autorización del Gobernador, requieren la aprobación de éste. "Fluye de estos preceptos que al carecer el contratista de cesión de Jaime López en favor de Alvaro Betancourt (folio 45) de la aprobación del Gobernador del Departamento del Atlántico no debe tenerse como válido, pues no debe perderse de vista que en todo contrato del Departamento solo puede representar a éste el jefe de la Administración Departamental, por mandato expreso del ordinal 4o. del Artículo 194 de la Carta. Esto equivale a decir, que al no contar el contrato de cesión sub-examine con la aprobación del Gobernador del Departamento del Atlántico carece de validez jurídica y resulta, por lo tanto, ajustada a derecho la decisión adoptada en el acto acusado. "En cuanto a la declaratoria de caducidad del contrato de administración celebrado entre el Departamento del Atlántico y Jaime López, estima el Tribunal que al ser inválida la celebración hecha por éste a Alvaro Betancourt, aparece de bulto el incumplimiento del contratista inicial, lo que por sí sólo ameritaba la terminación unilateral del contrato por parte del Departamento del Atlántico, conforme se hizo en la Resolución demandada. Vale la pena también advertir que el hecho aducido para esta declaratoria: el traslado del contratista López a Bogotá, no fue desvirtuado en el curso del proceso por la parte actora. "Las consideraciones precedentes permiten concluir a la Sala que la Resolución 2987 Bis de 17 de Octubre de 1975 de la Gobernación Departamental del Atlántico

estuvo conforme a derecho, por lo cual se impone que se nieguen las súplicas de la demanda" (folios 75 a 77).

II. EL CONCEPTO FISCAL.

La doctora Edné Cohén Daza, Fiscal 2ª. de la Corporación, expone en su concepto de fondo: "El fallo apelado consideró necesario analizar separadamente "la juricidad de las dos decisiones adoptadas por el Gobernador del Departamento del Atlántico". "En relación con la de dejar sin efectos el contrato de cesión celebrado entre el señor López y Betancourt, el Tribunal concluyó que al no haberse sometido el contrato a la aprobación del Gobernador carecía de validez jurídica y en consecuencia el acto acusado que así lo declaró se ajusta a derecho. "En cuanto a la declaratoria de caducidad del contrato administrativo el Tribunal estima que al ser inválida la cesión "aparece de bulto el incumplimiento del contrato inicial, lo que por sí solo amerita la terminación unilateral del contrato por parte del Departamento del Atlántico, conforme se hizo en la Resolución demandada", (fl. 76). "Este Despacho observa lo siguiente: "El Tribunal carecía de competencia para decidir sobre la validez o legalidad del contrato de cesión. Como tampoco lo podía haber hecho el Gobernador mediante acto administrativo. "El contrato de cesión celebrado entre el señor Jaime López y Alvaro Betancourt Fuentes es un contrato civil y el hecho de someter la cesión a unos requisitos especiales, no le cambia su naturaleza. Las exigencias se requerían simplemente por tratarse de la cesión de un contrato administrativo. Debe recordarse, que

sobre la legalidad de este contrato de cesión conoce la justicia ordinaria. "Así pues la nulidad de la Resolución que declaró sin efectos la cesión ha podido prosperar, mas no por las razones invocadas en la demanda. En relación con la caducidad administrativa del contrato de administración del Club sobre la cual si podía pronunciarse la Administración, se tiene lo siguiente: "En la resolución acusada se afirma que la caducidad se declara por la sola razón de haberse trasladado a Bogotá el Contratista señor Jaime López. "Pues bien, estando de por medio la cesión y encontrándose prestando el servicio de administración el señor Alvaro Betancourt no había motivo para que el cedente señor Jaime López tuviera que permanecer en la ciudad. Las obligaciones consignadas en el Contrato Administrativo estaban a cargo del señor Betancourt y era este el responsable de cumplir con el contrato administrativo. Mientras la cesión no fuera judicialmente declarada ilegal, debía surtir sus efectos. Como ya se ha dicho, tal pronunciamiento no le correspondía a la gobernación. Debe pues anularse en esta parte, el acto administrativo acusado. "Por lo tanto esta Fiscalía solicita a la H. Sala revocar el fallo apelado y en su lugar acceder a decretar la nulidad de la parte final del artículo 2º de la Resolución No 2987 Bis de octubre 17 de 1975 que declaró "la caducidad del contrato inicial por razón de haberse trasladado a Bogotá el contratista señor Jaime López". "Como consecuencia de lo anterior reconocer y ordenar el pago de los perjuicios a que haya lugar. "Finalmente debe observarse, que en el texto mismo de la demanda se formulan

peticiones que no pueden ser resueltas por esta jurisdicción, como la relativa a declarar que es válida la cesión. "Recordando que la demanda debe ser considerada como una unidad jurídica para que se pueda entrar a conocer de ella, resulta así que en el presente caso, la acumulación de pretensiones que en ella se hacen, nos lleva a firmar que la demanda no está en forma", (folios 88 a 90).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1) La Sala no comparte el criterio de la Fiscalía en cuanto afirma la naturaleza civil del contrato de cesión de un contrato administrativo, ni intuye cuales puedan ser tales razones.

La cesión, transformación, novación, extinción, prorroga, adición, terminación, etc., de un contrato administrativo, es de naturaleza administrativa, como lo es, así lo ha dicho esta Sala, el contrato accesorio de seguro de un contrato administrativo. Todo contrato en virtud del cual se sustituya al contratista, o se desplace la responsabilidad de este o la ejecución de las obligaciones a su cargo, o se verifique novación, goza de la misma naturaleza del contrato administrativo original o principal y la competencia para conocer de él o de sus consecuencias, está radicada en esta jurisdicción especial. En tratándose de controversias entre cedente y cesionario, la competencia, allí si, queda en poder de la justicia ordinaria, pero jamás puede decirse lo mismo frente a controversias entre cedente o cesionario y la Administración. 2) Conforme a la cláusula "octava" del contrato celebrado entre el Gobernador del Departamento y el demandante, "el contratista en caso necesario, podrá ceder la administración del Club a personas responsables que llenen los requisitos exigidos

por la Contraloría Departamental y se somete a las cláusulas expresadas en el presente contrato, dando aviso a la Administración Departamental", la cual mientras no fuera anulada por los jueces competentes, obligaba a ambas partes. No obstante lo anterior, la cesión (folios 19 y 20) aparece firmada por el Secretario de Hacienda Departamental y por el Contralor Departamental, lo que mas que "autorización", constituye aprobación de dicho contrato, por parte de la Administración. La cesión, entonces, resultaba vigente y obligatoria para el Departamento que no podía, unilateralmente, "declararla sin efectos" como pretendió hacerlo el artículo 2o. de la Resolución acusada, sin violar el artículo 1602 del C. C, citado como violado, por el demandante, suficiente para imponer la nulidad impetrada de todo el acto demandado, pues el artículo 1º de dicha Resolución, al contratar con otro la controvertida administración del Club., solo saca consecuencias de la declaración contenida en el articulo 2º, no obstante la ilógica formulación, hasta por orden, de tales disposiciones. No hay necesidad de hacer comentarios sobre los artículos 2341 y ss. del C. C, equivocadamente citados como violados por el libelista, pues tratándose de obligaciones contractuales, resulta absolutamente fuera de lugar, solicitar fundamento para la pretensión contractual en normas reguladoras de la responsabilidad extracontractual. La misma nulidad cobija a la caducidad decretada con base en el traslado del contratista Jaime López a Bogotá, pues siendo válida la cesión a Betancourt, no había razón para obligar al cedente a permanecer en Barranquilla.

Al folio 8 del expediente aparece el acta de entrega del Club al Departamento por parte del contratista cesionario Betancourt, el 5 de noviembre de 1975, fecha que se tendrá en cuenta para todos los efectos de este proceso. 7) Conforme a la cláusula 11 del referido contrato de administración, la duración del mismo se pactó por dos (2) años contados a partir de su firma (Enero 25 de 1975) por lo que debía concluir normalmente el 25 de Enero de 1977 y como fue ilegalmente terminado el 5 de noviembre de 1975, deberá pagar, el subsidio pactado, a razón de ocho mil quinientos pesos (8.500.00) moneda legal, por los quince (15) meses que restaban de vida del contrato, (cláusula 9a.) es decir, ciento veintisiete mil quinientos pesos ($ 127.500.00) moneda legal, mas el valor de la vivienda y aumentación para el demandante y su familia a los cuales tenían derecho dentro de la sede del Club que administraba el actor, según se determine en el incidente del Art. 308 del C. de P.C. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, REVOCA en todas su partes la sentencia apelada y, en su lugar, FALLA PRIMERO: DECLARASE la nulidad, en todas sus partes, de la Resolución No. 2087 Bis de 17 de Octubre de 1975, proferida por el Gobernador del Departamento del Atlántico, por la cual declaró sin efectos la cesión del contrato

celebrado entre Jaime López y Alvaro Betancourt, cuyo objeto era la administración del Club de Empleados del Departamento, declaró la caducidad del contrato de administración y ordenó contratar dicha administración con el señor Eduardo Fraija Laríos.

SEGUNDO: CONDENASE al Departamento del Atlántico a pagar al señor ALVARO BETANCOURT FUENTES la suma de CIENTO VEINTISIETE MIL QUINIENTOS PESOS ($ 127.500.00) MONEDA LEGAL, a título de lucro cesante y, al mismo título, lo que se demuestre dentro del incidente de regulación de perjuicios del artículo 308 del C. de P. C, como valor de la alimentación y vivienda del demandante y su familia, dentro de la sede del Club, por el lapso de quince (15) meses.

TERCERO: DENIEGANSE las restantes súplicas de la demanda inicial del litigio.

CUARTO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Copíese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

CARLOS BETANCUR JARAMILLO, PRESIDENTE SECCION, JORGE

DANGOND FLORES, EDUARDO SUESCUN MONROY, JORGE VALENCIA

ARANGO, FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO.

Se deja constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.