CE-SEC3-565-1983-11-17N2488

ACCIÓN DE NULIDAD / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

GENERAL / ACTO DE DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

AFECTACIÓN DEL PREDIO RURAL / ADQUISICIÓN DE TIERRAS /

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE / DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / SUSTENTACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA En verdad, el Acuerdo 04 [de 1973, del Incora] no introduce norma alguna de delegación. Se contrae como tantas veces se ha dicho, a regular la afectación y adquisición de tierras, sin señalar funciones especiales de ejecución en organismo alguno. [E]l reparo que hace el demandante carece de fundamento, por no aparecer en el texto del acuerdo ninguna regla de delegación. Y ésta no se puede suponer o presumir, y mucho menos servir de respaldo para advertir algún grado de violación de una norma superior. Como ninguno de los cargos formulados encuentran respaldo para la prosperidad de la demanda de nulidad invocada, las súplicas deberán ser denegadas.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 04 DE 1973 INCORA FACULTAD DE LA PARTE DEMANDANTE / CONTENIDO DE LA LEY / LEY DE REFORMA AGRARIA / TENENCIA DE LA TIERRA / FACULTADES DE LA ENTIDAD DEL ESTADO / POLÍTICA AGRARIA / EXPLOTACIÓN DE TIERRAS /

COMPETENCIA DEL INCORA / NATURALEZA DEL PROCESO DE

RESTITUCIÓN DE TIERRAS / ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO /

INEXISTENCIA DE LA EXTRALIMITACIÓN DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE LA NORMA No es cierto, como lo afirma el demandante, que las disposiciones de la Ley 135 de 1961 sólo contemplan la realización de programas de reforma agraria en las áreas o zonas en donde se presenten agudos problemas de tenencia de tierras", […]. El aspecto anotado es uno de los tantos que se le adscriben al organismo encargado de la dirección de la política agraria […]. Las soluciones económicassociales […] no pueden ser ubicados exclusivamente donde existen "agudos problemas de tierras", sino en todas aquellas situaciones que permitan la realización fecunda y provechosa de los principios, fines y propósitos de la Ley

135. Es de competencia del Instituto [demandado] regular esta materia. Y esto quiere decir, que no se extralimitó al proferir el acto acusado, puesto que la ley agraria y los estatutos del Incora, expresamente le asignan a la Junta facultad para dictar las normas y los reglamentos necesarios para el ejercicio de las funciones […]. No hay, pues, violación de las normas constitucionales citadas por el demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961

DEMOSTRACIÓN DEL ERROR / VIOLACIÓN DE LA LEY / PLAN DE

DESARROLLO / LEGISLACIÓN DE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA /

ADQUISICIÓN DE TIERRAS / AFECTACIÓN DEL PREDIO RURAL /

EXPLOTACIÓN DE TIERRAS / EXPLOTACIÓN ECONÓMICA DE PREDIO

RURAL / EXTINCIÓN DE DOMINIO SOBRE TIERRAS INCULTAS /

CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE LA ENTIDAD ESTATAL /

AGRICULTURA CAMPESINA, FAMILIAR Y COMUNITARIA / INEQUIDAD

LABORAL / RELACIÓN LABORAL / NEGOCIACIÓN DE PREDIOS RURALES /

ACTIVIDAD PRIMARIA AGRÍCOLA

[Y]erra el demandante en la formulación del cargo apoyado en la supuesta violación del Decreto 719 [de 1968], porque el Acuerdo 04 [de 1973] no es en sí un programa o un plan específico de desarrollo agrario. No. El acuerdo […] impuso unas reglas para la afectación y adquisición de tierras, inadecuadamente explotadas o incultas, en orden a cumplir con las funciones que la misma ley le asignó. Para ello se indicaron los factores pertinentes, de prelación de aquellos sitios en que exista desocupación total o parcial de numerosa población campesina, se registren niveles de vida sensiblemente bajos en relación con otras zonas del país, exista gran cantidad de campesinos sin tierra o impere inequitativamente relaciones de trabajo y de adquisición de predios que sean aptos para la agricultura o ganadería eficiente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 719 DE 1968 / ACUERDO 04 DE 1973 INCORA LEY DE REFORMA AGRARIA / PRINCIPIO DEL BIEN COMÚN / ASISTENCIA A LA POBLACIÓN / OCUPACIÓN DE PREDIO RURAL / PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / OBRA DE INTERÉS SOCIAL / POLÍTICA

AGRARIA / SEGURIDAD SOCIAL AGRARIA / CONCENTRACIÓN DE LA

TIERRA / EXPLOTACIÓN DE TIERRAS

[L]a Ley 135 de 1961, organizó el gran estatuto sobre reforma social agraria, inspirándose en el principio del bien común y en la necesidad de extender a

sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social (inciso 19, artículo 19). [E]ntendió el verdadero anhelo nacional de lograr una estructura social agraria acorde con las necesidades y exigencias del campo, señalando, […] prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y […] la adecuada explotación de tierras incultas o deficientemente utilizadas […]. (Numerales 19 y 29 del artículo 19).

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 – ARTÍCULO 19 INCISO 19 / LEY 135 DE 1961 – ARTÍCULO 19 NUMERAL 19 / LEY 135 DE 1961 – ARTÍCULO 19

NUMERAL 29

ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / AFECTACIÓN DEL PREDIO RURAL / ADQUISICIÓN DE TIERRAS / EXPLOTACIÓN ECONÓMICA DE PREDIO RURAL / OBLIGACIONES DEL INCORA / CUMPLIMIENTO DE LA LEY / FACULTADES DEL INCORA / FACULTADES DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA

ENTIDAD PÚBLICA / AGRICULTURA CAMPESINA, FAMILIAR Y

COMUNITARIA / APLICACIÓN INDEBIDA DE LA NORMA

[E]l artículo primero del acto acusado, que, al disponer la afectación y a la adquisición de tierras por los sistemas legales de las que se califiquen como inadecuadamente explotadas o incultas, con los factores allí indicados, por parte del Instituto [demandado], no hizo otra cosa que dar cumplimiento a los propósitos y fines de la Ley 135, señalados en el artículo 1° y dentro de las facultades

concedidas a la Junta Directiva, en el artículo 59 de la Ley 1 de 1968. El Acuerdo 04, materia de la acusación, destaca criterios generales, tanto la afectación como la adquisición de tierras, en aquellas zonas del país en las que exista gran cantidad de campesinos sin tierra o imperen inequitativamente relaciones de trabajo, que mal pueden calificarse, como opuestos o contrarios al sentido y alcance de la Ley 135.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 – ARTÍCULO 1 / LEY 01 DE 1968 – ARTÍCULO 59 / ACUERDO 04 DE 1973 INCORA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION TERCERA Consejero ponente: JOSE ALEJANDRO BONIVENTO FERNANDEZ Bogotá, D. E., diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos ochenta y tres (1983) Radicación número: 565-CE-SCA-SEC3-1983-11-17N2488

Actor: ANTONIO BARRERA CARBONELL

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-INCORA

Referencia: EXPEDIENTE 2488

Cumplido el trámite correspondiente, se procede a resolver sobre la petición contenida en la demanda presentada ante esta Corporación por el ciudadano y abogado Antonio Barrera Carbonel en ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo: I

A. En el libelo se pide la declaración de nulidad del Acuerdo número 04 de 6 de junio de 1973, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la

Reforma Agraria, "por el cual se señala la política general de afectación de predios inadecuadamente explota-dos e incultos"

B. El acto acusado es del siguiente tenor: "La Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en uso de sus facultades legales y estatutarias, y Considerando Que de conformidad con el literal k) del artículo 30 de los Estatutos, corresponde a la Junta Directiva aprobar los planes y programas para la adquisición de tierras por el Instituto; Que el Gobierno Nacional viene preconizando una política social y económica que compagine las apremiantes necesidades del campesino y la productividad de las tierras; Que para lograr lo anterior, deben afectarse preferencialmente por el Instituto inmuebles que no estén plenamente incorporados al proceso de producción, esto es, los que conforme a las normas agrarias sean calificados de inadecuadamente explotados o incultos; Que es necesario señalar a la administración del Instituto criterios básicos para el cumplimiento de esta función legal.

Acuerda Artículo primero. Fuera de los casos previstos en las normas agrarias para la afectación de tierras adecuadamente explotadas y sin perjuicio de las normas que sobre extinción del dominio consagran las Leyes 200 de 1936 y 4º de 1973, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria procederá a la afectación de tierras y a la adquisición por los sistemas que establece la ley de las que se califiquen como inadecuadamente explotadas e incultas, tomando en consideración los siguientes factores: Dará prelación a aquellos sitios en que exista desocupación total o parcial de numerosa población campesina, se registren niveles de vida sensiblemente bajos

en relación con otras zonas del país, exista gran cantidad de campesinos sin tierra o imperen inequitativamente relaciones de trabajo. No adquirirá sino aquellos predios que sean aptos para la agricultura o la ganadería eficiente. Artículo segundo. Mientras se expide la reglamentación correspondiente para verificar la calificación de las tierras, el Instituto tomará en cuenta los criterios contenidos en el parágrafo primero del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 (artículo 17 de la Ley 4& de 1973), cuyo tenor es el siguiente: Mientras se cumple el primer año gravable posterior a la fecha de la sanción de la presente ley, el Instituto tomará en cuenta los siguientes factores: ubicación, con respecto a centros urbanos importantes; relieve; calidad de suelos; posibilidad de la utilización de riegos y avenamientos; facilidad para una explotación continua y regular; clase y erado de intensidad de la explotación: canital y mano obra empleados en éste: valor comercial y rendimiento de la propiedad y densidad de la población en la zona rural donde dicho fundo se halle ubicado; cumplimiento de las normas sobre conservación de los recursos neutrales. Artículo tercero. En el presupuesto del Instituto para los próximos años se asignará para adquisición de tierras una partida concordante con el programa de adquisición de tierras que se señale para la respectiva vigencia. Artículo cuarto. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición".

C. El acusador sostiene, en síntesis

1. La Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, rebasó los límites de sus facultades al autorizar para "adquirir tierras inadecuadamente

explotadas e incultas en todo el territorio nacional", pues las disposiciones de la Ley 135 de 1961 "sólo contemplan la realización de programas de reforma agraria en las áreas o zonas en donde se presenten agudos problemas de tenencia de tierras que requieran de solución mediante la acción del Incora" y "al extralimitarse la junta en sus funciones", infringió los artículos 29, 16 y 20 de la Constitución Nacional. Se incurrió en abuso y desviación de poder" porque la Junta creó una competencia permanente en cabeza de la gerencia general del Incora para adquirir tierras en todo el territorio nacional, desconociendo los mandatos legales de la Ley 135 de 1961, conforme a los cuales este tipo de facultades sólo pueden ser temporales y limitadas a la autorización necesaria para adquirir las tierras que se requieran para la realización de un programa de reforma agraria en área o zona previamente escogida. Se violó el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. El acuerdo crea, en la práctica, un programa de reforma agraria a nivel nacional no permitido por la ley, ya que ésta sólo contempla la realización de programas de reforma agraria en las regiones, zonas o áreas geográficas concretamente determinados en los cuales se presenten los hechos o fenómenos constitutivos de los motivos o circunstancias de interés público o social, definidos por la ley, que justifican la intervención del Incora para que con su concurso se logre modificar la estructura de la propiedad rural, mediante la dotación de tierras al campesino y la realización de los programas complementarios de desarrollo rural. La autorización general para adquirir tierras inadecuadamente explotadas e

incultas en todo el territorio nacional "implica una delegación de funciones de la Junta en la Gerencia, de carácter permanente, que no está permitida ni por la ley ni los estatutos del Incora". Los artículos 14, letras a) y d) del Decreto 3177 de 1961, 30 letras a), e) y k), de los Estatutos fueron transgredidos "porque correspondiendo a la Junta Directiva del Incora la adopción de los planes, programas y proyectos de ejecución no podía, so pretexto de señalar una política general en materia de adquisición de tierras, ya trazada en la ley, delegar sus atribuciones en la administración del Incora, para que en todo el país pudiera realizar programas de reforma agraria sobre tierras incultas e inadecuadamente explotadas". Se violaron los artículos 19, 54 a 59 bis, 68 a 73, 90 a 94 de la Ley 135 de 1961 y 19, 29 y 20 del Decreto 719 de 1968.

A. El apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en la oportunidad procesal correspondiente, expresó: El acto acusado y que es objeto de la demanda, Acuerdo número 04 de 1973, por medio del cual la Junta Directiva del Instituto señaló la política general de afectación de predios inadecuadamente explotados e incultos, no solamente se ajusta a las normas legales, sino que los acoge y hace que formen parte del mismo, al hacer su trascripción.

Este acto administrativo, como reza en la parte considerativa es dictado por la Junta Directiva, respaldada en las atribuciones que le confiere el literal w) del

artículo 30 de los estatutos, que son ni más ni menos que el Decreto 3337 de 1961. Es decir, se produjo por el organismo facultado por la ley y sus disposiciones no son otra cosa que transcripción de la misma ley o interpretación fidedigna de la misma".

B. La Fiscalía Segunda de esta Corporación expuso: Entrando directamente al problema planteado, se tiene, que el actor considera que el acto acusado viola primeramente los artículos 29, 16, y 20 de la Constitución Nacional, al autorizar a la administración del Incora para adquirir tierras inadecuadamente explotadas e incultas en todo el territorio nacional; pues los poderes o facultades de la Junta Directiva están limitados por la Ley 135 de 1961 y sólo para realizar programas de reforma agraria en las áreas o zonas en donde se presentan agudos problemas de tenencia de tierras; hubo pues extralimitación de poderes de la Junta.

Leyendo cuidadosamente el texto acusado se observa que el actor hace una interpretación equivocada de su contenido, cuando alega que hubo extralimitación de poder por parte de la Junta Directiva del Incora al no referirse exclusivamente a las áreas o zonas en donde hay problemas de tenencia. Pero contrariamente a lo que interpreta el actor, el acuerdo se refiere expresamente a 'aquellos sitios en que exista desocupación total o parcial de numerosa población campesina, se registran niveles de vida sensiblemente bajos en relación con otras zonas del país existe gran cantidad de campesinos sin tierra o imperan inequitativamente relaciones de trabajo'. Sitios estos en donde generalmente puede decirse que existen problemas de tenencia de tierra. Esto para rebatir al actor con sus propios

argumentos. Aparte de esto la Ley 135 de 1961 no se limita a darle competencia al Incora solamente para realizar programas de reforma agraria en las áreas o zonas en donde se presenten agudos problemas de tenencia de tierra —como dice el actor — pues basta recordar el objeto de la ley para concluir que las funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria son mucho más amplias. Es así como el artículo 19 de la mencionada Ley 135 de 1961 dice: 'Inspirada en el principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social, esta ley tiene por objeto: Primero. Reformar la estructura social, agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico, reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minfundio y dotar de tierras a los que no las posea, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal. Segundo. Fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y racional aprovechamiento. Tercero. Acrecer el volumen global de la producción agrícola y ganadera en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones por la aplicación de técnicas apropiadas y procurar que las tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.

Cuarto. Crear condiciones bajo las cuales los pequeños arrendatarios y aparceros gocen de mejores garantías, y tanto ellos como los asalariados agrícolas tengan más fácil acceso a la propiedad de la tierra. Quinto. Elevar el nivel de vida de la población campesina, como consecuencia de las medidas ya indicadas, y también por la coordinación y fomento de los servicios relacionados con la asistencia técnica, el crédito agrícola, la vivienda, la organización de los mercados, la salud y la seguridad social, el almacenamiento y conservación de los productos y el fomento de la cooperativa. Sexto. Asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos naturales. Séptimo. Ley 1º de 1968, artículo 29 "El artículo 19 se adiciona con el siguiente numeral: Séptimo: Promover, apoyar y coordinar las organizaciones que tengan por objeto el mejoramiento económico, social y cultural de la población campesina 1 y el artículo 29 de esa misma ley en armonía con el anteriormente transcrito, trae una enumeración pormenorizada de las funciones del Instituto. Cuando la ley se refiere a la reforma social agraria debe entenderse que se aplica a todo el territorio nacional pues las leyes que dicta el Congreso de Colombia por regla general tienen aplicación en todo el territorio de la República. Dice también el demandante que el acuerdo acusado violó el artículo 66 del C. C.

A. (sobre acción de nulidad). No encuentra este despacho ninguna lógica en tal planteamiento, pues en nada se relaciona la norma citada con el desarrollo que en forma confusa expresa el actor.

Pretende afirmar, que el acuerdo hace una delegación de funciones de la Junta

Directiva en la persona del Gerente. Pero basta leer el contenido del acuerdo acusado para darse cuenta que tal afirmación es infundada, pues el acuerdo en ninguna parte hace referencia a tal delegación. Interpretando la demanda, parece que el actor considera que también es anulable el Acuerdo número 04 de 1973 porque no se ciñó a los programas de reforma agraria, previo el estudio general de la zona correspondiente. Además dice el demandante, 'porque la Junta decretó un programa no circunscrito a una zona o área geográfica determinada y omitió los requisitos de señalar en el Acuerdo 04 de 1973, en relación con dicho programa 'su objeto y medios de operación, la conveniencia social o económica del mismo, la zona escogida, la existencia y extensión aproximada de las tierras afectables conforme al artículo 55 de la ley, las circunstancias que le otorgan prioridad, según el artículo 57...' ", desconociéndose así lo ordenado en el inciso 19 del ordinal 19 de la norma en cita. Nuevamente habrá que reconocer la confusión en que incurre el actor al creer que el Acuerdo número 04 es un programa. De ahí que echare de menos ciertos requisitos y exigencias que la misma ley agraria contempla para los programas de reforma agraria que en un momento dado pueda emprender el Incora. Finalmente el demandante insiste en que hubo una indebida delegación de funciones al Gerente. Pero tampoco en esta oportunidad nos explica en qué artículo del acuerdo figura tal delegación. Al parecer debió referirse a otro acto, completamente distinto del de la copia del Acuerdo 04 de 1973 que aparece anexado, pues allí en ninguno de sus artículos

se lee o se desprende la tal delegación. Se encuentra pues que ninguno de los cargos contra el acuerdo acusado pueden prosperar". III La Sala considera

1. Como es sabido la Ley 135 de 1961, organizó el gran estatuto sobre reforma social agraria, inspirándose en el principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social (inciso 19, artículo 19). Es decir, entendió el verdadero anhelo nacional de lograr una estructura social agraria acorde con las necesidades y exigencias del campo, señalando, entre otros aspectos, procedimientos encaminados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y la de fomento a la adecuada explotación de tierras incultas o deficientemente utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y racional aprovechamiento".

(Numerales 19 y 29 del artículo 19). A su vez, creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (artículo 29), como establecimiento público, con las funciones encomendadas en la misma Ley 135, particularmente, las dirigidas a cumplir con los grandes objetivos allí propuestos. De ahí que el artículo 39 en once literales hubiere fijado las funciones del mencionado Instituto, para, en un décimo segundo (12), consagrar. "En general, desarrollar las actividades que directamente se relacionen con los fines enunciados en el artículo l9 de la presente ley y por los medios que en ésta se señalan". Y el artículo 89, de la ley en comento, modificado por el 59 de la Ley 1º de 1958,

"dispuso que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, será dirigido y administrado por una junta directiva, un gerente general, y los restantes funcionarios que determinen los estatutos". Obviamente, que la dirección y administración llevan consigo la realización de los actos encaminados al cumplimiento de los fines sociales agrarios de la Ley 135. Es, entonces, un marco amplio, mas no ilimitado, el diseñado para la ejecución de las políticas agrarias, por conducto de los órganos de dirección. El acto acusado, se profiere por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para disponer que "Fuera de los casos previstos en las normas agrarias para la afectación de tierras adecuadamente explotadas y sin perjuicio de las normas que sobre extinción del dominio consagran las Leyes 200 de 1936 y 4º- de 1973, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria procederá a la afectación de tierras y a la adquisición por los sistemas que establece la ley de las que se califiquen como inadecuadamente explotadas e incultas, tomando en consideración los siguientes factores: 1. Dará prelación a aquellos sitios en que exista desocupación total o parcial de numerosa población campesina, se registren niveles de vida sensiblemente bajos en relación con otras zonas del país, exista gran cantidad de campesinos sin tierra o imperen inequitativamente relaciones de trabajo. 2. No adquirirá sino aquellos predios que sean aptos para la agricultura o la ganadería eficiente. Denota, pues, el artículo primero del acto acusado, que, al disponer la afectación y

a la adquisición de tierras por los sistemas legales de las que se califiquen como inadecuadamente explotadas o incultas, con los factores allí indicados, por parte del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, no hizo otra cosa que dar cumplimiento a los propósitos y fines de la Ley 135, señalados en el artículo 1° y dentro de las facultades concedidas a la Junta Directiva, en el artículo 59 de la Ley 1$ de 1968. El Acuerdo 04, materia de la acusación, destaca criterios generales, tanto la afectación como la adquisición de tierras, en aquellas zonas del país en las que exista gran cantidad de campesinos sin tierra o imperen inequitativamente relaciones de trabajo, que mal pueden calificarse, como opuestos o contrarios al sentido y alcance de la Ley 135. Si el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, se le quitara, tal como lo pretende el demandante, la facultad de fijar reglas destinadas a que las tierras de nuestros campos logren el máximo de aprovechamiento individual y social es, en el fondo, reducir o restringir el ámbito de aplicación del principio del bien común y del ejercicio equitativo y productivo de los predios rurales, que deben ser incorporados, con firmeza, a la vida económica del país. No es cierto, como lo afirma el demandante, que las disposiciones de la Ley 135 de 1961 sólo contemplan la realización de programas de reforma agraria en las áreas o zonas en donde se presenten agudos problemas de tenencia de tierras", porque el sentido y la proyección de la citada ley es mucho más amplia. El aspecto anotado es uno de los tantos que se le adscriben al organismo encargado de la

dirección de la política agraria del país, por mandato legal. Las soluciones económicas-sociales de los grandes problemas agrarios no pueden ser ubicados exclusivamente donde existen "agudos problemas de tierras", sino en todas aquellas situaciones que permitan la realización fecunda y provechosa de los principios, fines y propósitos de la Ley 135. Es de competencia del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria regular esta materia. Y esto quiere decir, que no se extralimitó al proferir el acto acusado, puesto que la ley agraria y los estatutos del Incora, expresamente le asignan a la Junta facultad para dictar las normas y los reglamentos necesarios para el ejercicio de las funciones que se le señalen. No hay, pues, violación de las normas constitucionales citadas por el demandante. Tampoco se puede sostener que el Acuerdo 04, violó el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, que es, precisamente, el que le concede a los particulares la facultad para intentar ante la jurisdicción competente la nulidad de cualesquiera de los actos del gobierno mencionados en los artículos 62 a 65 ibídem. Por eso no resulta claro el cargo que se hace con fundamento al artículo 6° La acción que concede este precepto no sirve para montar un reparo al acto acusado, y que, por tanto, libera a esta Sala de mayores comentarios. Las normas agrarias, que el demandante ha mencionado como violados por el Acuerdo 04, no sirven sino para respaldar el acto de la Junta Directiva del Incora, tal como se precisó en los encasillados anteriores, de manera general, pero que ahora deben ser materia de comentarios frente a los artículos 54 a 59 bis, 90 a 94

de la Ley 135 de 1961 y 19, 29 y 20 del Decreto 719 de 1968. El artículo 54 se encarga de facultar al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para adquirir tierras o mejoras de propiedad privada, con el objeto de dar cumplimiento a los fines señalados en los numerales, 1, 2 y 4 del artículo 19 de la Ley 135. Y el artículo 55 señala los criterios para la adquisición de tierras de propiedad privada de acuerdo al orden de prelación que la norma impone: tierras incultas no cobijadas por las reglas sobre extinción del dominio, tierras inadecuadamente explotadas. Y, en verdad, el Acuerdo 04, en el artículo primero, no hizo nada distinto de consagrar la adquisición de tierras que se califiquen como inadecuadamente explotadas o incultas. Es decir, el desarrollo de la ley agraria, en el artículo citado, encontró, en el acuerdo acusado, una exacta aplicación, y si el acuerdo está ajustado al artículo 55, de la Ley 135, necesariamente lo estará en lo que atañe a la calificación que el 56, de la misma, de tierras adecuadamente explotadas, que deberá ser tenida en cuenta en la ejecución del citado acuerdo. Así mismo, los criterios para la adquisición de tierras, fijados en el artículo 57 y en el artículo 22 de la Ley 4º de 1973, están reiterados en los factores determinados en el Acuerdo 04. En ningún momento exige, este precepto, como lo trata de mostrar el demandante, que para ajustarse a las reglas previstas en el artículo 57,

la adquisición de tierras debe estar precedida de estudios previos. La norma no lo dice, ni lo insinúa. Mal puede ahora, hacerle producir al Acuerdo 04, que no hace otra cosa que señalar los factores para la adquisición de tierras, un alcance como el que se menciona en el cargo y frente a una exigencia que no está prevista en la supuesta norma violada. Los artículos 58, 59 y 59 bis, no guardan relación con el acuerdo acusado, en los términos que permitan destacar algún grado de violación. Son normas que regulan la expropiación de tierras adecuadamente explotadas (58, modificado por la Ley 4° de 1973), el derecho de exclusión por parte de los propietarios de tierras adecuadamente explotadas (artículo 59, modificado por el artículo 24 de la Ley 4º de 1973); y los predios sujetos a la expropiación (artículo 13 de la Ley 1$ de 1968, que se convirtió en el 59 bis). Las restantes normas de la Ley 135, citadas por el demandante, 65 a 73, 90 a 94, tampoco recogen situaciones que comprometan la legalidad del Acuerdo 04. Basta con observar el contenido de cada uno de los preceptos para concluir la falta de relación con el acto acusado. Por eso, no merece mayor comentario el cargo respaldado en los precitados artículos de la Ley 135. También yerra el demandante en la formulación del cargo apoyado en la supuesta violación del Decreto 719, porque el Acuerdo 04 no es en sí un programa o un plan específico de desarrollo agrario. No. El acuerdo, como ya se dijo, impuso

unas reglas para la afectación y adquisición de tierras, inadecuadamente explotadas o incultas, en orden a cumplir con las funciones que la misma ley le asignó. Para ello se indicaron los factores pertinentes, de prelación de aque