CE-SEC3-653-1988-12-01

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARÍA / INCORA / FUNCIONES DEL INCORA / DELIMITACIÓN DEL SUELO / MODIFICACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO / TERRENO BALDÍO / ISLA DE SAN NICOLÁS / BIEN BALDÍO

URBANO / NOCIÓN DE BIEN BALDÍO / BIEN PÚBLICO

[E]l literal d) del artículo tercero de la Ley 135 de 1961 precisa [las] funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (….) el texto legal no hace distinciones de ninguna naturaleza orientadas a deslindar, en esta materia, lo rural de lo urbano. La noción de tierra baldía, (…) es independiente a que esté poblada o despoblada. Esa noción hace referencia a la propiedad estatal, que excluye la propiedad particular. En cualquier población o ciudad pueden existir tierras baldías; son los baldíos urbanos que han sido objeto de Leyes, como la 98 de 1928, la 69 de 1938, y la 137 de 1959.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 3 LITERAL D / LEY 98 DE 1928 / LEY 69 DE 1938 / LEY 137 DE 1959

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 21 de enero de 1972;

Exp. 1070; C.P. Gabriel Rojas Arbeláez.

INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARÍA / INCORA /

FUNCIONES DEL INCORA / FUNCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL /

PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE / ISLA DE SAN NICOLÁS / SUELO URBANO DEL MUNICIPIO / DELIMITACIÓN DEL SUELO / MODIFICACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO / COMPETENCIA DEL INCORA - Para clarificar la situación de las tierras urbanas, desde el punto de vista de su propiedad /

CONCEJO MUNICIPAL / ACUERDO MUNICIPAL / CONCEJO MUNICIPAL DE

BARRANQUILLA

[P]or Acuerdo número 006, de seis (6) de septiembre de mil novecientos sesenta y ocho (1968), originario del Concejo Municipal de Barranquilla, se elevó a la categoría de barrio de esta ciudad "... el actual Corregimiento de Las Flores, con las mismas características administrativas de que gozan los demás barrios de la ciudad" (…) La promulgación del Acuerdo número 006 de seis (6) de septiembre de mil novecientos sesenta y ocho (1968), sirve también de apoyo a la perspectiva jurídica (…) en el sentido de que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria sí tiene competencia para clarificar la situación de las tierras urbanas, desde el punto de vista de su propiedad, pues no encuadraría dentro de la lógica de lo razonable predicar que los Concejos Municipales pueden, a través de acuerdos, quitarle competencia a tal entidad para llevar a cabo tal tarea, para lo cual les bastaría ampliar el área urbana, para que lo que antes era rural, deje de serlo, produciéndose de contera el prodigioso efecto de restarle competencia a tal organismo. Si la tesis fuera de recibo, se daría el caso de que una normatividad de

jerarquía inferior, como es la municipal, derogaría o modificaría la de orden superior, efecto jurídico que no puede aceptarse. En otras palabras: Si antes de dictarse el referido Acuerdo era posible, a la luz del artículo 3º, literal d) de la Ley 135 de 1961, la clarificación de la situación de la referida isla, desde el punto de vista de su propiedad, esa posibilidad no se agotó o desapareció con la entrada en vigencia de la normatividad municipal ya comentada.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 3 LITERAL D INEXISTENCIA DEL JUSTO TÍTULO / PRUEBA DE LA PROPIEDAD DEL BIEN / TITULARIZACIÓN DEL BIEN BALDÍO / TÍTULO DE PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / ISLA DE SAN NICOLÁS / JUSTO TÍTULO / AUSENCIA DE PRUEBA - No se demostró que la Isla de San Nicolás hubiese estado ocupada Dentro del proceso no se demostró que la Isla de San Nicolás hubiese estado ocupada en julio 4 de 1866 por "poblaciones organizadas", como reza la Ley 70 de

1866. Tampoco la existencia de justo título por parte de "pobladores particulares", pues por éste siempre se ha entendido el originario expedido por el Estado, que no haya perdido su eficacia legal, no el que surgió de una simple relación negocial entre particulares. Dentro del marco jurídico y fáctico que se deja estudiado (…) sobra cualquier estudio adicional respecto de la titulación enlistada en el literal c) de este proveído, lo mismo que las divagaciones orientadas a precisar si los

demandantes son o no dueños, por otros modos de la Isla de San Nicolás, pues a la luz de la normatividad histórica ya comentada, ello no era jurídicamente posible desde la expedición de la Ley 70 de 1866, para quienes nunca han tenido título otorgado por el Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 70 DE 1886

INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI / SUPERINTENDENCIA DE

NOTARIADO Y REGISTRO / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO / FILOSOFÍA DEL NO DERECHO / TÍTULO DE PROPIEDAD / PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE / ADQUISICIÓN DE BIEN BALDÍO / REGISTRO DEL TÍTULO DE PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE - Es siempre la persona la que, mediante un acto de voluntad, hace retroceder el derecho y crea el no derecho Dentro del presente proceso se han detectado situaciones que bien pueden ameritar una investigación por parte de la Procuraduría General de la Nación, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y la Superintendencia de Notariado y Registro, todas las cuales encuadran dentro de la filosofía que el jurista francés Jean Carbonier estudia bajo el rubro "La Hipótesis del no Derecho", que es, para él "... la ausencia de derecho en cierto número de relaciones humanas, en que el derecho tenía una vocación teórica bastante para estar presente... ", en las cuales, es siempre la persona la que ". mediante un acto de voluntad, hace retroceder el derecho y crea el no derecho (…) En la titulación presentada al proceso se da

cuenta de pretendidos contratos de compraventa, sin determinar el inmueble por sus linderos; tendencia reiterada a transmitir el dominio por parte de quien no ha demostrado ser dueño; registro de los títulos transcurridos más de cien años.

FUENTE FORMAL: LEY 220 DE 1936 - ARTÍCULO 3

NULIDAD DEL ACTO DE ADQUISICIÓN DE BIEN BALDÍO / FILOSOFÍA DEL NO DERECHO / ADQUISICIÓN DEL BIEN BALDÍO / TÍTULO TRANSLATICIO DE DOMINIO – En virtud de la filosofía del no derecho, logró aclarar unilateralmente un título traslaticio de dominio, y, de contera, el registro del mismo y el cambio de las referencias catastrales / BUENA FE / RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / RESTITUCIÓN DEL TERRENO BALDÍO / FILOSOFÍA DEL NO DERECHO - Debe generar la comprensión, en quienes hacen de ella su bandera, de que corren el riesgo de que el derecho no les brinde la protección impetrada / PRINCIPIO DE BENA FE – Se depreca del Estado [E]l apoderado de la firma Cementos del Caribe S. A., poniendo a marchar la filosofía del no derecho, logró aclarar unilateralmente un título traslaticio de dominio, y, de contera, el registro del mismo y el cambio de las referencias catastrales. Transitando por esa vía, la Nación aparece, al menos en la forma, despojada del predio Los Pantanos, sin que aparezca doliente que trate de enmendar el entuerto. La filosofía del no derecho debe generar la comprensión, en

quienes hacen de ella su bandera, de que corren el riesgo de que el derecho no les brinde la protección impetrada, en el momento en que es solicitada, pues la exterioridad del derecho no permite que estas cosas se manejen con el simple capricho, la influencia o la omnipotencia. En los tiempos que corren, se impone un propósito de enmienda orientado a ajustar la conducta, en todos los momentos de la vida, a la ley y al derecho. Sólo así será posible manejar las relaciones jurídicas con la filosofía de la buena fe, que también se exige frente al Estado.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 35 DE 7 DE MAYO DE 1980 – ARTÍCULO 3 / RESOLUCIÓN 59 DE 29 DE JULIO DE 1981 DEL INCORA

(anuladas)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA

Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicación número: 653-CE-SEC3-1988-12-01

Actor: CEMENTOS DEL CARIBE S. A. Y PARRISH & CIA. S. A

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA – INCORAReferencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Nulidad de las Resoluciones números 035 de mayo 7 de 1980 y 059 de julio 29 de 1981 dictadas por el "INCORA".

Por conducto de apoderado legalmente constituido, las sociedades Cementos del Caribe S. A. y Parrish & Compañía S. A., demandaron la nulidad de la Resolución

número 035 de 7 de mayo de 1980, originaria de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria "INCORA", por medio de la cual se declaró que son baldíos los terrenos que conforman el predio rural denominado Isla de San Nicolás, ubicado en jurisdicción del Municipio de Barranquilla; y la Resolución número 059 de 29 de julio de 1981, proferida por el mismo órgano, en virtud de la cual no se repuso la anterior. Agotada la tramitación procesal de ley, sin que se observe causal de nulidad que vicie la actuación, se procede a dictar el fallo correspondiente. Para una mejor comprensión del asunto, se transcribe a continuación lo pertinente de la demanda.

PETITUM: "Primera: Es nula la Resolución número 035 de 7 de mayo de 1980, de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 'INCORA5, por la cual 'se declara que son baldíos los terrenos que conforman el predio rural denominado Isla de San Nicolás, ubicado en jurisdicción del Municipio de Barranquilla, Departamento del Atlántico', y se ordena la cancelación de unos registros en relación con el mencionado predio. "Segunda: Es igualmente nula la Resolución número 059 de 29 de julio de 1981, de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 'por la cual no se repone la Resolución número 035 de 7 de mayo de 1980, que declaró baldíos los terrenos que conforman el predio rural denominado Isla de San Nicolás, ubicado en jurisdicción de Municipio de Barranquilla, Departamento del Atlántico'.

"Tercera: Como consecuencia se declara que son de propiedad privada de Cementos del Caribe S. A., las tierras que conforman o integran la denominada Isla de San Nicolás y cuyos linderos son los siguientes: 'Un globo de terreno con una extensión superficiaria de un mil ciento veinticinco (1.125) hectáreas, más o menos cubierta hoy parcialmente por las aguas del Mar Caribe denominada Isla de San Nicolás, que está situada en el Corregimiento de La Playa en jurisdicción del Municipio de Puerto Colombia, en este Departamento y con los siguientes linderos: Por el norte, linda con la Ciénaga de Mallorquín, hoy conectada con el Mar Caribe; por el sur, con Ciénaga de La Playa y Caño de la Barrita Viejo (hoy parcialmente cegado), y linda en parte con finca El Puente de propiedad de los compradores (antes Ujueta & Compañía); por el éste linda con el Tajamar Occidental del Río Magdalena (Obra de Bocas de Ceniza) y por el oeste, linda con el Mar Caribe y Ciénaga del Barrial con sus mejoras actuales. Para mayor claridad de lo antes dicho se agrega al protocolo y como parte integrante de la presente escritura copia de un plano del globo de la Isla de San Nicolás'. "Cuarta: Igualmente, que a manera de restablecimiento de los derechos desconocidos en la expedición de las providencias que se anulan, se condene al Instituto de la Reforma Agraria 'INCORA', a pagar a mis poderdantes, Cementos del Caribe S. A. y a Parrish & Compañía S. A., o a quienes sus derechos

representen, el monto de los daños de toda índole que se le han causado. Los perjuicios comprenden el daño emergente y el lucro cesante. El daño se actualizará en su valor al momento de la sentencia siguiendo para ello los procedimientos técnicos empleados por la Sección Tercera de esa honorable Corporación. "Si no se pudiere establecer la cuantía de los daños, su valor será tasado mediante el incidente de que tratan los artículos 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil. "Quinta: A la sentencia se le dará cumplimiento en la forma y términos prevenidos en el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo" (fls. 88 y 89, cuaderno 1).

CAUSA PETENDI: "Las peticiones que se formulan tienen sus fundamentos en la situación fáctica que a continuación se narra: "1º Parrish & Compañía S. A. y Cementos del Caribe S. A., son desde el año de 1967, propietarios y poseedores inscritos de un bien inmueble, ubicado en jurisdicción de los municipios de Puerto Colombia y Barranquilla denominado 'Isla de San Nicolás' o 'Los Pantanos'. Esta propiedad la tienen en común y proindiviso, bien que tiene los siguientes linderos: Por el norte, linda con la Ciénaga de Mallorquín, hoy conectada con el Mar Caribe; por el sur, con Ciénaga de La Playa y Caño de la Barrita Viejo (hoy parcialmente cegado), y linda en parte con finca El Puente de propiedad de los compradores (antes Ujueta & Compañía); por el éste linda con el Tajamar Occidental del Río Magdalena (Obra de Bocas de Ceniza) y

por el oeste, linda con el Mar Caribe y Ciénaga del Barrial con sus mejoras actuales. "2º Dicho bien fue adquirido por mis poderdantes mediante escrituras públicas números 2996 de 1967 de la Notaría 3º de Barranquilla y que tiene las siguientes tradiciones de transferencias de dicha propiedad y por medio de las escrituras públicas números: 1100 de 29 de mayo de 1967 de la Notaría 3º del Circuito de Barranquilla; 2996 de 29 de diciembre de 1967 de la Notaría 3º del Circuito de Barranquilla; 157 de noviembre 9 de 1887 de la Notaría 1º del Circuito de Barranquilla; 149 de julio 28 de 1880 de la Notaría 1º del Circuito de Barranquilla; 575 de agosto 28 de 1900 de la Notaría 1º del Circuito de Barranquilla; 505 de junio 1º de 1904 de la Notaría 2º del Circuito de Barranquilla; 106 de abril 7 de 1906 de la Notaría 2º del Circuito de Barranquilla; 1584 de diciembre 25 de 1914 de la Notaría 1º del Circuito de Barranquilla; 1253 de abril 30 de 1945 de la Notaría 3º del Circuito de Barranquilla; 1301 de mayo 18 de 1950 de la Notaría 2º del Circuito de Barranquilla; 582 de marzo 5 de 1951 de la Notaría 2º del Circuito de Barranquilla. Todas debidamente registradas en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados del Circuito de Barranquilla.

"3º Sobre ese bien mis poderdantes y sus antecesores, han ejercido los actos de señor y dueños que las condiciones agrológicas del terreno permiten, y desde hace varios años adelantan las gestiones y los trabajos necesarios para adecuar las tierras y establecer allí una urbanización de tipo industrial. Así mismo, han elaborado los estudios necesarios para los trabajos de defensa de las avenidas de las aguas que lo limitan. "4º Como la sociedad 'Monómeros Colombo Venezolanos S.A, presentó una solicitud de adjudicación sobre parte del inmueble denominado 'Los Pantanos', mis poderdantes estimaron sus derechos a oponerse a esa adjudicación por ser ella propietaria de esas tierras. Esa decisión de mis clientes, dio lugar a que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por Resolución número 00734 de 10 de noviembre de 1978, de la Dirección Regional del Proyecto Atlántico, ordenara iniciar las diligencias tendientes a clarificar la propiedad del predio rural denominado 'Isla de San Nicolás' o 'Los Pantanos', cuyos linderos se han transcrito en otra parte de este memorial. "5º Notificada la iniciación del procedimiento mis clientes acompañaron las pruebas documentales pertinentes para demostrar la propiedad privada de su bien, y solicitaron la práctica de una Inspección ocular con asistencia de peritos al predio mencionado, diligencias que se cumplieron en su debida oportunidad. "Es de anotar, que durante la diligencia de inspección ocular no se lograron establecer todos los linderos del predio. Apenas, según reza el dictamen pericial 'los linderos Este, parte del Sur, y el Occidental'. Más tarde, se sostiene que los

peritos lograron establecer 'la colindancia del inmueble por el costado Norte, con la Ciénaga de Mallorquín'. "Así mismo, se dice por los peritos que el predio que no lograron establecer plenamente se encuentra casi totalmente inundado y que esa inundación data de más de 30 años. "Y fundamentan su aseveración en unas aerofotografías de vuelos de los años de 1961 y 1973. "6º Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente y sin tener en consideración la falta de identificación del bien, considerando que el predio de mis poderdantes se encontraba inundado por las aguas por más de 10 años, se dictó la Resolución número 035 de 7 de mayo de 1980, de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, acto por el cual se declaró como baldío el predio rural denominado 'Isla de San Nicolás' ubicado en jurisdicción del Municipio de Barranquilla, con extensión superficiaria aproximada de 1.125 hectáreas, determinado por los siguientes linderos: 'NORTE linda con la Ciénaga de Mallorquín, hoy conectada con el Mar Caribe, SUR, con la Ciénaga de La Playa y Caño de la Barrita Viejo (hoy parcialmente cegado) y linda en parte con la finca El Puente de propiedad de los compradores (antes Ujueta & Cía. ); ESTE, linda con Tajamar Occidental del Río Magdalena (obra de Bocas Ceniza); OESTE, linda con el Mar Caribe y Ciénaga del Barrial con sus mejoras actuales'. "Es importante destacar que en esa Resolución el INCORA manifestó que: 'Para

excluir este inmueble de la estipulación consignada en el artículo 723 del Código Civil se agrega: Se requiere un título de dominio obtenido con anterioridad al 26 de mayo de 1873. De las pruebas aportadas al procedimiento, y especialmente de lo establecido mediante el folio de matrícula inmobiliaria (...) se observa que el primer título otorgado sobre el inmueble fue la escritura pública 149 de septiembre 28 de 1880, mediante la cual Ana Guell de Núñez adquirió el predio Isla Verde, dentro del cual se encontraba San Nicolás. Así mismo, no fue aportado por los interesados títulos de propiedad de las calidades antes dichas, ya que las escrituras aportadas por ellos, son las consignadas en el folio de matrícula inmobiliaria, esto es, que al igual que en dicho folio estos documentos solamente se remontan a 1880, imposibilitándose un pronunciamiento que no acoja lo dispuesto por el artículo 723 del Código Civil'. "7º Notificados de la providencia anterior, mis clientes, por medio de apoderado, solicitó la reposición de lo decidido por el INCORA, fundado en que las pruebas que obraban en los autos no permitían arribar a la conclusión que llegó la Resolución recurrida, que las normas que pretendió aplicar el Instituto no permitían la conclusión tomada y además que existían transacciones sobre el bien anteriores al año de 1880. En esa oportunidad se presentó un nuevo certificado de tradición del predio así como la escritura pública número 157 de noviembre 9 de 1887 de la Notaría Primera de Barranquilla.

"8º El día 29 de julio del año en curso, la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 'INCORA' después de analizar la objeción del dictamen pericial, la inundabilidad de los terrenos y los nuevos títulos aportados, dispuso 'mantener en todas sus partes la Resolución número 035 de 7 de mayo de 1980'. "9º De la nueva resolución, fueron notificados las partes y el Procurador Agrario. Debe expresarse que con tal acto administrativo se ha agotado la vía gubernativa, procediendo tan sólo las acciones contencioso administrativas. "10. Es evidente que la expedición de los actos acusados así como la ejecución de los mismos, han producido a mis poderdantes daños en su patrimonio. En efecto, esas providencias han logrado la virtud de extinguir o dar por terminado el derecho de propiedad que mis poderdantes han tenido durante más de trece (13) años sobre un bien inmueble, derecho inscrito en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla. Así mismo por la expedición de esos actos administrativos se verá imposibilitada en adelantar los planes de desarrollo urbanístico que se venían adelantando y los cuales le habían significado grandes erogaciones de la misma manera no podrá aprovecharse de las obras de defensa de las avenidas del Mar Caribe y de las inundaciones. En fin, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 'INCORA' al declarar baldío el predio 'Isla de San Nicolás' terminaron la propiedad privada sobre ese predio en titularidad de Cementos del Caribe S. A. y Parrish & Compañía S. A. y al desaparecer ese dominio también desaparecieron los derechos de uso, goce y disfrute sobre tal

bien. "11. En síntesis, puede decirse que el INCORA llegó a la conclusión de declarar como baldíos las tierras que integran el predio denominado 'Isla de San Nicolás' por cuanto: "I. El dictamen practicado dentro de las diligencias administrativas no fue objetado 'dentro de la oportunidad procesal para hacerlo. El dictamen fue declarado en firme y apreciado en su totalidad al momento de proferir la decisión demandada, como prueba idónea de los hechos allí establecidos'.

II. 'La inundación del predio se establece no sólo de dicho dictamen sino también de los títulos otorgados sobre el inmueble y del folio de matrícula inmobiliaria'. "III. Los títulos presentados por mis poderdantes son títulos derivados, no originarios del Estado, como sería necesario para aplicar el artículo 723 del

Código Civil.

42. Anales {2do. Sem.) "IV. Para los efectos de competencia sobre clarificación para el INCORA poco importa que se trate de predios urbanos o rurales" (fls. 90 a 94, cuaderno 1).

II ALEGATO PRESENTADO POR EL APODERADO DE LA PARTE ACTORA: A folios 164 y siguientes del cuaderno número 1 aparece el alegato presentado por el apoderado de la parte actora del cual se destacan las siguientes valoraciones de orden jurídico y fáctico: "Nuestra Constitución ha establecido que el campo de actuación de las autoridades sea el señalado por la ley, la que delimita y señala las funciones y procedimientos que deben seguirse para cada una de las actividades asignadas a cada una de dichas autoridades. No pueden, bajo ningún pretexto, burlar las

específicas y determinadas atribuciones que las normas legales les imponen. Por ello se dice que mientras a los particulares les está permitido hacer todo aquello que no esté expresamente prohibido, a las autoridades sólo se les permite ejecutar aquello que la ley les autoriza de manera expresa. Es decir, se encuentran sometidas a un régimen de competencia delimitado por la ley. "Por su parte, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 'INCORA' no constituye, ni lo podrá según las voces del artículo 2º de la Carta, constituir una excepción a lo antes enunciado. "Las normas que lo crearon y sus adiciones y modificaciones le fijaron sus objetivos y funciones. "Objetivo primordial y principal del Instituto es el enunciado por el numeral 1º del artículo 1º de la citada Ley (135 de 1961), que reza: “‘Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico. . .' (se subraya). Dentro de sus funciones se le asigna la de 'clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, a objeto de identificar con la mayor exactitud posible las que pertenecen al Estado, facilita el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales', en el entendido que el derecho a clarificar es el que versa sobre bienes inmuebles rurales y no otro, pues el objetivo de la ley que dio origen al INCORA trata sólo sobre esta clase de inmuebles y no sobre los urbanos. "Entonces, si mediante el procedimiento indicado por el Decreto 1265 de 1977 el

INCORA adelantó el trámite de clarificación de la propiedad del predio denominado 'Isla de San Nicolás', ubicado según el Acuerdo número 006 de 1968 del Concejo de Barranquilla, dentro del perímetro urbano de dicha ciudad, incurrió en una violación de las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961, y de sus reglamentos, pues excedió la competencia que se le había asignado. Se dice lo anterior porque en autos hay pruebas de la condición de bien urbano del predio 'Isla de San Nicolás7. En efecto, en la aclaración del dictamen rendido por los expertos se lee: 'Ahora hemos vuelto a indagar sobre la real y exacta ubicación jurisdiccional del inmueble Isla de San Nicolás y después de una serie de consultas y examen de documentos del catastro, la Junta Metropolitana y el mismo IGAC podemos responder que el predio se encuentra comprendido en jurisdicción de los Municipios de Barranquilla y Puerto Colombia y dentro del área urbana Metropolitana' (Se subraya). "Como integrante de Barranquilla el inmueble se halla ubicado en el barrio Las Flores y corresponde al sector urbano de ese Municipio (Subrayé). "Como inmueble de Puerto Colombia hace parte del área de ese Municipio, en el Corregimiento de 'La Playa'. "De lo expuesto se concluye que el INCORA no tenía competencia para la expedición de los actos acusados y, por lo tanto, deben ser anulados, por esa misma causa. "Pero no sólo se presenta en el caso en estudio una incompetencia ratione materiae por este aspecto, sino que, aún aceptando la competencia en razón del

bien, existiría una extralimitación de las funciones otorgadas al INCORA por medio de la Ley 135 de 1961, en su artículo 3º, ordinal d), norma que faculta al mencionado Instituto para 'clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, a objeto de identificar con la mayor exactitud posible las que pertenecen al Estado, facilitar el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales', posteriormente reglamentada mediante el Decreto 1265 de 1977, que sirvió de base al INCORA para proferir la Resolución 035 que se impugna. "Para deducir la ilegalidad, bástenos transcribir apartes de la aclaración de voto emitida por el honorable Consejero doctor Carlos Betancur Jaramillo, a la sentencia de Sala Plena de fecha 31 de julio de 1985, actor Jaime Rodríguez Camacho, que expresa: "El Gobierno nacional mediante el Decreto 1265 de 1977 reglamentó los artículos 3º, ordinal d) y 38 bis de la Ley 135 de 1961 y reguló el procedimiento tanto para clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad (arts. 3º y ss. ), como para la recuperación de los baldíos indebidamente ocupados (arts. 13 y ss.). "Fue así como dispuso que ese procedimiento de clarificación tendría como fines: "a) Identificar con mayor exactitud posible las tierras que pertenecen al Estado; "b) Facilitar el saneamiento de la titulación privada, y "c) Cooperar en la formación de los catastros fiscales. "Los artículos 3º a 12 reglamentan en detalle el procedimiento de clarificación a

seguir, el que debe culminar con una Resolución en la que el INCORA, mediante acto motivado, decidirá si el terreno salió o no del patrimonio del Estado. Si la decisión concluye que el inmueble no ha salido de dicho patrimonio se pedirá la cancelación de los registros de los presuntos títulos de propiedad privada. Si la decisión es en contrario, se ordenará la cancelación de la Resolución que inició el procedimiento de clarificación. "De lo expuesto se deduce que mientras la ley facultó al INCORA para adelantar diligencias de mera constatación para identificar los inmuebles del Estado y facilitar el saneamiento de la titulación privada, el Decreto reglamentario fue más allá, como que le permitió pedir la cancelación de 'los presuntos títulos de propiedad privada', con lo que, en el fondo, se le facultó para decidir problemas de dominio. "Se patentiza así exceso en la facultad reglamentaria que impone la inaplicación del Decreto 1265 en tales extremos, por violación del ordinal 3 del artículo 120 de la Carta, ya que la medida no puede entenderse como vía para la debida ejecución de la ley; fuera de que, so pretexto de clarificar unos títulos, el INCORA al ordenar esas cancelaciones invade la órbita del órgano jurisdiccional y modifica situaciones subjetivas por fuera de su poder legal, porque en la práctica, como se dijo, puede llegar por este camino a extinguir el dominio privado, con pretermisión del procedimiento establecido por la ley para este efecto. "Es apenas obvio que dado el tenor del artículo 3º, literal d), de la Ley 135, los

poderes del INCORA son de simple averiguamiento o constatación y tendientes sólo a identificar los inmuebles estatales o facilitar el saneamiento de los títulos privados. Pero como lo dice el texto 'facilitar ese saneamiento' no puede interpretarse como 'efectuar el saneamiento mismo' ni 'identificar' puede significar constituir derechos en favor de un sujeto determinado, llámese Estado o particular. "El INCORA, en ejercicio de esta precisa competencia, no puede modificar las situaciones jurídicas existentes ni crear una nuevas. Los poderes que se derivan de la Ley 135 en este campo son limitados, y meramente declarativos (constatan la existencia de una situación precedente), nunca constitutivos o de condena. "Por esa razón el INCORA podrá culminar las diligencias de clarificación, luego de oír a las partes y el Ministerio Público y de practicar las pruebas, con una providencia que declara: "a) Que en relación con el inmueble investigado no existe el título originario expedido por el Estado (art. 13 del Decreto 059 de 1938); "b) Que el bien investigado posee su título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal; "c) Que el inmueble es de propiedad privada porque su dueño exhibe una cadena de títulos inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 200 de 1936, en los que constan tradiciones de dominio por un lapso no menor al término que señala la Ley 50 de 1936 para la prescripción extraordinaria; "d) Que los títulos aportados son insuficientes, o bien porque no acreditan ese dominio, sino la tradición de las mejoras hechas sobre el inmueble o se refieren al

inmueble no adjudicado situado en zonas de reserva o destinado al uso público. "Pero s; hecha la averiguación resultare que el inmueble está ocupado poseido en los términos de la legislación agraria (Decreto 059 de 1938), l