CE-SEC3-67-1966-07-30
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC3-67-1966-07-30
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1966
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RESTITUCIÓN DE LA
TENENCIA DEL BIEN / INCUMPLIMIENTO DEL ARRENDATARIO / ANEXOS
DE LA DEMANDA / INCORPORACIÓN DE LA PRUEBA DOCUMENTAL /
TERMINACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE
TERMINACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CUMPLIMIENTO DE LA
LEY / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CLASES DE RESOLUCIÓN
ADMINISTRATIVA / SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL /
DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DE
NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO / OMISIÓN DE LA NOTIFICACIÓN
[P]ara que proceda la acción de restitución de cosas dadas en tenencia a título distinto del de arrendamiento, es indispensable al igual que en el caso de lanzamiento de arrendatario acompañar con la demanda la prueba de que el respectivo contrato ha terminado por alguna de las causas que determina la ley, según […] los artículos 1.104 y 1.115 del Código Judicial. [C]on la demanda se acompañó como prueba de la terminación del contrato celebrado entre el Departamento [demandante] y el Municipio [demandado], la copia de la Resolución […], por la cual el Secretario Departamental de Salud Pública declaró caducado el contrato. [E]sta Resolución no aparece que hubiera sido notificada y en ella ni siquiera se dispuso que se surtiera esta formalidad, pues termina simplemente con un "Cúmplase", lo que de por sí es prueba de que se prescindió de su notificación.
FUENTE FORMAL: LEY 105 DE 1931 – ARTÍCULO 1104 / LEY 105 DE 1931 –
ARTÍCULO 1115
DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /
TERMINACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / RESTITUCIÓN DE LA
TENENCIA DEL BIEN / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO
ADMINISTRATIVO / COMUNICACIÓN AL CONTRATISTA / FIRMEZA DEL
ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS PARA LA PRESENTACIÓN DE LA
DEMANDA / REVOCATORIA DE LA SENTENCIA / DECISIONES DEL
TRIBUNAL SUPERIOR / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD DE LA
DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA /
IMPUGNACIÓN POR PERSONERO MUNICIPAL / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA La declaración de caducidad de un contrato no puede producir el efecto de su terminación ni dar lugar a las consiguientes restituciones y sanciones, cuando la resolución que la contiene no ha sido notificada al contratista, ni ha adquirido por ello la debida firmeza. El privilegio de la caducidad no llega hasta allá […]. [L]a demanda del Departamento fue presentada antes de tiempo, es decir, cuando aún el contrato no puede tenerse como terminado por caducidad y, en consecuencia, la sentencia del Tribunal debe ser revocada para declarar probada la excepción de inepta demanda alegada por el representante legal del Municipio demandado y negar por ello las peticiones formuladas en el libelo.
ANÁLISIS DEL TRIBUNAL / DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA /
CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA
LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO JURÍDICO
SOLEMNE / DEBER DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR / DERECHOS DEL CONTRATISTA / PRINCIPIOS DEL
DERECHO PROCESAL / NOTIFICACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO / ORDENANZA DEPARTAMENTAL / COMPETENCIA DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Equivocada es la conclusión del Tribunal de primera instancia […]. [L]a caducidad es un privilegio administrativo que permite a la administración terminar unilateralmente un contrato, pero como acto jurídico […], debe ser notificado al contratista como lo exige un elemental principio de derecho procesal, que sirve de fundamento a lo que así dispone el artículo 257 del C. C. A. y a lo que se consagra para el procedimiento gubernativo en el artículo 10 del Decreto Ley 2733 de 1959 que es aplicable también en los asuntos departamentales "salvo cuando las ordenanzas establezcan reglas especiales en asuntos que sean de la competencia legislativa de las Asambleas" (art. 19 ibídem).
FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 257 / DECRETO 2733 DE 1959 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2733 DE 1959 – ARTÍCULO 19
PARTE DEMANDADA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / ESTIPULACIONES DEL CONTRATO / PAGO DE LA OBLIGACIÓN DINERARIA / PLAN DE ATENCIÓN EN SALUD / INCOMPETENCIA DEL MUNICIPIO / ACTO
ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /
OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO
ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD
DEL CONTRATO ESTATAL No allegó el [demandado] ninguna constancia probatoria de haber dado cumplimiento a las estipulaciones que favorecían al [demandante] respecto del pago al cual hubo de obligarse, ni mucho menos en relación a la aprobación del plan de labores según fue acordado; y como precisamente estos hechos pudieron haberse establecido en forma positiva por la entidad distrital, y nada se hizo al respecto; y como está acreditado el acto administrativo de caducidad e igualmente la mora del municipio por la terminación o cesación del contrato no solo por la caducidad sino también en cuanto al plazo ajustado como claramente puede verse, entonces la acción debe prosperar.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA Consejero ponente: ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA Bogotá, D. E., treinta (30) de julio de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicación número: 67-CE-SEC3-1966-07-30
Actor: GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Demandado: MUNICIPIO DE BELLO Referencia: El doctor José R. Vásquez M., mayor de edad y vecino de Medellín, obrando como Gobernador del Departamento de Antioquia demandó ante el Tribunal Superior de Medellín al Municipio de Bello, representado por el Personero Municipal, para que previos los trámites del juicio especial de tenencia, se hicieran las declaraciones siguientes: "a) Que por haber incumplido el Municipio de Bello las obligaciones que le fueron asignadas en el contrato celebrado con el Departamento de Antioquia, el día 31 de
marzo de 1959, se ha operado la caducidad administrativa del mismo y a la cual se contrae la resolución No. 931 del 10 de Septiembre de 1960; "b) que, como consecuencia de la declaratoria anterior, el Municipio se encuentra en la obligación de poner a disposición del Departamento, en la persona del señor Jefe de la Sección Administrativa de la Secretaría de Salud Pública los elementos inventariados en la relación que se acompaña a la demanda". La demanda se fundó en los hechos siguientes:
1. Que con fecha 31 de marzo de 1959, se ajustó un contrató para la prestación de servicios de salubridad, entre el Departamento de Antioquia, por conducto del Secretario de Higiene del mismo, de un lado, y del otro EL MUNICIPIO DE BELLO, representado por su Personero Municipal;
2. Se convino en el acuerdo (sic) que el Municipio se comprometería (sic) al sostenimiento de una Sría. Municipal de Salubridad para la prestación de los servicios que le son propios, tanto en el área urbana como en la rural;
3. En aras de la eficacia en los servicios señalados en el numeral anterior, se acordó que la Secretaría de Salud Pública de Bello funcionaría bajo la permanente supervigilancia de orden técnico ejercitada por la Secretaría Departamental de
Salud Pública;
4. Para asegurar la realidad de esta intervención Departamental en la eficiencia del servicio, esta (sic) asumió como obligación principal el suministro a título de préstamo del equipo médico y odontológico de propiedad de las Campañas de Salubridad, así como también el edificio donde venía funcionando el Centro de
Higiene;
5. En tal virtud la Secretaría Departamental puso en manos de la representación Municipal los elementos idóneos para la correcta prestación del servicio, cuya relación figura en planillas autorizadas con la firma de los empleados municipales;
6. Como estimación de la prestación asignada al Departamento se fijó la suma de CUARENTA MIL PESOS ($ 40.000.00), cantidad a cargo del Tesoro del Municipio de Bello. A fin de dar cumplimiento a esta obligación monetaria, el Municipio se comprometió a destinar, con especialidad dentro de su presupuesto la suma indicada, imputable en todo caso a los servicios recibidos y no cubiertos con anterioridad el 31 de Marzo de 1959;
7. Al lado de estas obligaciones figuran otras a cargo de las entidades contratantes, que no es del caso relacionar en el cuerpo de esta demanda;
8. El Departamento de Antioquia ha venido cumpliendo con estricta lealtad las obligaciones fijadas a su cargo por virtud del contrato, siendo notorio de otro lado el ánimo de eludir las suyas por parte del Municipio. Fiel trasunto de esta irregularidad es el hecho muy significativo de que hasta la fecha ha eludido el pago de la suma que se comprometió a pagaren el contrato referido. Además ha incumplido con notorio perjuicio lo relativo a la designación del personal, y a la ejecución del plan Sanitario cometido por el Departamento;
9. Este hecho determinó a la Administración Departamental, no sin antes haber agotado otros recursos, a declarar la caducidad del contrato administrativo que se viene citando, situación jurídica definida en la Resolución No. 931 del 10 de septiembre del año en curso (1960);
10. Quedó consignado en el acto contentivo de la caducidad y, por su Art. lo. que una vez declarada la caducidad del contrato entre el DEPARTAMENTO Y EL MUNICIPIO, el señor Jefe de la Sección Administrativa de la Secretaría de Salud Pública quedaría autorizado para retirar toda la dotación existente en la Dirección de Salud Pública del Municipio de Bello, el (sic) cual reposa a título precario. Sin embargo, hasta la fecha la administración de Bello se ha resistido a cumplir la devolución de los bienes susodichos, sin aducir para ello razón valedera justificativa de su conducta." Alegó la demanda como fundamento de derecho que el contrato celebrado entre el MUNICIPIO Y EL Departamento fue un contrato administrativo no solo por la calidad de las partes sino porque su objeto fue la prestación de un servicio público de asistencia social y que, continúa diciendo: "Así clasificado el contrato, es evidente dentro de la doctrina legal que regule las modalidades de estos acuerdos y sus efectos, que las partes bien sea que convencionalmente hayan estipulado la forma de terminación denominada caducidad, o que la hayan pasado por alto, ella va incita en su contenido, como un privilegio especial de la Administración, equivalente a la luz del derecho privado para los Contratos de esta naturaleza, o la condición resolutoria prefijada en los mismos.
Sin embargo, la fisonomía especial de los primeros, señala la innecesaridad de la intervención judicial rigurosa para los segundos, pudiendo por tanto con solo surgir el incumplimiento de una de las partes, la declaración unilateral de caducidad
fulminada por la que ha cumplido con los compromisos suyos. Son disposiciones administrativas aplicables al caso los arts. 254, 255 y ss de la Ley 167 de 1941". El señor Personero Municipal de Bello se opuso a la demanda, diciendo no ser cierto el hecho 8o. ' como que el Municipio está en capacidad de probar que dio cumplimiento en lo esencial, al contrato" y alegando que la resolución de caducidad carece de validez, pues "se prefirió en franca violación de los términos del contrato" y que además "por parte alguna aparece la evidencia de que la misma Resolución haya sido notificada al representante legal del Municipio, como lo manda el Art. 257 del Código Contencioso Administrativo, privando, de paso a la contraparte de ejercer el recurso consagrado en el inciso final de la misma norma," por lo cual afirma que "sin antes satisfacer a plenitud los requisitos de orden administrativo, resulta improcedente toda acción encaminada a poner en movimiento la potestad decisoria de la Justicia ordinaria en esta estirpe de contenciones". Propuso por otra parte las excepciones de ilegitimidad de la personería del actor "dado que el señor Ignacio Vélez Escobar en el caso que nos ocupa, gestione a nombre del Departamento de Antioquia y no hay constancia en los autos de que obre como Gobernador", y la de inepta demanda fundada "en el hecho de que el libelo se ha formulado con prescindencia de requisitos que debieran precederlo en el orden de las actuaciones a que estaba obligado el actor, por imperio de la Ley". Tramitado el juicio, se practicaron las pruebas pedidas por la parte actora y el
Tribunal le puso término a la instancia mediante sentencia fechada el 13 de abril de 1962 en la que falló así: "Condenase al Municipio de Bello, una vez entre en ejecutoria esta providencia, a hacer entrega al Departamento de Antioquia del equipo médico y odontológico que hubo de recibir como suministro, a título de préstamo, en armonía con el contrato a que se refiere el documento que figura a fls. 2 del expediente, entrega que se hará de acuerdo con el enlistamiento llevado a cabo por los peritos (fls. 10 a 14 del C. de P. del Depto. de Ant.) de los elementos que en realidad existan en el momento de hacerla. La restitución que se ordena y para lo cual se hará uso de la fuerza si fuere necesario, se llevará a efecto una vez en firme esta sentencia". Por haber sido apelada la sentencia, dispuso el Tribunal su consulta con la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia, la cual, al recibir el expediente, ordenó por auto de 12 de julio de 1962 dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 502 del C. J. y que el auto fuera notificado personalmente a los señores Gobernador del Departamento de Antioquia y Personero Municipal de Bello, comisionándose para ello al Juez Civil del Circuito de Medellín (reparto). Con las constancias de que los despachos respectivos fueron librados y reclamados por la Secretaría de la dicha Sala, sin que hubieran sido devueltos, el negocio pasó al conocimiento del Consejo de Estado por virtud de lo dispuesto por el Decreto Ley 0528 de 1964. Repartido al Consejero autor de la presente ponencia, en auto de 12 de enero del
año en curso dispuso que se librara despacho comisorio al Tribunal Administrativo de Antioquia para que se practicaran las notificaciones personales ya mencionadas, lo que se cumplió como estaba ordenado, pudiéndose así fijar en lista el negocio. Sustanciada la consulta, procede la Sala a decidirle y para ello considera: Pertenecen a la parte motiva de la sentencia consultada los apartes siguientes: "……. Como es el momento de decidir, así se procede teniendo en cuenta las normas que regulan sustantiva y adjetivamente los pactos de tenencia precaria, para cuya discusión se deban aplicar los cánones que señalen el trámite en caso de violación por una de las partes (arts. 1.115 y concordantes del C. J.). "Es evidente que en el caso de autos se trata de un contrato administrativo y por lo tanto, la caducidad declarada produjo el efecto de su terminación, dando lugar así a las exigencias correlativas al cumplimiento o ejecución de las sanciones consecuenciales. "El Departamento acusa al Municipio de Bello de incumplimiento del contrato ajustado, tanto por lo que respecta al no pago de la suma de $ 40.000.00, a que se obligó como por no haber hecho la designación del personal, y por la no ejecución del plan sanitario sometido por el Departamento "No allegó el Municipio ninguna constancia probatoria de haber dado cumplimiento a las estipulaciones que favorecían al Departamento respecto del pago al cual hubo de obligarse, ni mucho menos en relación a la aprobación del plan de labores según fue acordado; y como precisamente estos hechos pudieron haberse establecido en forma positiva por la entidad distrital, y nada se hizo al respecto; y
como está acreditado el acto administrativo de caducidad e igualmente la mora del municipio por la terminación o cesación del contrato no solo por la caducidad sino también en cuanto al plazo ajustado como claramente puede verse, entonces la acción debe prosperar. La defensa de la entidad distrital en relación con los modos exceptivos opuestos, aparece sin sustento alguno, pues las comprobaciones del cargo del señor Gobernador o representante del Departamento, no dejan lugar a duda; y como la jurisdicción ordinaria en estos casos debe obrar dada la caducidad contractual, es por ello como acreditados los antecedentes anotados se entrará a hacer los pronunciamientos invocados, pero solo en relación con la restitución o entrega de los elementos de que dan cuenta los peritos en su dictamen. Y porque si se alega que la caducidad decretada por el Departamento lo fue en forma ilegal, allí está entonces la vía administrativa para dirimir las cuestiones respecto de esta ilegalidad, pues la justicia ordinaria carece de competencia para hacer estudio sobre este extremo Equivocada es la conclusión del Tribunal de primera instancia. En efecto Cierto es que la caducidad es un privilegio administrativo que permite a la administración terminar unilateralmente un contrato, pero como acto jurídico destinado a producir tal efecto y las consiguientes consecuencias que de este se derivan, debe ser notificado al contratista como lo exige un elemental principio de derecho procesal, que sirve de fundamento a lo que así dispone el artículo 257 del
C. C. A. y a lo que se consagra para el procedimiento gubernativo en el artículo 10 del Decreto Ley 2733 de 1959 que es aplicable también en los asuntos
departamentales "salvo cuando las ordenanzas establezcan reglas especiales en asuntos que sean de la competencia legislativa de las Asambleas" (art. 19 ibídem). La declaración de caducidad de un contrato no puede producir el efecto de su terminación ni dar lugar a las consiguientes restituciones y sanciones, cuando la resolución que la contiene no ha sido notificada al contratista, ni ha adquirido por ello la debida firmeza. El privilegio de la caducidad no llega hasta allá. Ahora bien, para que proceda la acción de restitución de cosas dadas en tenencia a título distinto del de arrendamiento, es indispensable al igual que en el caso de lanzamiento de arrendatario acompañar con la demanda la prueba de que el respectivo contrato ha terminado por alguna de las causas que determina la ley, según lo dispuesto por los artículos 1.104 y 1.115 del Código Judicial. En el presente juicio con la demanda se acompañó como prueba de la terminación del contrato celebrado entre el Departamento de Antioquia y el Municipio Bello, la copia de la Resolución No. 931 del 10 de septiembre de 1960, por la cual el Secretario Departamental de Salud Pública declaró caducado el contrato. Mas, esta Resolución no aparece que hubiera sido notificada y en ella ni siquiera se dispuso que se surtiera esta formalidad, pues termina simplemente con un "Cúmplase", lo que de por sí es prueba de que se prescindió de su notificación. Lo expuesto significa que la demanda del Departamento fue presentada antes de tiempo, es decir, cuando aún el contrato no puede tenerse como terminado por caducidad y, en consecuencia, la sentencia del Tribunal debe ser revocada para
declarar probada la excepción de inepta demanda alegada por el representante legal del Municipio demandado y negar por ello las peticiones formuladas en el libelo. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia consultada y en su lugar RESUELVE:
