CE-SEC3-697-1985-03-08

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS – Incumplimiento reciproco / CONTRATOS ADMINISTRATIVOS – Suspensión y terminación / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / IDU / CONTRATO DE OBRA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – La entidad no entregó los planos para la iniciación de la obra / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO Formula la demanda dos cargos para afirmar el incumplimiento del IDU, en primer término, porque éste no entregó oportunamente los planos de la obra a ejecutar durante la vigencia del contrato, ya "que desde la iniciación de las obras la entidad informó a la actora que la localización de la obra sería modificada por posibles fallas en el estudio de suelos". En segundo término, porque el IDU omitió en la liquidación del contrato el reconocimiento de los perjuicios causados con tal conducta. Para la Sala, el incumplimiento se patentizó. El IDU no entregó los planos para la construcción de las obras en su oportunidad, que no podría ser otra que la acordada para la iniciación de los trabajos de construcción y remodelación de la Escuela San Isidro y sólo vino a hacerlo el 19 de enero de 1978, más de un año después de haberse suscrito el acta de iniciación de obra (diciembre 7 de 1976). Aunque durante ese término se concedieron prórrogas para el plazo de ejecución inicialmente acordado (4 meses), no es menos cierto que la dilación

anotada y los cambios de especificación en las obras, no sólo en cuanto a la localización sino también en cuanto a la obra en sí, imponían una renegociación con bases diferentes, ya que las inicialmente acordadas no se ajustaban a los nuevos requerimientos ni a los mismos precios unitarios. (…) la conducta de la administración impidió al contratista ejecutar la obra y cuando ya se lo permitió, el equilibrio económico del contrato se había roto. Y es ese equilibrio el que debe restablecerse. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / IDU / CONTRATO DE OBRA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – La entidad no entregó los planos para la iniciación de la obra / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / MORA EN LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO RECÍPROCO DEL CONTRATO – No se presentó / EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Para el Tribunal, las cosas no sucedieron así, por cuanto estimó que hubo mora en ambos contratantes. Si las cosas se hubieran dado como las planteó el Tribunal con fundamento en el artículo 1609 del Código Civil (la mora purga la mora) su sentencia no habría podido tener el alcance de un reconocimiento de perjuicios. Ha dicho la jurisprudencia de la Corte y la de esta misma corporación que cuando se presenta el incumplimiento recíproco, de efectos enervantes para

lado y lado, de tal manera que la conducta de uno sea determinante de la del otro y viceversa, no procederá la condena de perjuicios, aunque sí podrá demandarse, estando aún vigente el contrato, su terminación o el cumplimiento del mismo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1609

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / IDU / CONTRATO DE OBRA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / CONTENIDO DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – La entidad no entregó los planos para la iniciación de la obra / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO POR RAZONES DE ORDEN PÚBLICO – No sucedió en este caso / TERMINACIÓN DEL CONTRATO POR RAZONES DE ORDEN PÚBLICO – Hacen improcedentes las pretensiones de reconocimiento de perjuicios Como tampoco cabía este reconocimiento de perjuicios con apoyo en los artículos 362 y 363 del Acuerdo distrital Nº 9 de 1976 (Código Fiscal) porque estas normas se refieren a una situación diferente. (…) la terminación aquí regulada obedece a causas distintas a las que motivan la caducidad (razones de orden público y conveniencia administrativa) y que no dan lugar a reconocimiento de perjuicios. Los derechos del contratista están bien delimitados en el artículo 363, en el cual se destaca el derecho a que se liquide y pague la obra ejecutada, de acuerdo con los precios convenidos. Con todo, interpretando la demanda con criterio de

equidad tendrá que concluirse que la sentencia merece ser confirmada, dejando de lado la aparente contradicción existente en su causa petendi; ya que si ésta se hizo consistir en el incumplimiento del IDU, no tenía porqué alegarse el reconocimiento de perjuicios con fundamento en normas que no lo permitían.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO FISCAL – ARTÍCULO 362 / CÓDIGO FISCAL –

ARTÍCULO 363

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / GRADO JURISDICCIONAL DE

CONSULTA / OBJETO DEL GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA /

DESISTIMIENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Y puesto de presente el incumplimiento, como se expresó atrás, la sentencia deberá mantenerse, pero dentro de los límites trazados por el a quo. No pueden excederse éstos por cuanto, en el fondo, lo aquí decidido es sólo el grado de consulta, visto el desistimiento del recurso de apelación formulado por la parte actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D. E., ocho (8) de marzo de mil novecientos ochenta y cinco (1985)

Radicación número: CE-SEC3-1985-03-08-N4076

Actor: SOCIEDAD CIVICON LIMITADA.

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU) Referencia: Expediente número 4076.

Conoce la Sala en grado de consulta la sentencia de 8 de abril de 1983 dictada

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante ese proveído, se condenó al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), "al pago de las obras realizadas y dejadas de cancelar a la sociedad Civicón Ltda., con ocasión del Contrato Nº 152 de noviembre 30 de 1976 celebrado entre la actora" y el mencionado. Instituto. Dicha condena se hizo in genere y se denegaron las demás súplicas. Pidió en el libelo la sociedad demandante que se declarara la responsabilidad del IDU por el incumplimiento del contrato ante citado y se le condenara a pagar los perjuicios derivados de dicho incumplimiento. Fundamentó sus pretensiones en las obligaciones emanadas del contrato y en algunos textos del Código Civil (arts. 1602, 1603, 1608 y 1609). Además insistió en la violación de los artículos 362 y 363 (numeral 3), la que implicó el desconocimiento de los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional. Estimó el a quo "que no podrá acceder a las pretensiones de la demanda en lo relacionado con el incumplimiento del Contrato Nº 152 de noviembre 30 de 1976 celebrado entre la sociedad Civicón Limitada y el Instituto de Desarrollo Urbano porque hubo mora de ambas partes las que se compensan de acuerdo con la ley y sólo podrá accederse al reconocimiento y pago de la labor realmente ejecutada lo cual se hará como se explicó en párrafo anterior, de las obras a que hace mención el acta de liquidación final y lo que resulte acreditado en el incidente de liquidación, teniendo en cuenta los dineros recibidos por la actora por concepto de

anticipos". Pero en cambio consideró que sí debía condenar al IDU al pago de las obras realizadas. A este respecto, anota: "En el presente caso está establecido que Civicón Ltda., cumplió con algunas de las obras contempladas en el objeto del Contrato Nº 151 de 1976 celebrado entre la actora y el Instituto de Desarrollo Urbano, y que por lo tanto, deberá reconocérsele el valor de tales obras. En efecto: de acuerdo con el documento del folio 188 del cuaderno Nº 2, el resumen de la obra de la Escuela San Isidro era: 1. Movimiento de tierra; 2. Cimientos y sobre cimientos; 3. Estructuras; 4. Mampostería; 5. Impermeabilizaciones; 6. Cubiertas; 7. Pisos y guarda escobas; 8. Pañetes y cielorrasos; 9. Instalaciones eléctricas; 10. Escaleras y peldaños; 11. Enchapados; 12. Carpintería; 13. Vidrios y cerraduras; 14. Pinturas; 15. Exteriores;

16. Limpieza general. "De lo anterior, en el acta se reconocieron como efectuadas algunas obras de las antes mencionadas, como la remodelación de la Escuela antigua sin incluir algunos acabados y el muro de cerramiento exterior del lote (fl. 69), y para saber en realidad el valor de las obras realizadas se hará de conformidad con lo establecido en los artículos 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil".

Proferida la sentencia de primera instancia, sólo la parte actora interpuso recurso de apelación. Durante el trámite, tal como figura a folio 212 del cuaderno principal, la

demandante desistió del recurso con la pretensión de que se le diera así cumplido efecto a la sentencia de primera instancia. El despacho, mediante auto de mayo 17 (a fl. 213) y por la razones allí dadas, en especial porque la sentencia había sido parcialmente desfavorable a la entidad pública demandada y sólo había sido recurrida por la actora, aceptó el desistimiento del recurso de apelación, pero dispuso que debía surtirse la consulta, visto el resultado para el IDU. Dicho proveído no fue objeto de recurso alguno. Se hace la precisión que antecede porque ya no podrá tocarse la decisión en lo que fue desfavorable para la parte actora, sino en lo que compromete u obliga a la entidad pública.

Para resolver se considera: El demandante organizó sus pretensiones en torno a la declaratoria del incumplimiento por parte del IDU del Contrato 152 de 1976 y al pago de los perjuicios por dicho incumplimiento.

Con este planteamiento tenía que probar la actora que había cumplido lo de su cargo o se había allanado a hacerlo y que el IDU no había cumplido ni se había allanado. ¿Logró la parte actora probar tales supuestos? A este respecto, se anota: Formula la demanda dos cargos para afirmar el incumplimiento del IDU, en primer término, porque éste no entregó oportunamente los planos de la obra a ejecutar durante la vigencia del contrato, ya "que desde la iniciación de las obras la entidad informó a la actora que la localización de la obra sería modificada por posibles fallas en el estudio de suelos". En segundo término, porque el IDU omitió en la

liquidación del contrato el reconocimiento de los perjuicios causados con tal conducta. Para la Sala, el incumplimiento se patentizó. El IDU no entregó los planos para la construcción de las obras en su oportunidad, que no podría ser otra que la acordada para la iniciación de los trabajos de construcción y remodelación de la Escuela San Isidro y sólo vino a hacerlo el 19 de enero de 1978, más de un año después de haberse suscrito el acta de iniciación de obra (diciembre 7 de 1976). Aunque durante ese término se concedieron prórrogas para el plazo de ejecución inicialmente acordado (4 meses), no es menos cierto que la dilación anotada y los cambios de especificación en las obras, no sólo en cuanto a la localización sino también en cuanto a la obra en sí, imponían una renegociación con bases diferentes, ya que las inicialmente acordadas no se ajustaban a los nuevos requerimientos ni a los mismos precios unitarios. Planteadas así las cosas y ante el no acuerdo de las partes, lo mínimo a que podía aspirar el contratista era a que se le pagara la obra ejecutada y se le indemnizaran los perjuicios, ya que no podía obligar a la entidad a contratar con precios diferentes. Lo precedente tiene su lógica, puesto que la conducta de la administración impidió al contratista ejecutar la obra y cuando ya se lo permitió, el equilibrio económico del contrato se había roto. Y es ese equilibrio el que debe restablecerse. Para el Tribunal, las cosas no sucedieron así, por cuanto estimó que hubo mora en ambos contratantes. Si las cosas se hubieran dado como las planteó el Tribunal con fundamento en el

artículo 1609 del Código Civil (la mora purga la mora) su sentencia no habría podido tener el alcance de un reconocimiento de perjuicios. Ha dicho la jurisprudencia de la Corte y la de esta misma corporación que cuando se presenta el incumplimiento recíproco, de efectos enervantes para lado y lado, de tal manera que la conducta de uno sea determinante de la del otro y viceversa, no procederá la condena de perjuicios, aunque sí podrá demandarse, estando aún vigente el contrato, su terminación o el cumplimiento del mismo. Como tampoco cabía este reconocimiento de perjuicios con apoyo en los artículos 362 y 363 del Acuerdo distrital Nº 9 de 1976 (Código Fiscal) porque estas normas se refieren a una situación diferente. Basta para confirmar este aserto, transcribirlas: Artículo 362. Suspensión o terminación unilateral del contrato. "Independientemente de la declaración de caducidad del contrato, la entidad contratante lo podrá suspender o terminar de modo unilateral y mediante resolución motivada del representante legal, contra la cual sólo cabe el recurso de reposición dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, en los siguientes casos:

1. Por razones de orden público.

2. Por no hallar convenientes los precios estipulados en caso de reajuste.

3. Por falta de fondos.

4. Por no justificarse la continuación de la obra de acuerdo con las nuevas modalidades del servicio y previo concepto del Departamento Administrativo de

Planeación. En tales circunstancias se dará aviso al contratista con anticipación no menos de treinta (30) días. Artículo 363. Derechos del contratista. El contratista, en cuales quiera de los casos mencionados en el artículo anterior,

sólo tendrá derecho:

1. A que se le liquide y pague la obra ejecutada, de acuerdo con los precios estipulados.

3. A que se le compren a precio de costo unitario, fijado en el respectivo contrato, los materiales que tuviere en existencia y que se consideren necesarios y técnicamente adecuados así como las instalaciones provisionales en servicio o en construcción destinadas a la obra.

3. A que se le reembolse proporcionalmente a la obra no ejecutada el valor de los gastos causados para la legalización del contrato".

De lo transcrito se infiere que la terminación aquí regulada obedece a causas distintas a las que motivan la caducidad (razones de orden público y conveniencia administrativa) y que no dan lugar a reconocimiento de perjuicios. Los derechos del contratista están bien delimitados en el artículo 363, en el cual se destaca el derecho a que se liquide y pague la obra ejecutada, de acuerdo con los precios convenidos. Con todo, interpretando la demanda con criterio de equidad tendrá que concluirse que la sentencia merece ser confirmada, dejando de lado la aparente contradicción existente en su causa petendi; ya que si ésta se hizo consistir en el incumplimiento del IDU, no tenía porqué alegarse el reconocimiento de perjuicios con fundamento en normas que no lo permitían. Y puesto de presente el incumplimiento, como se expresó atrás, la sentencia deberá mantenerse, pero dentro de los límites trazados por el a quo. No pueden excederse éstos por cuanto, en el fondo, lo aquí decidido es sólo el grado de consulta, visto el desistimiento del recurso de apelación formulado por la parte actora.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia de 8 de abril de 1983 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y devuélvase. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 7 de marzo de 1985.

JORGE VALENCIA ARANGO PRESIDENTE SALA, CARLOS BETANCUR

JARAMILLO, EDUARDO SUESCUN MONROY, JULIO CESAR URIBE

ACOSTA, FELIX ARTURO MORA VILLATE SECRETARIO