CE-SEC3-738-1984-07-26-N4134

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO QUE DECLARA DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL UN INMUEBLE / DERECHOS DEL

ARRENDADOR / DERECHO DE TENENCIA DEL ARRENDATARIO / LOCAL

COMERCIAL / EXPENDEDOR DE MEDICAMENTO / PRINCIPIO DE

PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO / PREVALENCIA DEL INTERÉS

PARTICULAR / ARBITRARIEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

TÉRMINO DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / CONFIRMACIÓN DE LA

SENTENCIA / FACULTADES DEL INSPECTOR DE POLICÍA / COMPETENCIA DE LA JUSTICIA ORDINARIA No cree la Sala que pueda argüirse el interés social o de la comunidad frente al privado del arrendador, pues ni siquiera se ha intentado demostrar que la entidad arrendataria esté en imposibilidad de obtener otro local que le permita prestar sus servicios de farmacia en iguales condiciones, caso en el cual, probablemente habría lugar a estudiar la primacía del interés público sobre el privado. Argumentos como el anterior ciertamente no favorecen a la Administración Pública, pues conllevaría a dejar al arrendador en manos de la entidad administrativa quien podría convertir el contrato temporal en eterno […]. [S]uficiente para confirmar la sentencia apelada, menos en cuando comisiona a los Inspectores Civiles de Policía para el cumplimiento forzado de la sentencia, cuya competencia conforme al Código de Procedimiento Civil, corresponde a los jueces ordinarios.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970

CRITERIO DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / PARTES DEL

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / PROCESO DE RESTITUCIÓN DE LOCAL

COMERCIAL / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / REAJUSTE DEL CANON

DE ARRENDAMIENTO / PRÓRROGA DEL CONTRATO DE

ARRENDAMIENTO / DERECHOS DEL ARRENDADOR / ESTUDIO DE

VIABILIDAD FINANCIERA / PRÓRROGA DEL CONTRATO

[C]omo lo alega la Fiscalía, todo parece indicar —dada la correspondencia cruzada entre los contratantes— que el local inicialmente requerido por la [demandante] era ocupado con los consultorios de psiquiatría y que el ocupado con la farmacia era objeto de reajuste del canon como condición para la prórroga del contrato, ello no es óbice para que la arrendadora haya cambiado de criterio con un nuevo examen de sus necesidades o con un análisis sobre las ventajas o desventajas para sus actividades propias frente a la proyectada prórroga contractual. PARTE DEMANDANTE / LICENCIA ADMINISTRATIVA EN EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / ALCALDÍA / PROCESO DE RESTITUCIÓN DE LOCAL COMERCIAL / PARROQUIA / ACREDITACIÓN DEL PAGO DE LA CAUCIÓN /

INTERPRETACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / INDEMNIZACIÓN DE

PERJUICIOS POR ABUSO DEL DERECHO / DESALOJO DEL BIEN INMUEBLE

/ OBLIGACIONES DEL ARRENDADOR / REGULACIÓN NORMATIVA

CONCURRENTE / CONGELACIÓN DEL CANON DE ARRENDAMIENTO / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / AUTO QUE ORDENA PRESTAR CAUCIÓN La parte demandante obtuvo la licencia administrativa de la Alcaldía […] para

obtener la restitución del inmueble con la obligación de ocuparlo en labores propias de "catequesis", para lo cual presentó caución […]. La caución según reiterada jurisprudencia nacional, garantiza los posibles perjuicios que por el abuso del derecho puedan causarse al ocupante desalojado, conforme lo previene el artículo 10 del Decreto 063 de 1977. La arrendadora queda obligada, según las normas reguladoras de la congelación de arriendos (Decretos 770 de 1976,063 de 1977,2813 de 1978,2923 de 1977,3209 de 1979 y 3450 de 1980) a comprobar oportunamente que ha ocupado el inmueble en actividades propias por lapso no inferior a seis meses, so pena de que se haga efectiva la caución prestada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 63 DE 1977 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 770 DE 1976 / DECRETO 2813 DE 1978 / DECRETO 2923 DE 1977 / DECRETO 3209

DE 1979 / DECRETO 3450 DE 1980

TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE LOCAL

COMERCIAL / LICENCIA ADMINISTRATIVA EN EL CONTRATO DE

ARRENDAMIENTO / OBLIGACIONES DEL ARRENDADOR / DERECHOS DEL

ARRENDADOR / NECESIDAD DE LA PRUEBA / OCUPACIÓN DE BIEN

INMUEBLE / VALOR PROBATORIO DE LA DECLARACIÓN JURAMENTADA

[D]entro del juicio de terminación del contrato, acreditada la licencia administrativa correspondiente, no está obligada la arrendadora a acreditar la "necesidad" de ocupar el inmueble y de ahí que la Sala no encuentre necesario hacer mayores

comentarios sobre este punto, sobre el cual no sobra decirlo, hubo varias declaraciones juramentadas que acreditan tal realidad […].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO Bogotá, D. E., veintiséis (26) de julio de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 738-CE-SEC3-1984-07-26-N4134

Actor: PARROQUIA DE EL SAGRARIO

Demandado: INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL - CAJA SECCIONAL DE LOS

SEGUROS SOCIALES DE ANTIOQUIA

Referencia: EXPEDIENTE 4134

Se decide el recurso de apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de mayo 4 de 1983, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso contencioso contractual adelantado por la Parroquia de El Sagrario contra el Instituto de los Seguros Sociales, Caja Social de Antioquia. I - SENTENCIA APELADA La sentencia de primera instancia declaró terminado el contrato administrativo de arrendamiento celebrado entre las partes de este proceso y referido al local de la carrera 51ANúmero 68-12 (antes 68-16), ordenó la restitución del inmueble a la arrendadora, comisionó para la entrega a los inspectores Civiles Municipales (reparto) y ordenó a la demandada dar cumplimiento a la sentencia dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la misma. Son fundamentos de la decisión anterior: "Como es visible a folios 14 y siguientes, el 25 de febrero de 1977 la Caja

Seccional de los Seguros Sociales de Antioquia y la parroquia de El Sagrario suscribieron un convenio sobre arrendamiento del primer piso, de un edificio situado en la ciudad de Medellín, esquina de la carrera 51D, con las calles 68 y 69 destinado a satisfacer necesidades del ente estatal, haciéndose allí referencia al Decreto 150 de 1976 y consignando que aunque no se constituía la cláusula de caducidad, la caja podría imponer una sanción pecuniaria a la arrendadora por incumplimiento de sus obligaciones". Las pretensiones de la actora fueron llevadas inicialmente ante la justicia civil y allí en providencia de enero 21 de 1981, folios 34 y siguientes se dispuso con argumentos que la corporación coadyuva, que la competencia es de esta jurisdicción con fundamento en el artículo 32, numeral 2, literal c) del Decreto 528 de 1964.

Al efecto: Se podría entender jurisprudencialmente que en Colombia el carácter administrativo de un contrato celebrado por organismos estatales resulta de la existencia de alguno de estos factores: a) su origen o iniciativa que debe ser una autorización legal, general o específica háyase dado a ella antes de su celebración o en forma posterior; b) la naturaleza de las partes contratantes, esto es que por lo menos una sea un organismo estatal; c) que los requisitos formales necesarios para su perfeccionamiento, cuestión adjetiva que puede simplemente hacer compleja su formalización o su solemnización; d) la inclusión concurrente de cláusulas forzosas como las referentes a garantía, condicionamiento de los pagos a la disponibilidad de apropiaciones presupuéstales suficientes, etc. e) la

contratación con licitación es decir con base en la oferta hecha por la administración en un pliego de cargos que contiene una serie de condiciones inmodificables que sean las futuras estipulaciones haciendo de este sistema una especie de adhesión en cuyas cláusulas consiente el particular contratista en forma simple y pura, sin que quepan modificaciones o restricciones por parte de éste; f) la utilización de la administración de privilegios de poder rompiendo la igualdad formal de los contratantes con el empleo de disposiciones no usuales ni admisibles en los contratos privados, por razón del interés público envuelto, como cuando se conviene la caducidad g) la vinculación del contrato a un fin de servicio público, circunstancia no relevante puesto que todos los pactos tienen una definitiva finalidad de esta naturaleza y estas bases enunciadas pueden definir que es un contrato administrativo cuando autorizado por la ley, es celebrado por un organismo de la administración para la realización de sus fines, sujetándolo total o parcialmente a reglas de derecho público. No será difícil afirmar y compartiéndose a la Procuraduría, que el contrato origen de la controversia es administrativo, suficiente para proceder a desatarlo, conforme a las normas que regulan la terminación de estos acuerdos de voluntades. La demandante logró y como propietaria del inmueble obtener y dentro de los mecanismos que en un momento regían la materia, licencia administrativa que es la autorización que da el alcalde para poder gestionar la desocupación y entrega del local, obligándose el beneficiario a tomar el inmueble con actividades propias a la catequesis y su permanencia en dicho bien por el término de 6 meses, so pena

que la garantía constituida a favor del tesorero municipal y por valor de $ 120.000.00 se hiciera efectiva (folios 18 y 1°) y esta situación le otorgaba al arrendador una facultad al tenor de lo dispuesto por los Decretos 2770 de 1976, 063 de 1977, 2923 de 1977 y 2813 de 1978. Aunque han existido dos vertientes jurisprudenciales sobre si amén de la licencia administrativa es de probarse o no la necesidad de ocuparse del inmueble, considerándose para unos que la simple caución exigida al otorgarse la respectiva licencia garantiza los posibles perjuicios que por el abuso del derecho puede acarrearse al ocupante y para otros que fuera de ello es dable demostrar la necesidad, lo cierto es que el caso a estudio todas estas inquietudes han sido superadas, por cuanto una prueba testimonial enseña con claridad meridiana que la catequesis y trabajos parroquiales justifican la terminación del contrato y para ello basta releer las versiones de los señores Andrés Alfonso Madrigal Londoño (folios 59), María Gabriela Lema P. (folio 61) y Alicia Zabala de Arango (folios 64), quienes al unísono y de consuno están acordes en formar la idea generalizada dentro de la comunidad que el local hace falta y esta acortando así la actividad pastoral. Las anteriores apreciaciones servirán para que prosperen las pretensiones de la parte actora por haberse llenado los requisitos exigidos por la ley, pero es de hacerse además reflexiones sobre lo expuesto por el Ministerio Público. Aunque no puede desconocerse que los documentos allegados por el ISS forman

la idea inicial que entre las partes se consentía un nuevo canon de arrendamiento sobre el inmueble, auspiciándose una prórroga, lo cierto es que por principio general se puede afirmar que esta razón bien pudo haberse cambiado, por que si en un momento la obsesión del propietario era el económico no se le podrá limitar que por circunstancias posteriores varíe de parecer y que en el caso, será el que se plasmó en la licencia administrativa donde se orientó su otorgamiento condicionándolo a una ocupación para catequesis. Además las que la Procuraduría hace sobre el interés público y el interés privado no pueden de ninguna manera patrocinar que indefinidamente se prolongue la utilización del inmueble, por que de serlo así y como bien lo apunta el apoderado de la demandante, se traduciría simplemente en una expropiación del derecho de uso. II - EL RECURSO La parte demandante sustenta la apelación interpuesta, en los siguientes términos: "En ejercicio del mandato que me confirió el ISS y con motivo de la APELACION interpuesta contra el FALLO, de manera respetuosa, solicitó a USTED revocarlo para no acceder a las pretensiones de la demanda, a tenor del lacónico alegato que sigue: "Sin duda alguna comparto el lúcido concepto del señor FISCAL DE LA PRIMERA INSTANCIA, especialmente, en el sentido de que, dentro del caso sub-júdice, prima el interés social sobre el interés privado; el interés del Estado de que siga ocupando el ISS en arrendamiento el inmueble con el objeto de que pueda seguirse prestando a la comunidad el muy indispensable servicio de salud

contraído al despacho de la farmacia de la Clínica León XIII, tratándose como se trata, de un contrato administrativo, en el que predominan las conveniencias de la administración, hasta el punto de celebrarse, más que todo, de acuerdo con la voluntad de ésta en procura del beneficio común. "Incluso tan notoria característica la reconoce el mismo A-QUO cuando expresa que una de ellas es 'la utilización de la administración de privilegios de poder rompiendo de la igualdad formal de los contratantes con el empleo de disposiciones no usuales ni admisibles en los contratos privados, por razón del interés público envuelto, como cuando se conviene la caducidad'. (SUBRAYO). (Pág. 4, literal f de la sentencia). "Y esa primacía no implica una expropiación del derecho de uso, sino el uso de un privilegio legítimo, que es distinto. "Pero, además, nada absurdo ni antijurídico o, siquiera, insólito constituye hablar, en el campo de las ideas, de tal figura, si existe la expropiación del derecho de propiedad y si el uso forma parte de éste. Expropiación hasta sin indemnización, según textos constitucionales y legales. "Ahora de considerarse la catequesis también un servicio público, resulta que, en el orden de las potestades frente a un idéntico interés, prevalece el estatal sobre el eclesiástico. De lo contrario sería supeditar el poder civil al de la iglesia o al religioso, cosa sí inaceptable, porque el asunto se refiere a un contrato, a unas materias que regulan las normas civiles y el servicio de salud representa una función propia e

ineludible del Estado". III - EL CONCEPTO FISCAL La doctora Edné Cohén Daza, fiscal 2 de la Corporación, expone en su concepto de fondo: "Revisado el expediente, este despacho observa lo siguiente: "En la demanda se solicita se declare terminado el contrato de arrendamiento celebrado entre la parroquia de EL SAGRARIO y el Instituto de los Seguros Sociales —Caja Seccional de Antioquia— relacionado con un inmueble situado en la carrera 51D Número 68-12 (antes distinguido con el Número 68-16). "Nótese bien, que precisamente en este inmueble funcionaba un farmacia. Según la comunicación de la Arquidiócesis de Medellín, visible a folio 47, se pretendía aumentar el canon de arrendamiento a $ 50.000 mensuales. "En relación con otro inmueble, también de la parroquia, situado en la Carrera 51C distinguido con el Número 68-9, en el cual funcionaba un consultorio Psiquiátrico, la misma comunicación afirma que dicho local es requerido para las actividades de la parroquia. "Existían pues dos locales, en uno de ellos sus propietarios exigían un reajuste en el canon de arrendamiento, el otro lo necesitaban para sus actividades y exigían su devolución. "Se hace esta aclaración, porque en la sentencia no se tuvo en cuenta esta circunstancia. "A folio 49 aparece una comunicación suscrita por el abogado asesor del Instituto de los Seguros Sociales y en ella se dice: 'a) El local destinado a la consulta externa de psiquiatría será entregado a la

parroquia en pocos días una vez se acondicione el local recientemente adquirido. ‘b) El nuevo canon de arrendamiento propuesto para el inmueble donde funcionaba la farmacia de la Clínica León XIII, actualmente en diez mil pesos ($ 10.000) solo podrá incrementarse en los porcentajes autorizados por las disposiciones legales sobre la materia. El precio que la parroquia fija, es la suma de cincuenta mil pesos ($ 50.000) escapada a la permisión legal y excede en mucho al rendimiento económico del inmueble según su avalúo catastral. No consulta el principio de equidad que debe inspirar el contrato de arrendamiento, por lo que la propuesta no es sanamente atendible'. "Por otra parte las declaraciones visibles a folios 59 y SS. Lo que hacen es confirmar lo que se viene afirmando. En ellas se dice que la Parroquia necesitaba el local donde funcionaba la 'farmacia' y como ya se aclaró ese era otro inmueble; el inmueble de que trata el contrato que aquí se estudiara era demarcado con el Número 68-12 en donde funcionaba un consultorio psiquiátrico. La razón que la parroquia manifestó desde un principio para terminar el contrato que sobre este inmueble existía, fue única y exclusivamente la no aceptación por parte de la administración del aumento del cañón de arrendamiento. "Las razones de orden legal que presentó el Instituto de Seguros Sociales para no aceptar el aumento en las proporciones que exigía la Parroquia están consignadas en la comunicación visible al folio 43 y son compartidas por este despacho. "Tenemos pues que en el presente caso no existe razón valedera para terminar el contrato administrativo de arrendamiento. Como ya se vio, el Tribunal se basó

para proferir sentencia, en las declaraciones antes citadas y en ellas como se aclaró, se están refiriendo a otro inmueble. "Por lo expuesto, esta fiscalía se permite solicitar a la Honorable Sala, se revoque el fallo apelado y en su lugar se nieguen las súplicas de la demanda". IV - CONSIDERACIONES DE LA SALA a) La parte demandante obtuvo la licencia administrativa de la Alcaldía Municipal de Medellín para obtener la restitución del inmueble con la obligación de ocuparlo en labores propias de "catequesis", para lo cual presentó caución por valor de $ 120.000. b) La caución según reiterada jurisprudencia nacional, garantiza los posibles perjuicios que por el abuso del derecho puedan causarse al ocupante desalojado, conforme lo previene el artículo 10 del Decreto 063 de 1977. c) La arrendadora queda obligada, según las normas reguladoras de la congelación de arriendos (Decretos 770 de 1976,063 de 1977,2813 de 1978,2923 de 1977,3209 de 1979 y 3450 de 1980) a comprobar oportunamente que ha ocupado el inmueble en actividades propias por lapso no inferior a seis meses, so pena de que se haga efectiva la caución prestada. d) Lo anterior indica que dentro del juicio de terminación del contrato, acreditada la licencia administrativa correspondiente, no está obligada la arrendadora a acreditar la "necesidad" de ocupar el inmueble y de ahí que la Sala no encuentre necesario hacer mayores comentarios sobre este punto, sobre el cual no sobra decirlo, hubo varias declaraciones juramentadas que acreditan tal realidad, Andrés

Alfonso Madrigal Londoño (folio 59), María Gabriela Luna (folio 61) y Alicia Zabala de Arango, (folio 64). e) Si bien, como lo alega la Fiscalía, todo parece indicar —dada la correspondencia cruzada entre los contratantes— que el local inicialmente requerido por la Parroquia era ocupado con los consultorios de psiquiatría y que el ocupado con la farmacia era objeto de reajuste del canon como condición para la prórroga del contrato, ello no es óbice para que la arrendadora haya cambiado de criterio con un nuevo examen de sus necesidades o con un análisis sobre las ventajas o desventajas para sus actividades propias frente a la proyectada prórroga contractual. f) No cree la Sala que pueda argüirse el interés social o de la comunidad frente al privado del arrendador, pues ni siquiera se ha intentado demostrar que la entidad arrendataria esté en imposibilidad de obtener otro local que le permita prestar sus servicios de farmacia en iguales condiciones, caso en el cual, probablemente habría lugar a estudiar la primacía del interés público sobre el privado. g) Argumentos como el anterior ciertamente no favorecen a la Administración Pública, pues conllevaría a dejar al arrendador en manos de la entidad administrativa quien podría convertir el contrato temporal en eterno, alejando a los particulares de la posibilidad de arrendar sus inmuebles a las entidades oficiales. h)Lo anterior es suficiente para confirmar la sentencia apelada, menos en cuando comisiona a los Inspectores Civiles de Policía para el cumplimiento forzado de la sentencia, cuya competencia conforme al Código de Procedimiento Civil, corresponde a los jueces ordinarios.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por disposición de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMANSE los numerales primero, segundo y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada.

SEGUNDO: REVOCASE el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la misma sentencia apelada.

TERCERO: DEVUELVASE el expediente al tribunal de origen.

Copíese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

JORGE VALENCIA ARANGO, EDUARDO SUESCUN MONROY, JOSE

ALEJANDRO BONIVENTO FERNANDEZ, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO Esta providencia fue aprobada por la Sala en su Sesión celebrada el día.