CE-SEC3-EXP1968-N839

ACCIÓN INDEMNIZATORIA / REPARACIÓN DE PERJUICIOS / CADUCIDAD

DE LA ACCIÓN INDEMNIZATORIA / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN INDEMNIZATORIA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Acorde con el artículo 68 en el artículo 83 dispone que la acción encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de cuatro meses partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción. En el negocio en estudio la causa que origina la acción, y la que produjo los presuntos perjuicios, no fue la decisión de la Junta Directiva del Instituto de Fomento Algodonero, como se plantea en la demanda, sino la asesoría errada del IFA, según se dice en la misma. Ese establecimiento no hizo otra cosa que no acceder a una petición fundada en hechos ya ocurridos y por alegadas lesiones patrimoniales ya causadas. Con el acto no puede sustituirse el hecho para efectos de enderezar el recurso, porque esto contraviene la ley que tan claramente distingue entre la publicación, notificación, ejecución de aquél y la realización del último. No es pertinente al punto que se considera establecer cuál de los dos conceptos de que dan cuenta los hechos relacionados en la demanda fue la causa original del perjuicio que alega la parte actora para contar el término dentro del cual se debió instaurar aquélla. Lo cierto es que así se tome la fecha del

último concepto, día en el cual, podría decirse que tuvo noticia el demandante de la asesoría equivocada, la demanda resulta instaurada extemporáneamente. En efecto aquel concepto se comunicó el 3 de abril de 1963, y la demanda se estableció el 12 de septiembre del mismo año. La excepción propuesta por el señor Fiscal y que en realidad se denomina, Caducidad de la Acción, debe prosperar.

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA

DE LA NULIDAD / DICTAMEN PERICIAL / HECHO ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD Acto de la administración, es según la más amplia acepción registrada por la doctrina, toda manifestación de voluntad, de parecer y aun de deseo, emanada de los Agentes del Poder Público. Actos de la administración fueron, pues, en sentido genérico, los conceptos que funcionarios del Instituto de Fomento Algodonero debieron dar a solicitud del demandante, y la decisión que se adoptó por la Junta Directiva de esa entidad en la gestión que relaciona el Acta número 328 antes citada. Sin embargo, también se tiene establecida la diferencia entre los simples actos de la Administración y los auténticos actos Administrativos, porque éstos están definidos por las normas de obligatoriedad y ejecutoriedad que no todos aquéllos pueden ostentar. El mero dictamen de un experto no tiene vis compulsiva, ni por su falta de conformidad con lo que en un momento dado pueda aceptarse por verdad científica puede tenérsele como violador de ninguna norma legal. Esa actuación no sería susceptible de ser anulada, y si de ella se hicieran

derivar daños por su deficiente fundamentaron y sus conclusiones erradas, eso no podría ser sino por tratarse en el fondo de un hecho, de una actuación material causante de perjuicios. Producir un concepto errado, el cual ha de servir para orientar actividades de los particulares, que si son económicas pueden recibir detrimento, es una actuación material, un hecho, como lo sería la elaboración de un concepto cualquiera. Pero las actuaciones materiales de la administración no pueden ser anuladas, como sí pueden serlo los actos administrativos o decisiones jurídicas; y en cuanto a recursos, según se trate de aquéllas o de éstas, no existen sino, respectivamente, el recurso de indemnización el recurso de anulación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: GABRIEL ROJAS ARBELAEZ Bogotá, D. E., veinte (20) de febrero de mil novecientos sesenta y ocho (1968)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1968-N839

Actor: ALBERTO ROJAS CHAUX Demandado: Obrando por medio de apoderado, el doctor Alberto Rojas Chaux solicitó en demanda presentada ante esta Corporación el 12 de septiembre de 1963, se hicieran las siguientes declaraciones: Primera. Que es nula la decisión adoptada por la Junta Directiva del Instituto de Fomento Algodonero, en su sesión del día 3 de julio de 1963, por la cual aquélla se negó a reconocer y ordenar pagar a mi cliente, el valor de las indemnizaciones correspondientes a los perjuicios ocasionados por ese Instituto y los cuales se

demandaron formalmente en escrito de 25 de abril último. Segunda. El actor tiene derecho a ser plenamente indemnizado por el Estado colombiano (Instituto de Fomento Algodonero), por los hechos y omisiones puntualizados en la demanda formulada al Instituto citado, el día 25 de abril de 1963, y en consecuencia el Estado colombiano (Instituto de Fomento Algodonero) es civil o administrativamente responsable de todos los daños y perjuicios que le fueron ocasionados a mi cliente con las actuaciones equivocadas de aquella entidad. Tercera. Condenase al Estado colombiano (Instituto de Fomento Algodonero) a pagar dentro del plazo que se fije en la sentencia, al doctor Alberto Rojas Chaux, o a sus causahabientes, las sumas de dinero a que asciendan tales daños y perjuicios, y cuya cuantía vale como mínimo $ 215.000.00, pero que será la que resulte de justa tasación de peritos designados en forma legal, dentro del juicio, o con posterioridad, si la condena se hace en abstracto. En la condena se incluirán los intereses legales hasta cuando el pago se verifique. Para fundamentar la acción el demandante relacionó los siguientes HECHOS 1º Estando interesado el doctor Alberto Rojas Chaux en el cultivo de palma africana, acudió al Instituto de Fomento Algodonero en solicitud de asesoría técnica, y allí recibió del doctor Luís R. Rojas Cruz, Jefe de Oleaginosas Perennes, el concepto de que las vegas del río Carare o las del Acacias, son terrenos indicados para ese cultivo. Esto fue en el mes de agosto de 1962. 2º Ante esa opinión, el doctor Rojas Chaux en el mismo mes, solicitó al IFA el

envío de un técnico a visitar una finca llamada 'El Brasil', situada en las vegas del río Carare, y ese funcionario, que fue el doctor Hernán Gaviria M. aconsejó la compra de la mencionada hacienda como indicada para el cultivo de la palma africana. La compra se hizo por escritura número 6985 de 1962 otorgada en la Notaría 5ª de Bogotá. 3º Adquirido 'El Brasil', quiso el doctor Rojas Chaux que el IFA siguiera asesorándolo, y a ese efecto y obtener un análisis de los terrenos comprados, llevó varias muestras de tierra al doctor Rojas Cruz, quien aconsejó sembrar palma africana en tal hacienda. 4º Además fue comisionado nuevamente el doctor Hernán Gaviria M. para llevar a cabo un estudio completo sobre los terrenos, y éste en comunicación de 26 de octubre de 1962 dio su concepto al que pertenecen las siguientes afirmaciones: La zona del Brasil reúne los requisitos exigidos por la Palma Africana en lluvias y luminosidad, ya que llueve en la mayoría de los casos por la noche y con un nivel de aguas subterráneas o freáticas por debajo de dos metros, aun después de un aguacero. La fertilidad del suelo es óptima para la Palma Africana; tiene una vega alta de suelo franco luminoso producido con una superficie aproximada de 200 hectáreas; luego sigue una terraza alta de textura luminosa y limó arcillosa (sic) que es la más extensa de la finca. Las aguas lluvias drenan fácilmente; presenta un micro relieve que no permite encharcamientos; esto ayuda al mejor desarrollo

del cultivo y disminuye costos por construcción de drenaje. La localización es apropiada, con la utilización del río Carare y a unos 20 minutos en la lancha de Santa Rosa, sitio hasta donde llega la carretera que en poco tiempo pasará por la finca. En esta zona tiene interés especial la Caja Agraria como zona de colonización, y actualmente tiene equipos en la construcción de una carretera que comunicará a Cimitarra con las bocas del Río Horta, por carretera, El Brasil queda a tres horas aproximadamente de Puerto Berrío, con facilidad para utilizar el ferrocarril, y a unas siete horas de Bogotá. En mi concepto debe iniciar la tumba de monte en forma inmediata, y la construcción de semilleros para empezar la siembra en sitio definitivo en el primer semestre de 1964. Sobra advertir que el Instituto de Fomento Algodonero está dispuesto a ayudarle en la orientación técnica del cultivo, en sus oficinas de Bogotá y Bucaramanga cuando UD. lo juzgue necesario. 5º El doctor Rojas Chaux teniendo en cuenta la asesoría técnica suministrada por el IFA, una vez adquirida la finca 'El Brasil' comenzó a preparar los terrenos para el cultivo de la palma africana, y al efecto contrató trabajadores para las obras de desmonte, compró mejoras, hizo reparaciones locativas, adquirió maquinarias, y en fin, hizo gastos por un valor aproximado de doscientos trece mil novecientos noventa y ocho pesos con treinta y tres centavos ($ 213.998.33). 6º Pero resulta que el IFA siguió asesorando a mi mandante y al efecto llegó

hasta aprobarle por parte de la entidad un negocio con mi cliente sobre compraventa de 9.000 palmas africanas, fuera de la negociación realizada de 30.000 semillas de dicha oleaginosa, que llevó a cabo mi cliente, con la mencionada destinación. 7º Entonces mi poderdante ante algunas dudas sobre la calidad de aquellos terrenos, resolvió volver al IFA, y solicitó nuevamente el concurso del IFA para el examen de la tierra de su hacienda El Brasil, y el IFA en el mes de marzo de este año por intermedio de un alto funcionario volvió a visitar la hacienda Brasil, y mediante comunicación oficial suscrita por el doctor J. Alfonso Barreneche E. dio concepto desfavorable a mi cliente sobre los suelos de la hacienda Brasil. Dice así la conclusión del IFA comunicada en marzo a mi mandante: Conclusión. Los suelos de la hacienda El Brasil no son aptos para la palma africana. Otros aspectos: Localización, transporte, mano de obra, etc., no fueron examinados. 8º Como consecuencia de este concepto mi mandante paralizó los trabajos que había adelantado en El Brasil y fuera de esto, se siente lesionado en su patrimonio económico porque la finalidad de la compra de aquella hacienda era la del cultivo de la palma africana, y resulta que el IFA lo asesoró equivocadamente, en vez de prestarle un servicio técnico acertado; porque creyó en el concepto dado por el IFA sobre la calidad de los suelos de El Brasil y resulta que esos suelos no son aptos para tal cultivo, y esto sólo vino a saberse después de que mi mandante

había hecho cuantiosas inversiones de dinero y de tiempo perdido, lo cual vale alrededor de $ 213.998.33 m. 1. porque resulta que dicha hacienda con esas inversiones no tiene prácticamente ningún valor comercial; y como mi cliente sigue interesado en el cultivo de la palma africana, en las condiciones actuales ha perdido todo interés de dedicarse a otra actividad en aquella hacienda El Brasil. 9º Mi cliente ha recibido efectivamente perjuicios materiales debido a una asesoría técnica equivocada prestadla por el IFA en los meses de agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 1962, y primeros meses del presente año, por intermedio de sus representantes legales, mediante la ejecución de una serie de actos administrativos ilegales.

10. El 25 de abril de 1963 mi mandante solicitó al Instituto de Fomento Algodonero el reconocimiento y pago de los perjuicios relatados, y aquella entidad según decisión demandada, después de haber estudiado el asunto, resolvió negar la indemnización, alegando que el concepto técnico del ingeniero Hernán Gaviria, no estaba del todo equivocado. Es decir, que discutió con mi cliente la cuestión controvertida, y no aceptó los razonamientos de la demanda por la vía administrativa. En esta forma se surtió la etapa gubernativa.

11. La actitud negativa del Instituto de Fomento y la asesoría técnica equivocada causaron perjuicios a mi cliente y es responsable de ellos y debe pagarlos el Estado colombiano (Instituto de Fomento Algodonero), que es un establecimiento público descentralizado, y que en materias de fomento de oleaginosas cumple

funciones propias del mismo Estado colombiano según las normas legales vigentes. DISPOSICIONES VIOLADAS Se citaron en la demanda como disposiciones violadas los artículos 16, 17, 20 y 30 de la Constitución y el 19 del Decreto legislativo número 2953 de 1956. Se dijo además que se había infringido el contrato celebrado por el Instituto de Fomento Algodonero con el Gobierno Nacional, en desarrollo de la disposición últimamente citada. EXCEPCION PROPUESTA El señor Agente del Ministerio Público propuso la excepción de prescripción, afirmando al respecto que los actos administrativos causantes del presunto perjuicio alegado por el demandante fueron los conceptos dados por los técnicos del Instituto de Fomento Algodonero, o al menos el primero de ellos, y no el Acta número 328, de la Junta Directiva del mismo Establecimiento. Y que como el término transcurrido entre la fecha de presentación de la demanda y la de cualquiera de aquellos conceptos es mayor de cuatro meses, la acción se ejercitó fuera de tiempo. PARA RESOLVER SE CONSIDERA Nuestro sistema legal en ninguna parte confunde el derecho de petición y los recursos jurisdiccionales. Quizá ningún sistema legal los confunda, porque el punto envuelve una cuestión de regularidad y seguridad administrativas, de estabilidad institucional, y en síntesis, de orden público. En el estado que solemos calificar como de derecho por su sometimiento a las leyes y como democrático por el origen de la soberanía que ejercita, es explicable que el cogobernante y a la vez delegante de autoridad que es el ciudadano, pueda pedir ampliamente. Pero aun

allí el derecho de petición tiene un límite: ese límite consiste en no poder dar virtualidad a las acciones prescritas, porque lo contrario conllevaría un elemento antijurídico y un grave factor de perturbación pública. Se tiene entonces, que si, como lo prescribe el artículo 79 del Decreto-ley 2733 de 1959, el simple derecho de petición es distinto de la acción de litigar en causa propia o ajena, se impone a veces distinguir cuándo una acción se ha ejercitado contra el acto administrativo, no solicitado sino autónomo, y que es la causa positiva de los efectos jurídicos a los que un particular atribuye lesiones patrimoniales. La distinción es necesaria no sólo porque ella surge de la disposición mencionada, sino porque el espíritu de ésta no es otro que el de mantener la intangibilidad de la ley procesal, ordenamiento de interés público. Según los planteamientos de la demanda, se está en presencia de un hecho y un acto: el hecho, la mala asesoría técnica de que habla el actor, configurada a través de los conceptos contradictorios de dos funcionarios del Instituto de Fomento Algodonero; y el acto: la decisión de que da cuenta el Acta número 328 de 3 de julio de 1963, decisión mediante la cual se determinó no acceder a la solicitud de indemnización elevada por el doctor Alberto Rojas Chaux. Carece de interés en el presente caso adelantar ninguna consideración sobre las características y diferenciaciones del acto, el hecho y la operación administrativa. Pero sí lo tiene y de carácter fundamental, determinar si en concurrencia de varios actos aislados, que por serlo no constituyen ni un acto complejo ni una operación

integrada por ellos, o si en presencia de un hecho o un acto, quien va a demandar es libre de escoger el objeto de su recurso. Porque lo que registra el proceso que va a decidirse, es que el actor accionó contra el acto y prescindió del hecho, como carente de incidencia en la litis. Acto de la administración, es según la más amplia acepción registrada por la doctrina, toda manifestación de voluntad, de parecer y aun de deseo, emanada de los Agentes del Poder Público. Actos de la administración fueron, pues, en sentido genérico, los conceptos que funcionarios del Instituto de Fomento Algodonero debieron dar a solicitud del demandante, y la decisión que se adoptó por la Junta Directiva de esa entidad en la gestión que relaciona el Acta número 328 antes citada. Sin embargo, también se tiene establecida la diferencia entre los simples actos de la Administración y los auténticos actos Administrativos, porque éstos están definidos por las normas de obligatoriedad y ejecutoriedad que no todos aquéllos pueden ostentar. El mero dictamen de un experto no tiene vis compulsiva, ni por su falta de conformidad con lo que en un momento dado pueda aceptarse por verdad científica puede tenérsele como violador de ninguna norma legal. Esa actuación no sería susceptible de ser anulada, y si de ella se hicieran derivar daños por su deficiente fundamentaron y sus conclusiones erradas, eso no podría ser sino por tratarse en el fondo de un hecho, de una actuación material causante de perjuicios. Producir un concepto errado, el cual ha de servir para orientar actividades de los particulares, que si son económicas pueden recibir

detrimento, es una actuación material, un hecho, como lo sería la elaboración de un concepto cualquiera. Pero las actuaciones materiales de la administración no pueden ser anuladas, como sí pueden serlo los actos administrativos o decisiones jurídicas; y en cuanto a recursos, según se trate de aquéllas o de éstas, no existen sino, respectivamente, el recurso de indemnización el recurso de anulación. (De Laubadere, Tratado Elemental de Derecho Administrativo. Tomo I, páginas 208 y 427). Esto es lo que consagra nuestra ley procesal de lo Contencioso Administrativo. Después de transcribir en el artículo 67 que aquel que se crea lesionado en un derecho suyo podrá pedir que además de la anulación del acto se le restablezca en su derecho, establece en el artículo 68 que también se puede pedir el restablecimiento del derecho cuando la causa de la violación es un hecho o una operación administrativa. Agrega que en este caso no será necesario ejercitar la acción de nulidad, sino demandar directamente de la administración las indemnizaciones o prestaciones correspondientes. La razón de esto último es que la actuación material no se anula; y por eso bien hubiera podido decir la ley que en tratándose de hechos u operaciones administrativas materiales no sería del caso ejercitar la acción de nulidad. No dijo así sino que no será necesario, como si fuera posible anular lo que fue y ya no es, o sucesos de tracto instantáneo. Pero sí expresó que es necesario demandar directamente de la administración las indemnizaciones o prestaciones correspondientes. Esta necesidad excluye el ejercicio de otros recursos y establece lo perentorio para el demandante de ejercitar la acción que la propia ley señala.

Acorde con el artículo 68 en el artículo 83 dispone que la acción encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de cuatro meses partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción. En el negocio en estudio la causa que origina la acción, y la que produjo los presuntos perjuicios, no fue la decisión de la Junta Directiva del Instituto de Fomento Algodonero, como se plantea en la demanda, sino la asesoría errada del IFA, según se dice en la misma. Ese establecimiento no hizo otra cosa que no acceder a una petición fundada en hechos ya ocurridos y por alegadas lesiones patrimoniales ya causadas. Con el acto no puede sustituirse el hecho para efectos de enderezar el recurso, porque esto contraviene la ley que tan claramente distingue entre la publicación, notificación, ejecución de aquél y la realización del último. No es pertinente al punto que se considera establecer cuál de los dos conceptos de que dan cuenta los hechos relacionados en la demanda fue la causa original del perjuicio que alega la parte actora para contar el término dentro del cual se debió instaurar aquélla. Lo cierto es que así se tome la fecha del último concepto, día en el cual, podría decirse que tuvo noticia el demandante de la asesoría equivocada, la demanda resulta instaurada extemporáneamente. En efecto aquel concepto se comunicó el 3 de abril de 1963, y la demanda se estableció el 12 de septiembre del mismo año. La excepción propuesta por el señor Fiscal y que en

realidad se denomina, Caducidad de la Acción, debe prosperar. Obviamente sobra anotar que la decisión de la excepción propuesta libera de toda estimación de fondo, y que las consideraciones anteriormente formuladas se han hecho conforme a los supuestos del libelo. DECISION Por lo expuesto anteriormente, el Consejo. de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Declárase caducada la acción y en consecuencia se absuelve al Instituto de Fomento Algodonero de los cargos formulados en la demanda. Cópiese, notifíquese. Revalídese el papel común.

JORGE A. VELASQUEZ, SAMUEL DE SOLA RONCALLO,. CARLOS

PORTOCARRERO MUTIS, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ. VICTOR M.

VILLAQUIRAN M., SECRETARIO