CE-SEC3-EXP1968-N982

ACCION INDEMNIZATORIA / RECURSO DE SÚPLICA / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE LA PRESCRIPCIÓN / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL

TIEMPO / INOPERANCIA DE LA PRESCRIPCIÓN / ADMISIÓN DE LA

DEMANDA

[E]l hecho que dio origen a la acción instaurada en el caso que se viene estudiando, sucedió cuando el, conocimiento de los juicios contra la administración por responsabilidad extracontractual (falla del servicio) era de la competencia de la jurisdicción ordinaria; y según lo expuesto anteriormente, la acción para demandar prescribía en veinte (20) años. Aquí, por tanto, es de aplicación el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 que dice: "La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir". La demanda fue presentada el 22 de junio de 1968, vale decir, dos días antes de cumplirse el término para la prescripción de la acción. En estas condiciones y como por otra parte no se encuentra que aquélla adolezca de algún defecto formal, es el caso de admitirla.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 41

ACCIÓN INDEMNIZATORIA / REPARACIÓN DE PERJUICIOS /

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE LA PRESCRIPCIÓN /

APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO

Con anterioridad a la vigencia del Decreto 528 de 1964 los juicios contra la administración por responsabilidad extracontractual, eran de la competencia de la jurisdicción ordinaria. Esa fue la intención del legislador al dictar la Ley 167 de

1941. La responsabilidad de la administración por "falla del servicio", es una responsabilidad directa. Las acciones indemnizatorias prescribían en 20 años, según reiterada jurisprudencia de la Corte, por ser aplicable en estos casos el artículo 2536 del Código Civil. A partir de la vigencia del Decreto 528 de 1964, qué dio competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones indemnizatorias contra la administración, atribuidas antes a la jurisdicción ordinaria, condicionó su conocimiento a que aquéllas se instauraran "dentro de los tres años siguientes a la realización del hecho u operación correspondiente". (Art. 28). Al mencionado decreto sólo puede dársele efectos para, el futuro, vale decir, a partir de su vigencia: artículo 30 de la Constitución Nacional y 52 del Código de

Régimen Político y Municipal.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 / DECRETO 528 DE 1964 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2536

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: CARLOS PORTOCARRERO MUTIS Bogotá, D. E., trece (13) de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho (1968) (Auto aprobado en la sesión del 13 de diciembre de 1968)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1968-N982

Actor: BETULIA PEÑA PEÑA

Demandado: LA NACIÓN Referencia: ORDINARIO INDEMNIZACIONES La señorita Betulia Peña Peña por medio de apoderado, en escrito presentado el 22 de junio del corriente año, demanda a la Nación "para que se responsabilice y como consecuencia resarza los perjuicios morales y materiales" causados a la actora.

Los hechos que dieron lugar al ejercicio de la acción, según la demanda, tuvieron lugar el 24 de junio de 1948 "en el corregimiento de Florián, municipio de Jesús María, provincia de Vélez (S. S.)" y fueron causados por un soldado "que componía la comisión del Ejército de nombre Miguel Cala". El señor Consejero sustanciador, por auto de fecha 21 de septiembre pasado "en vista de que el hecho que constituye la causa de esta acción indemnizatoria ocurrió el 24 de junio de 1948, no se admite la demanda por haber caducado el término para demandar y no ser competente esta jurisdicción en tales circunstancias, según lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto extraordinario 528 de 1964 que modificó en cuanto a caducidad para estos casos el artículo 83 de la Ley 167 de 1941 o Código Contencioso Administrativo''. Esta providencia fue suplicada por la apoderada de la actora, recurso que se entra a resolver, previas las siguientes. CONSIDERACIONES La competencia del Consejo de Estado para conocer del presente negocio la fundamentó la demandante en el artículo 30, numeral 1°, ordinal b) del Decreto

528 de 1964, cuyo tenor es el siguiente: "De las controversias sobre responsabilidad de la administración nacional o de los establecimientos públicos descentralizados del orden nacional, por sus actuaciones, omisiones, hechos, operaciones y vías de hecho, cuando la cuantía sea o exceda: de cien mil pesos". Al respecto la providencia recurrida dice que: "El artículo: 68 de la Ley 167 de 1941 ya atribuía al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa las acciones encaminadas al restablecimiento del derecho particular lesionado por un hecho o una operación administrativa, autorizando demandar directamente de la administración las indemnizaciones correspondientes. "En este particular el literal del Decreto 528 de 1964 hizo una enumeración más detallada, e incluyó las llamadas 'vías de hecho' que lógicamente estaban comprendidas entre los 'hechos' de la administración susceptibles de causar injustificables perjuicios y por los cuales, según el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, podía demandarse a la administración para que los indemnizara". Agrega el auto que en virtud de lo dispuesto en el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo "la (acción) encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción". Observa luego que como este término era demasiado breve (el de la caducidad de la acción), fue ampliado por el artículo 28 del Decreto 528 de 1964, a tres años a partir de "la realización del hecho u operación correspondiente".

Continúa la providencia recurrida diciendo que la modificación introducida por el Decreto 528 al artículo 83 del Código Contencioso Administrativo cuando "la responsabilidad administrativa se origine en hechos u omisiones que pueden ser delitos o culpas imputables penalmente a quienes han obrado o dejado dé obrar por la administración" es razonable y armoniza con el artículo 2358 del Código Civil, en donde se diferencian dos casos de prescripción: cuando se imputa al sujeto el hecho delictuoso, y aquí se regula por los términos señalados en el Código Penal para la prescripción de la pena principal y cuando la acción se dirige contra terceros responsables; esta acción prescribe "en tres años desde la perpetración del acto". Sigue la providencia en los siguientes términos: "Como es absurdo que a la administración, aun cuando se la pueda demandar directamente para que indemnice el daño generado en una falta de servicio, se le pueda considerar sujeto de imputación penal para los efectos prescriptivos del primer inciso del artículo 2358, resulta lógico, equitativo y armónico con esta norma del Código Civil que a ésta se la pueda demandar únicamente dentro del término de tres años a partir de la ejecución del hecho, para que indemnice los daños causados por él". A lo hasta aquí expuesto cabe hacer las siguientes observaciones: Evidentemente desde la vigencia del Decreto 528 de 1964 "las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones de la administración" caducan a los tres años a partir del momento en que se realizó "el hecho o la operación correspondiente". Pero a esta disposición no puede dársele un efecto retroactivo. Rige solamente

para aquellos casos sucedidos con posterioridad al 1° de agosto de 1965, fecha en la cual entró en vigencia el mencionado decreto. En segundo lugar, el Decreto 528 dio competencia a la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 30, numeral 1°, ordinal b) y artículo 32, numeral 1°, ordinal c) y numeral 2°, ordinal c) para conocer de los juicios sobre responsabilidad extracontractual que se instauren contra la administración (Nación, departamento, municipio o establecimientos públicos). Con anterioridad al 1° de agosto de 1965 conocía, de los mencionados juicios la jurisdicción ordinaria y como era natural se regían por las normas de los Códigos Civil y Judicial. Sabido es que la jurisprudencia de la Corte, ante la ausencia de un texto legal expreso, después de varios fallos en donde se consagraba la "responsabilidad indirecta" de la administración, con base en los artículos 2347 y 2349 del Código Civil acoge finalmente la doctrina generalmente adoptada por las jurisprudencias francesa y brasilera, entre otras, de la responsabilidad directa de la administración por "falla del servicio". En sentencia de 30 de junio de 1962 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del honorable Magistrado doctor José J. Gómez, después de hacer una breve historia de la jurisprudencia en relación con la responsabilidad extracontractual de la administración, dijo: "1°. La responsabilidad de la administración conforme a la tesis de las 'fallas del servicio', quedó según la doctrina expresada, caracterizada en lo general, en los términos siguientes, sin perjuicio de las precisiones que este fallo le introduce más

adelante (V. nos. 32 a 35). "a) Se sustituye la noción de culpa individual de un agente determinado, por la 'falla del servicio' o culpa de la administración; desaparece, en consecuencia, la necesidad de demostrar la acción o la omisión de un agente identificado: es suficiente la falla funcional, orgánica o anónima; "b) Se presume la culpa de la persona jurídica, no por las obligaciones de elegir y controlar a los agentes cuidadosamente, puesto que las presunciones basadas en estas obligaciones no existen en la responsabilidad directa, sino por el deber primario del Estado de prestar a la colectividad los servicios públicos; "c) Basta a la víctima demostrar la falla causante y el daño; "d) En descargo de la administración no procede sino la prueba de un elemento extraño (caso fortuito, hecho de un tercero o culpa de la víctima); "e) Si el daño se produce por el hecho de un determinado agente, en ejercicio de sus funciones o con ocasión de las mismas, la administración y el agente responden solidariamente al damnificado, con acción de reembolso a favor de aquélla; "f) Los actos u omisiones dañosos del agente, por fuerza de los servicios públicos, generan una responsabilidad exclusiva del mismo; "g) La acción indemnizatoria contra la administración prescribe, según las reglas generales por tratarse de responsabilidad directa; y la acción contra el agente determinado, si lo hubiere, en tres años, aplicando en este caso el artículo 2358 del Código Civil (en el número 34 del presente fallo se aclara y precisa este punto); y "h) La Corte ha sustentado esta doctrina en el artículo 2341 del Código Civil, base

de la responsabilidad extracontractual directa". (V. N° 35 ib.). Y más adelante la mencionada sentencia agrega: "34. La tesis de 'las fallas del servicio público' se encuentra sintetizada en el número 19 de la presente sentencia. La Corte considera conveniente precisar la materia a que se refiere el punto g), acerca de la prescripción de las acciones, tomando en cuenta lo que en algunos fallos tiene resuelto: "a) La acción por el daño, contra la administración, trátese de fallas imputables al hecho delictual o cuasi delictual de un agente determinado, o de fallas orgánicas, funcionales o anónimas, prescribe con arreglo al derecho común, en veinte años. "El Estado, como entidad jurídica que es, no puede incurrir en ilícito penal, y por ello no le es aplicable el artículo 2358 del Código Civil, fuera de que el sentido y trascendencia de los servicios públicos y la función estatal que ellos representan, no justificarían que tal medio extintivo de la responsabilidad del Estado se sometiera a reglas de excepción como son las que trae el citado precepto; por el contrario, son las generales, en ausencia de un ordenamiento especial, las que mejor consultan el interés social de reparar el daño inferido a otro". Esta doctrina, acogida también por la Sala de Negocios Generales de la Corte (fallo de 30 de junio de 1962 con ponencia del doctor Carlos Peláez Trujillo), acorde por lo demás, con las modernas doctrinas del derecho público, la ha venido sosteniendo invariablemente el Consejo de Estado a partir de la vigencia del Decreto 528 de 1964.

Ahora bien, en cuanto a la "prescripción de la acción indemnizatoria" como anteriormente se deja transcrito, la Corte adoptó la de 20 años.

En resumen: ciertas acciones originadas en actividades de la administración que pudieran encajar en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo estaban confiadas a la justicia ordinaria. Esta afirmación tiene su fundamento en la exposición de motivos de la Ley 167 de 1941.

En efecto: el Profesor Tullo Enrique Tascón al comentar el artículo 261 del Código Contencioso Administrativo que corresponde al capítulo XXII , indemnización por trabajos públicos, , trae sendos párrafos de la exposición de motivos, en uno de los cuales se lee lo siguiente: "El capítulo que sobre estas materias se encuentra en el Código, lo hemos denominado indemnizaciones por trabajos públicos, y la expresión legislativa, que contiene tiende a regular el conocimiento a que está obligada la administración cuando quiera que agentes suyos, adscritos a su servicio, ejecutan ocupaciones de hecho o causan daños en la propiedad privada, con ocasión de un trabajo público. En esta forma, la acción para reclamar queda limitada a los casos en que la ocupación o el daño provienen de un trabajo, de una obra pública, pues es natural que los daños extracontractuales de otra naturaleza, ejecutados por la administración, se ventilen y decidan de acuerdo con los preceptos del derecho común, desde luego que se trata de una responsabilidad simplemente civil".

El doctor Jaime Vidal Perdomo en su obra "Derecho administrativo general" cuando estudia lo relacionado con "el juez competente para conocer de la responsabilidad del Estado o la actividad administrativa", dice lo siguiente:

"Sobre la idea de que la responsabilidad del Estado era asunto que se decidía mediante principios del derecho privado, en el sistema anterior a la reforma judicial de 1964 la competencia estaba atribuida a los jueces civiles. En el Código Judicial se dispone que si la Nación es demandada, la competencia corresponde al Tribunal Superior, lo mismo si es un departamento, y que el juez del circuito conoce de las demandas contra los municipios, salvo la asignación especial de competencia a la justicia administrativa en relación con las indemnizaciones por trabajos públicos y la derivada de los hechos u operaciones administrativas, los demás asuntos de esta naturaleza estaban confiados a la justicia ordinaria. "Con los antecedentes que hemos mencionado, especialmente la tesis del Consejo de Estado en el sentido de que la responsabilidad de las personas públicas se rige por principios de derecho público y que está confiada a su competencia, así como el propósito de reducir a la Corte Suprema de Justicia a tribunal de casación, la reforma de 1964 se inclinó por un traslado masivo de la competencia hacia la justicia administrativa. Además del principio general de asignación de competencias a los jueces administrativos consignados en el artículo 20 del Decreto extraordinario 528 de 1964, la redacción de los textos vinculados al problema de responsabilidad se cuidó bien de expresar el deseo de confiar todos los negocios a los jueces administrativos. Estableciendo, un sistema de cuantías igual al de los contratos, el literal b) del artículo 30 dispone que corresponde conocer a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de las controversias sobre responsabilidad de la administración nacional o de los establecimientos públicos descentralizados del orden nacional, por

sus .actuaciones, omisiones, hechos, operaciones y vías de hecho, cuando la cuantía sea o exceda de cien mil pesos".

Y más adelante agrega: "Llama la atención la forma detallada como los textos referentes a responsabilidad enuncian los distintos fenómenos que la pueden configurar. En efecto: se mencionan las actuaciones, omisiones, hechos, operaciones y vías de hecho, como indicando el propósito del legislador de cubrir con tales palabras las actuaciones típicas de la administración y aquellos que, similares a los de los particulares, sean o no constitutivos de culpa, para que todos ellos caigan bajo el imperio de la justicia administrativa''.

Lo hasta aquí expuesto puede sintetizarse así: 1° Con anterioridad a la vigencia del Decreto 528 de 1964 los juicios contra la administración por responsabilidad extracontractual, eran de la competencia de la jurisdicción ordinaria. Esa fue la intención del legislador al dictar la Ley 167 de 1941. 2° La responsabilidad de la administración por "falla del servicio", es una responsabilidad directa. 3° Las acciones indemnizatorias prescribían en 20 años, según reiterada jurisprudencia de la Corte, por ser aplicable en estos casos el artículo 2536 del Código Civil. 4° A partir de la vigencia del Decreto 528 de 1964, qué dio competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones indemnizatorias contra la administración, atribuidas antes a la jurisdicción ordinaria, condicionó su conocimiento a que aquéllas se instauraran "dentro de los tres años siguientes a la realización del hecho u operación correspondiente". (Art. 28).

5° Al mencionado decreto sólo puede dársele efectos para, el futuro, vale decir, a partir de su vigencia: artículo 30 de la Constitución Nacional y 52 del Código de Régimen Político y Municipal. Ahora bien, el hecho que dio origen a la acción instaurada en el caso que se viene estudiando, sucedió cuando el, conocimiento de los juicios contra la administración por responsabilidad extracontractual (falla del servicio) era de la competencia de la jurisdicción ordinaria; y según lo expuesto anteriormente, la acción para demandar prescribía en veinte (20) años. Aquí, por tanto, es de aplicación el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 que dice: "La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir". La demanda fue presentada el 22 de junio de 1968, vale decir, dos días antes de cumplirse el término para la prescripción de la acción. En estas condiciones y como por otra parte no se encuentra que aquélla adolezca de algún defecto formal, es el caso de admitirla. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Decisión de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, revoca el auto suplicado y en su lugar. DISPONE 1° Por estar ajustada a los ordenamientos legales se admite la demanda instaurada por la doctora María Teresa Peña Peña contra la Nación en su calidad

de apoderada de la señorita Betulia Peña Peña. 2° Notificar la admisión de la demanda al señor Secretario" General del Ministerio de Defensa, personalmente. 3° Notificar esta providencia personalmente al señor Agente del Ministerio Público. 4° Fijar el negocio en lista por el término de cinco (5) días, para que tanto el señor Agente del Ministerio, Público como las partes, puedan solicitar las pruebas y ejercitar los derechos que la ley les confiere. Vuelva el negocio al honorable Consejero sustanciador para lo de su cargo. Revalídese el papel común empleado en la actuación. Cópiese, notifíquese y comuníquese.

CARLOS PORTOCARRERO M GABRIEL ROJAS ARBELAEZ, JORGE A.

VELASQUEZ D., VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO