CE-SEC3-EXP1969-N828

ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS - Concepto y caracter(cid:237)sticas / EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA - Naturaleza jur(cid:237)dica / RESPONSABILIDAD POR MERCANCIAS - La Empresa Puertos de Colombia se responsabiliza por las mercanc(cid:237)as que se encuentran en las bodegas de los puertos y terminales tanto mar(cid:237)timos como fluviales a cargo de aquØlla / NULIDAD PROCESALDebe declarase por no haber sido demandada la persona que legalmente corresponde / ENTIDAD P(cid:218)BLICA / INDEMNIZACIONES / ESTABLECIMIENTO

P(cid:218)BLICO / NATURALEZA JUR˝DICA DEL ESTABLECIMIENTO P(cid:218)BLICO /

JUICIO ORDINARIO DE INDEMNIZACI(cid:211)N / REITERACI(cid:211)N

JURISPRUDENCIAL / EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA / NATURALEZA

JUR˝DICA DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA / ESTABLECIMIENTO

P(cid:218)BLICO / CONTROL FISCAL / CONTRALOR˝A GENERAL DE LA REP(cid:218)BLICA / ESTABLECIMIENTO P(cid:218)BLICO DESCENTRALIZADO Conviene en primer tØrmino repetir aqu(cid:237) lo que en otra oportunidad expres(cid:243) esta La Empresa "Puertos de Colombia" fue creada por la Ley 154 de 1959 (…) 2º de la citada ley "por todos los bienes, derechos, instalaciones, servicios y capital de trabajo de los puertos y terminales mar(cid:237)timos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, San AndrØs, Santa Marta, Tumaco y de los demÆs puertos mar(cid:237)timos y

fluviales que en el futuro sean incorporados por el Gobierno a la Empresa". La Empresa tiene por objeto la prestaci(cid:243)n de un servicio pœblico al tenor de lo dispuesto por el art(cid:237)culo 8o de la Ley 154. Segœn esta misma disposici(cid:243)n "tendrÆ la responsabilidad total del manejo de la carga dentro de la zonas portuarias". (El subrayado es de la Sala). Posee capital propio y "recaudarÆ los derechos establecidos por el Decreto nœmero 407 de 1958 y los que la misma Empresa establezca en el futuro". (Art. 3o), 5” El control fiscal lo ejerce la Contratar(cid:237)a General de la Repœblica por medio de un Auditor Especial (Art. 7o). (…) De lo anterior se concluye, sin lugar a dudas, que la Empresa "Puertos de Colombia" es un establecimiento pœblico descentralizado.

FUENTE FORMAL: LEY 154 DE 1959 – ART˝CULO 2 / LEY 154 DE 1959 – ART˝CULO 8 / LEY 154 DE 1959 – ART˝CULO 5 / LEY 154 DE 1959 – ART˝CULO

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ENTIDAD P(cid:218)BLICA / INDEMNIZACIONES / ESTABLECIMIENTO P(cid:218)BLICO /

NATURALEZA JUR˝DICA DEL ESTABLECIMIENTO P(cid:218)BLICO / JUICIO

ORDINARIO DE INDEMNIZACI(cid:211)N / REITERACI(cid:211)N JURISPRUDENCIAL /

EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA / NATURALEZA JUR˝DICA DE LA

EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA / ESTABLECIMIENTO P(cid:218)BLICO /

RESPONSABILIDAD DE LA EMPRESA DE PUERTOS DE COLOMBIA /

PRESUPUESTOS PROCESALES / REPRESENTACI(cid:211)N JUDICIAL /

REPRESENTACI(cid:211)N JUDICIAL DE LA ENTIDAD P(cid:218)BLICA / REPRESENTACI(cid:211)N JUDICIAL DEL ESTABLECIMIENTO P(cid:218)BLICO Las disposiciones transcritas estÆn diciendo no s(cid:243)lo que la Empresa "Puertos de Colombia" es un establecimiento pœblico aut(cid:243)nomo, sino que ademÆs se responsabiliza por las mercanc(cid:237)as que se encuentran en las bodegas de los puertos y terminales tanto mar(cid:237)timos como fluviales a cargo de aquØlla, responsabilidad que antes ten(cid:237)a la Naci(cid:243)n al tenor de lo estatuido por el Decreto 630 de 1942, en su art(cid:237)culo 2o. (…) Ahora bien: si por una parte la entidad "Puertos de Colombia" es un establecimiento pœblico, "una persona de derecho administrativo", encargada por la ley de administrar un servicio pœblico, si tiene su representante legal y posee patrimonio propio, cuando se adelanta un juicio de responsabilidad como el presente, es necesario que intervenga en el proceso, que sea esa persona jur(cid:237)dica la demandada y no otra.

FUENTE FORMAL: DECRETO 630 DE 1942 – ART˝CULO 2

PRESUPUESTOS PROCESALES / NULIDAD POR INDEBIDA

REPRESENTACI(cid:211)N JUDICAL / INDEBIDA REPRESENTACI(cid:211)N JUDICIAL /

DECLARACI(cid:211)N DE NULIDAD PROCESAL / NULIDAD POR INDEBIDA

NOTIFICACI(cid:211)N / NULIDAD POR INDEBIDA REPRESENTACI(cid:211)N DE LAS

PARTES / AUTO QUE DECLARA LA NULIDAD POR INDEBIDA NOTIFICACI(cid:211)N NULIDAD POR INDEBIDA REPRESENTACI(cid:211)N DE LAS PARTES No cabe alegar que la Empresa "Puertos de Colombia" es apenas "un administrador de ciertos bienes del Estado". Es cierto que administra determinados bienes; pero precisamente para una mayor eficacia en la prestaci(cid:243)n de los servicios a su cargo el Estado crea y organiza los llamados establecimientos pœblicos, les da autonom(cid:237)a y patrimonio propio. Tienen, ademÆs, su representante legal con el objeto entre otros de que lleve la personer(cid:237)a en los juicios; el Fiscal no representa a la Empresa "Puertos de Colombia". As(cid:237) las cosas, la Sala se encuentra frente a un hecho negativo de efectos procesales anulatorios; no fue demandada la entidad a quien correspond(cid:237)a hacerlo y, por tanto, Østa no pudo defender el patrimonio puesto bajo su cuidado. Este hecho la ley (Art. 113 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, numeral 2o) lo seæala claramente como causal de nulidad y as(cid:237) deberÆ declararse.

FUENTE FORMAL: C(cid:211)DIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ART˝CULO 113 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: CARLOS PORTOCARRERO M.

BogotÆ, D. E., seis (06) de marzo de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: CE-SEC3-EXP1969-N828

Actor: ASEGURADORA MERCANTIL S A

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: Ordinario (indemnizaciones) La Empresa "Aseguradora Mercantil S.A." por medio de apoderado present(cid:243) demanda contra la Naci(cid:243)n y solicit(cid:243) se hicieran las siguientes declaraciones: "1“ Que la Naci(cid:243)n o Estado colombiano, es el directamente responsable de la pØrdida y deterioro total de la mercanc(cid:237)a relacionada en esta demanda. "2“ Que por esa raz(cid:243)n, se le condene a pagar a favor de la Empresa Aseguradora Mercantil S.A., con sede en esta ciudad, la suma de un mill(cid:243)n cuatrocientos catorce mil novecientos cincuenta y seis pesos con veintiocho centavos ($ 1.414.956.28) moneda corriente, suma que Østa pag(cid:243) a la empresa importadora de la mercanc(cid:237)a, segœn los comprobantes que se acompaæan, mÆs los intereses legales de esa suma, desde el d(cid:237)a en que se hayan hecho exigibles y hasta cuando se haga el pago".

Al juicio se le dio el trÆmite de rigor y el seæor Fiscal 3” del Consejo, doctor Eduardo Aguilar VØlez, en su vista de fondo conceptu(cid:243) "que debe declararse la

ilegitimidad de la personer(cid:237)a de la parte demandada". Para fundamentar su opini(cid:243)n, despuØs de hacer una relaci(cid:243)n de los hechos expuestos en la demanda, concluye que de ellos deduce el demandante "que la responsabilidad por la pØrdida de la mercanc(cid:237)a debe declararse por el honorable Consejo de Estado contra la Naci(cid:243)n colombiana. Esta deducci(cid:243)n parece l(cid:243)gica al actor de acuerdo con el art(cid:237)culo 2o del Decreto nœmero 630 de 1942". Pero agrega que "examinado por la Fiscal(cid:237)a el expediente en el cual estÆ contenido el juicio referido, se encuentra, tanto por los tØrminos de la demanda como por otros documentos que con ella fueron presentados, que la mercanc(cid:237)a por cuya destrucci(cid:243)n se ha demandado, se encontraba, a tiempo de producirse el incendio, en una bodega de la Empresa "Puertos de Colombia". A continuaci(cid:243)n hace un estudio sobre la naturaleza jur(cid:237)dica de la entidad "Puertos de Colombia", del cual, por su especial interØs se transcriben los siguientes apartes: "Para declarar la responsabilidad por la pØrdida de la mercanc(cid:237)a en cuesti(cid:243)n, y con anterioridad a esta declaratoria, para saber si el demandante ha tomado una v(cid:237)a adecuada a sus pretensiones, debe considerarse cuÆl es la naturaleza jur(cid:237)dica de Puertos de Colombia y si la responsabilidad de sus actividades debe o no ser

asumida por la Naci(cid:243)n". "Dicha Empresa fue creada por la Ley 154 de 1959 como entidad aut(cid:243)noma con patrimonio y organizaci(cid:243)n propios. Segœn el art(cid:237)culo 1” de sus estatutos orgÆnicos, la Empresa tiene el carÆcter de establecimiento pœblico descentralizado, con personer(cid:237)a jur(cid:237)dica, y de los art(cid:237)culos 4” a 7” inclusive estÆn seæaladas las actividades que realiza la Empresa y que son desarrollo de su calidad de aut(cid:243)noma y de titular de un patrimonio propio. "Dentro de aquellas actividades estÆn seæaladas las de prestaci(cid:243)n de servicios de embarque, desembarque, movilizaci(cid:243)n y almacenamiento de carga, prestaci(cid:243)n de servicio de cabotaje, auxilio de incendios, aver(cid:237)as etc. y dentro de sus facultades con miras a la realizaci(cid:243)n de los fines que persigue, estÆn las de tomar en arrendamiento y adquirir por compra o cualquiera otra forma de contrato bienes muebles o inmuebles; celebrar toda clase de negocios u operaciones para el mejor funcionamiento y administraci(cid:243)n de los puertos a su cargo; construir muelles, atracaderos, canales etc. "Toda esta gama de actividades es posible solamente como ejercicio de la autonom(cid:237)a de la Empresa Puertos de Colombia y ellas s(cid:243)lo pueden realizarse mediante la personer(cid:237)a jur(cid:237)dica de la cual goza y el patrimonio que posee y utiliza para todas sus actividades.

"En esas circunstancias no ser(cid:237)a dable pensar, l(cid:243)gica ni legalmente, que la responsabilidad que pudiera resultar de cualquiera de esas actividades de la Empresa, deba radicarse en cabeza de una entidad o persona distinta a ella misma, o pudiera gravar cualquier patrimonio que no sea el suyo propio. "Lo anterior es as(cid:237) y estÆ claramente determinado por la Resoluci(cid:243)n nœmero 3269 de noviembre 4 de 1965, emanada de la Secretar(cid:237)a Ejecutiva de Puertos de Colombia, resoluci(cid:243)n que aprueba el reglamento de operaciones para los puertos mar(cid:237)timos y fluviales cuya administraci(cid:243)n es objeto de la Empresa. "Esos reglamentos, en su art(cid:237)culo 26, literales e), f), g) y h) se refieren a los casos y a las circunstancias en los cuales la Empresa se exonera de responsabilidad por el deterioro, destrucci(cid:243)n, pØrdida, faltantes, aver(cid:237)as etc., de las mercanc(cid:237)as que se depositan en sus bodegas. Del tenor de estos art(cid:237)culos se concluye l(cid:243)gicamente que el rØgimen normal es el de la responsabilidad de Puertos de Colombia y que las excepciones son los casos en los cuales no existe la responsabilidad, que son precisamente los previstos en los literales mencionados del art(cid:237)culo 26". En vista de los anteriores planteamientos, previa consulta hecha a la Sala, en auto para mejor proveer se solicit(cid:243) el "Reglamento de Operaciones de los Puertos

Mar(cid:237)timos y Fluviales a cargo de la Empresa Puertos de Colombia", documento Øste que fue oportunamente allegado al expediente y al cual habrÆ de referirse la Sala mÆs adelante. El seæor apoderado de la parte actora afirma "que si bien a dicha Empresa, desde cierta Øpoca se le encomend(cid:243) la celadur(cid:237)a o vigilancia de los puertos y aduanas del pa(cid:237)s, no es responsable ante los importadores por la no entrega de mercanc(cid:237)as recibidas, depositadas y nacionalizadas por la respectiva aduana, pues, su funci(cid:243)n como lo digo anteriormente, es de mera celadur(cid:237)a y la aduana es la depositar(cid:237)a, raz(cid:243)n por la cual, es tambiØn la que cobra, liquida y percibe los derechos de aduana, y bajo su custodia quedan las mercanc(cid:237)as llegadas ai puerto y depositadas". Como en el concepto rendido por el seæor Agente del Ministerio Pœblico Øste plantea una de las nulidades que contempla el art(cid:237)culo 113 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo en su numeral 2”, se dio aplicaci(cid:243)n a lo estatuido en el art(cid:237)culo 118 ib(cid:237)dem. Agotado como estÆ este trÆmite se entra a resolver, previas las siguientes. CONSIDERACIONES Conviene en primer tØrmino repetir aqu(cid:237) lo que en otra oportunidad expres(cid:243) esta Sala con ponencia de quien ha sustanciado el presente negocio (juicio ordinario de indemnizaci(cid:243)n, expediente 698) en fallo de 30 de septiembre de 1968. En aquella

oportunidad al tratar de los establecimientos pœblicos se dijo: "Sabido es que los establecimientos pœblicos, como personas morales, responden por las actuaciones de sus agentes no s(cid:243)lo cuando el hecho es constitutivo de una falta del servicio, sino tambiØn cuando coexiste la culpa personal del agente con aquella falta". "Los establecimientos pœblicos son unas entidades vinculadas al Estado, por cuanto pueden considerarse como un desprendimiento de Øste. Presentan s(cid:237), unas caracter(cid:237)sticas propias que los diferencian de otros organismos en donde tiene o puede tener interØs el Estado, como son las sociedades de econom(cid:237)a mixta y es importante puntualizar aquellos caracteres, por cuanto a los establecimientos pœblicos el rØgimen jur(cid:237)dico aplicable es el derecho pœblico y los otros se rigen por el derecho privado. "Para que una entidad pueda calificarse de establecimiento pœblico se requiere: "1” Que sea de creaci(cid:243)n legal, en desarrollo del art(cid:237)culo 76 ordinal 10 de la Constituci(cid:243)n. "2o Que tenga personer(cid:237)a jur(cid:237)dica y por tanto sea sujeto de derechos y obligaciones. "3o Que tenga patrimonio propio formado con aportes hechos por la Naci(cid:243)n o el departamento o el municipio, aunque pueda tener otras fuentes de ingresos. "4o Que su objeto sea la prestaci(cid:243)n de un servicio pœblico. "5o Que tenga autonom(cid:237)a administrativa y financiera, si bien no absoluta, por cuanto estÆ sujeto a la fiscalizaci(cid:243)n por parte de la Contralor(cid:237)a General de la

Repœblica y generalmente el Gobierno interviene en el nombramiento de sus directivas". Ahora bien, la Empresa "Puertos de Colombia" reœne los requisitos necesarios para poder ser calificada como establecimiento pœblico? En otras palabras: es un ente moral de derecho administrativo y como tal capaz de adquirir obligaciones y ser sujeto de derecho, con independencia de la Naci(cid:243)n propiamente dicha? Sobre el particular se tiene lo siguiente: 1” La Empresa "Puertos de Colombia" fue creada por la Ley 154 de 1959 cuyo art(cid:237)culo 1” es del tenor siguiente: "Con el objeto principal de organizar y administrar los terminales y puertos nacionales, crØase la persona jur(cid:237)dica denominada "Puertos de Colombia", como entidad aut(cid:243)noma, con patrimonio y organizaci(cid:243)n propios". 2o El patrimonio de la Empresa estÆ integrado segœn el art(cid:237)culo 2” de la citada ley "por todos los bienes, derechos, instalaciones, servicios y capital de trabajo de los puertos y terminales mar(cid:237)timos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, San AndrØs, Santa Marta, Tumaco y de los demÆs puertos mar(cid:237)timos y fluviales que en el futuro sean incorporados por el Gobierno a la Empresa". 3” La Empresa tiene por objeto la prestaci(cid:243)n de un servicio pœblico al tenor de lo dispuesto por el art(cid:237)culo 8o de la Ley 154. Segœn esta misma disposici(cid:243)n "tendrÆ la responsabilidad total del manejo de la carga dentro de la zonas portuarias". (El

subrayado es de la Sala). 4o Posee capital propio y "recaudarÆ los derechos establecidos por el Decreto nœmero 407 de 1958 y los que la misma Empresa establezca en el futuro". (Art. 3o), 5” El control fiscal lo ejerce la Contratar(cid:237)a General de la Repœblica por medio de un Auditor Especial (Art. 7o). 6o La Empresa estÆ dirigida por una Junta compuesta por cuatro (4) miembros as(cid:237): El Ministro de Hacienda, el Ministro de Obras Pœblicas y dos miembros designados por el Presidente de la Repœblica (Art. 5o). Esta Junta designa un Secretario Ejecutivo que "serÆ ejecutor de las normas estatutarias y de las que imparta la Directiva". (ParÆgrafo del citado art(cid:237)culo 5o). De lo anterior se concluye, sin lugar a dudas, que la Empresa "Puertos de Colombia" es un establecimiento pœblico descentralizado. Por otra parte, en el Reglamento de Operaciones aprobado por Resoluci(cid:243)n nœmero 3269 de 1965 se encuentran las siguientes disposiciones: "Art(cid:237)culo œnico. ApruØbase para los puertos terminales de Barranquilla, Cartagena, Buenaventura, Santa Marta y Tumaco, a cargo de Puertos de Colombia, el Reglamento Portuario y Operativo que sigue a continuaci(cid:243)n...". En el articulado del Reglamento se encuentra el distinguido con el nœmero 26, cuyos ordinales e), f), g) y h), son del tenor siguiente: "e) Puertos de Colombia no serÆ responsable por la demora que ocurriese ni por

aver(cid:237)as a la carga en sus muelles, almacenes, bodegas, patios, cobertizos o en cualquier parte de los servicios del puerto, ocasionados por incendio, extinci(cid:243)n de los mismos, derrumbamientos de edificios o cualquier otra causa proveniente de fuerza mayor o caso fortuito, etc., pØrdidas o aver(cid:237)as que resulten con motivo de huelgas del personal empleado por ella o del que estØ al servicio de otros, ni por las consecuencias que de tales huelgas se deriven; "f) Puertos de Colombia no reconocerÆ ni aceptarÆ reclamos por daæos o bultos faltantes en los cargamentos despuØs que Østos hayan sido entregados o salidos de sus terminales; "g) Puertos de Colombia no aceptarÆ reclamos por faltantes unitarios en los cargamentos que lleguen en forma de atados; "h) Aquellos cargamentos que no sean retirados durante el per(cid:237)odo libre de bodegaje, y que por su contenido o empaque se deterioren o daæen en los sitios donde se encuentren estibados, Puertos de Colombia no se responsabilizarÆ por dichas aver(cid:237)as o daæos". AdemÆs, en el art(cid:237)culo 28, ordinal a) del citado Reglamento se lee: "EntiØndese por medida de seguridad portuaria las precauciones tomadas por la Empresa Puertos de Colombia con miras a salvaguardar la vida de sus trabajadores, las instalaciones y facilidades de la Empresa en las zonas de los puertos terminales la carga almacenada en los mismos, las v(cid:237)as de acceso y los canales navegables de entrada y salida de las naves dentro de las zonas de los

puertos, as(cid:237) como tambiØn las naves mar(cid:237)timas, de cabotaje y fluviales, que por cuestiones de su itinerario tienen que tocar los puertos terminales mar(cid:237)timas y fluviales a cargo de la Empresa". Las disposiciones transcritas estÆn diciendo no s(cid:243)lo que la Empresa "Puertos de Colombia" es un establecimiento pœblico aut(cid:243)nomo, sino que ademÆs se responsabiliza por las mercanc(cid:237)as que se encuentran en las bodegas de los puertos y terminales tanto mar(cid:237)timos como fluviales a cargo de aquØlla, responsabilidad que antes ten(cid:237)a la Naci(cid:243)n al tenor de lo estatuido por el Decreto 630 de 1942, en su art(cid:237)culo 2o.

Ahora bien: si por una parte la entidad "Puertos de Colombia" es un establecimiento pœblico, "una persona de derecho administrativo", encargada por la ley de administrar un servicio pœblico, si tiene su representante legal y posee patrimonio propio, cuando se adelanta un juicio de responsabilidad como el presente, es necesario que intervenga en el proceso, que sea esa persona jur(cid:237)dica la demandada y no otra.

No cabe alegar que la Empresa "Puertos de Colombia" es apenas "un administrador de ciertos bienes del Estado". Es cierto que administra determinados bienes; pero precisamente para una mayor eficacia en la prestaci(cid:243)n de los servicios a su cargo el Estado crea y organiza los llamados establecimientos pœblicos, les da autonom(cid:237)a y patrimonio propio. Tienen, ademÆs,

su representante legal con el objeto entre otros de que lleve la personer(cid:237)a en los juicios; el Fiscal no representa a la Empresa "Puertos de Colombia". As(cid:237) las cosas, la Sala se encuentra frente a un hecho negativo de efectos procesales anulatorios; no fue demandada la entidad a quien correspond(cid:237)a hacerlo y, por tanto, Østa no pudo defender el patrimonio puesto bajo su cuidado. Este hecho la ley (Art. 113 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, numeral 2o) lo seæala claramente como causal de nulidad y as(cid:237) deberÆ declararse. Por lo expuesto, la Secci(cid:243)n Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. RESUELVE Declarar nulo todo lo actuado en el presente juicio a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive. Reval(cid:237)dese el papel comœn empleado en la actuaci(cid:243)n. Cop(cid:237)ese, notif(cid:237)quese y arch(cid:237)vese el expediente.

RICARDO BONILLA GUTIERREZ, CARLOS PORTOCARRERO M., GABRIEL

ROJAS AFBELAEZ, JORGE A. VELASQUEZ D., VICTOR M. VILLAQUIRAN M.,

SECRETARIO