CE-SEC3-EXP1971-N1046

ACTOS DEL INCORA - Extinción de dominio / EXTINCION DE DOMINIOCaducidad de la acción Extinción de dominio. Caducidad de la acción. En repetidas ocasiones el Consejo de Estado ha sostenido que las normas contenidas en los artículos 23 de la Ley 135 de 1961, 7o. de la Ley 1a. de 1968 y 23, inciso 1o del Decreto 1902 de 1962 dicen relación únicamente con la suspensión de los efectos de las Resoluciones acusadas, pero no con la caducidad de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: CARLOS PORTOCARRERO M Bogotá, D. E., enero veintidós (22) de mil novecientos setenta y uno (1971) Radicación número: 1046

Actor: MANUEL DE VENGOECHEA MIER Referencia: ORDINARIO - INCORA El Doctor Manuel de Vengoechea Mier por medio de apoderado solicita “la revisión de las Resoluciones Nos. 25704 de 21 de octubre de 1968, expedida por el señor Gerente del instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y la aprobatoria de aquélla, expedida por la Junta Directiva de ese mismo organismo, con fecha 21 de octubre de 1968, mediante las cuales se declaró la extinción parcial del derecho de dominio sobre la finca denominada Papore, o Santa Cruz de Papore, Garabulla o Santa Rosa de Garabulla y Toribío, ubicada en jurisdicción del municipio de Ciénaga, departamento del Magdalena, de propiedad de mi representado, para

que como consecuencia de esa revisión se determinen en forma exacta los linderos reales de las porciones de aquellos predios que las resoluciones aludidas declararon económicamente explotados, salvando de esta manera los errores en que incurrió dicho Instituto en la determinación de ellos, errores que condujeron a declarar extinguido el derecho de dominio sobre zonas que, de acuerdo con los considerandos de las resoluciones que acuso, se encuentran económicamente explotadas”. Los hechos que dieron lugar al ejercicio de la acción los expone el demandante en los siguientes términos: “1. En los considerandos de la Resolución número 25704 de 1968 se afirma que, ‘de conformidad con la diligencia de inspección ocular y el dictamen pericial puede dividirse el predio en tres zonas desde el punto de vista de la explotación económica, así: zona debidamente explotada en agricultura y ganadería; zona de montaña y rastrojo que aprovechan en determinada época los titulares del dominio mediante el mantenimiento de ganado, y finalmente, zona boscosa”. “2. Declara, en seguida, la resolución que deben considerarse como explotados económicamente tanto la primera como la segunda de las zonas mencionadas. La primera por hallarse ‘ocupada por pastos artificiales en buen estado de conservación y debidamente cercada Y subdividida en potreros, con riego artificial y ocupada por ganado mayor en proporción suficiente...’; y, en cuanto a la segunda, ‘por considerar el Instituto que se ha demostrado que esta zona la requiere el predio para ampliar y complementar la explotación adelantada sobre la zona que llamamos número 1, o sea, la anterior.

“3. En cambio, la mencionada resolución estima que la tercera Zona, o sea, la boscosa, se halla inexplotada y, por tanto, debe pronunciarse sobre la misma la declaración de extinción del dominio, como así se hizo. “4. En la parte resolutiva, la citada resolución procede luego a determinar los linderos de las zonas (sic) que se hallaron debidamente explotadas, para declarar, como se declaró que contra ellas no procede la declaración de extinción del dominio concretando ésta únicamente al resto de la superficie de la finca, o sea, la denominada zona boscosa. Sin embargo, al fijar los linderos de las dos primeras zonas, o sea, repito, las económicamente explotadas, los actos acusados incurrieron en errores notables -explicables por haberse tomado esos linderos sobre planos que no se refieren a la totalidad del inmueble pero que conducen, como dejé expuesto, a cercenarle a mi poderdante extensiones de terreno que, de acuerdo con los considerandos de esa misma resolución, se reconocen satisfactoriamente explotados”. Como fundamentos de derecho invoca los artículos 1o y 6o. de la Ley 200 de 1936; los artículos 2o. a 11 del Decreto 59 de 1938 y los artículos 22 a 27 de la Ley 135 de 1961 “con las reformas que les introdujo la Ley 1a. de 1968”. Al expresar el concepto de la violación dice el demandante que las disposiciones invocadas fueron infringidas por cuanto se incluyó en ellas “Fundos o porciones de

éstos” que se encuentran económicamente explotados no pudiendo ser, por tanto, objeto de extinción del derecho de dominio y que quedaron incluidas “por error en los linderos”, partes importantes del inmueble que se hallan explotadas económicamente. El señor apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria en su alegato de conclusión se opone a las peticiones de la demanda, en primer término porque el problema no versa sobre un asunto de carácter jurídico, sino respecto a cuestiones de hecho que no fueron desvirtuadas en su oportunidad y además propone la excepción perentoria de caducidad de la acción. El señor Fiscal 2o. de la Corporación comparte la tesis sostenida por el apoderado del Instituto en cuanto a la excepción de caducidad de la acción. Para resolver, SE CONSIDERA: En vista de los planteamientos hasta aquí expuestos debe estudiarse en primer término la Excepción de Caducidad de la Acción, pues de prosperar ésta no sería necesario entrar al fondo de la cuestión planteada por la demanda. Dice el señor apoderado del “Incora” para sustentar la excepción propuesta: “Muy expresos son al respecto los mandamientos legales correspondientes. El artículo 23 de la Ley 135 de 1961, reafirmado por el artículo 7o. de la Ley 1a. de 1968, preceptúa que ‘Los efectos de la Resolución que dicte el Instituto en la que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio, permanecerán en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, a menos que dentro de tal término los

interesados soliciten revisión de esta ante el Consejo de Estado’ (Subraya fuera del texto). En idéntico sentido se pronuncia también el artículo 23 del Decreto número 1902 de 1962. Son, pues, tres las normas legales que estatuyen un término especial y perentorio de treinta (30) días para demandar ante el H. Consejo de Estado los actos administrativos del Incora por los cuales se declare la extinción del dominio sobre un fundo o sobre una porción de él. Por fuera de este especialísimo término de 30 días, toda demanda es extemporánea y debe ser rechazada, por haber caducado la acción o por estar prescrita la misma”. Y el señor Agente del Ministerio Público agrega: “Si examinamos los autos podemos evidenciar que, evidentemente, el actor solamente disponía hasta el día 25 de febrero para presentar su demanda y como ella fue instaurada el día 6 de marzo de 1969 es claro que la acción caducó y, en consecuencia, por estar prescrita la acción no debe admitirse la demanda”. En repetidas ocasiones el Consejo de Estado ha sostenido que las normas contenidas en los artículos 23 de la Ley 135 de 1961, 7o. de la Ley 1a. de 1968 y 23, inciso 1o del Decreto 1902 de 1962 dicen relación únicamente con la suspensión de los efectos (Subraya la Sala) de las Resoluciones acusadas, pero no con la caducidad de la acción. Basta citar uno de los fallos proferidos por esta Sección el 22 de octubre de 1970, cuyo texto pertinente dice:

“Si el plazo establecido en el artículo 23 de la Ley 135 de 1961 fuera un término encaminado a señalar el día hasta el cual pueden los interesados ejercer los recursos jurisdiccionales, indudablemente la acción que dio nacimiento a este proceso habría caducado cuando se instauró la demanda. Aquél precepto habla de treinta días, y fueron treinta y seis los que transcurrieron entre el 5 de junio de 1967, día en que quedaron en firme los actos acusados y el 18 de Julio del mismo año, cuando se presentó la demanda Ese plazo es para acudir ante las autoridades Judiciales, y como ante éstas los sábados son días hábiles, no importa que no lo sean en el Instituto de la Reforma Agraria, para efectos de establecer el término. “Ejercitada la acción fuera del término previsto en la disposición mencionada, es indudable que los efectos de los actos administrativos objeto de la acusación dejaron de estar en suspenso. Estos efectos son los de ser ejecutorios y obligatorios los de ser oponibles a las personas dueñas de los inmuebles a que se refieren las mencionadas providencias Dentro de la realización de estos efectos está la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados, previa cancelación de los anteriores registros referentes a posesión inscrita. “Pero el hecho del cumplimiento de los efectos de los actos administrativos, característica ésta propia de tales actos, no significa la inoportunidad de la acción. Por el contrario, ésta tiende a que cesen definitivamente tales efectos, y la medida

provisional tiende a que éstos se suspendan La suspensión puede, pues, ser ordenada por el Legislador por la autoridad autora del acto o por la autoridad judicial; pero en ningún caso, a menos de disposición expresa, puede entenderse que la aplicación de un acto administrativo implica la imposibilidad de ejercitar los recursos ante esta Jurisdicción. Lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 135 de 1961 se refiere a la suspensión de los efectos, y no al tiempo para instaurar la acción. Para esto último rige lo dispuesto en el artículo 83 del C. C. A., o sea el plazo de cuatro meses, dentro del cual la Sociedad “Ganadería La Vega Limitada” se presentó a demandar. “Sostener lo contrario equivaldría a atribuir al Legislador un concepto equívoco sobre los efectos de un acto y el término para accionar contra ese acto y sus efectos. Pero la posición que al Juez corresponde asumir es la opuesta. El Legislador sabe lo que quiere y es preciso por eso dar cumplimiento a sus preceptos. La excepción carece de fundamento. “A lo anterior, expresado en providencias anteriores es del caso agregar lo siguiente: “La distinción entre los efectos de un .acto y el término para instaurar la acción encaminada a suspender aquéllos, es algo que no se presta a confusiones. En ninguna parte se Confunde y entre nosotros tampoco se ha confundido El sentido de nuestra ley es claro con algo que se repare (sic) en esos dos conceptos; y por lo mismo, y en virtud de lo ordenado en el artículo 27 del Código Civil, no se puede desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Sólo cuando se está

ante una expresión oscura de la Ley es indicado rastrear su historial; pero este medio supletorio de interpretación carece de validez cuando se trata de un texto diáfano. En una situación así el ordenamiento adoptado prima necesariamente sobre el proyecto, y lo que él dice sobre lo que quizá quisiera decir pero que al fin no dijeron quienes intervinieron en la redacción de la fórmula”. A la tesis transcrita que, se repite, ha sido sostenida en innumerables fallos por el Consejo puede agregarse lo siguiente: El Decreto 528 de 1964 en su artículo 30, ordinal e) trasladó la competencia que anteriormente tenía la Corte S. de Justicia al Consejo de Estado para conocer “de las controversias relacionadas con la declaración administrativa de extinción del dominio o propiedad”. Tales juicios, como es obvio, deben tramitarse de acuerdo con las reglas procedimentales consagradas en el Código C. A., por cuanto las leyes sobre procedimiento son de orden público y de aplicación inmediata. La regla general sobre caducidad de la acción cuando se acusan actos de la administración con restablecimiento de derecho, está contenida en el artículo 83 de la Ley 167 de 1941 y su término es de cuatro meses. Existen sí algunas excepciones como por ejemplo cuando se trata de juicios sobre impuestos y en los electorales. Pero para poder aceptar un término de caducidad distinto a los cuatro meses es necesario que la excepción esté expresamente consagrada en la Ley porque las excepciones al procedimiento general, lo mismo que las nulidades, son taxativas y por tanto de interpretación restrictiva. Lo dicho hasta aquí es suficiente para que la Sala considere que no puede declararse fundada la Excepción propuesta.

En cuanto al fondo mismo del negocio debe anotarse, en primer lugar, que el apoderado del actor no pidió pruebas durante la fijación en lista, ni alegó de conclusión y como las Resoluciones proferidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria fueron acusadas por cuanto desconocieron unas situaciones de hecho, tales como errores en la delimitación de las zonas debidamente explotadas, al no haberse desvirtuado lo dicho en los actos impugnados con la única prueba idónea, vale decir, con una inspección ocular y su correspondiente dictamen pericial, no puede accederse a las peticiones de la demanda. Sobre el particular dice el señor apoderado del “Incora” en su alegato de conclusión, párrafo que se inserta como parte motiva de esta providencia, por compartir la Sala tales conceptos: “El asunto trata, pues, como arriba dije, no sobre aspectos jurídicos, sino sobre cuestiones de hecho, cuestiones estrictamente técnicas, que en el juicio bajo referencia no han sido contradichas con prueba alguna. En efecto, ninguna probanza se ha aducido por parte del actor en este juicio que demuestre la veracidad de su aserto. Si se hubiera acudido a una inspección ocular y al cotejo, sobre el terreno, con los linderos que indica la Resolución atacada, frente a cuanto se expresa en el acta de la diligencia ocular practicada en el proceso administrativo y a cuanto allí demostraron los interesados como zona necesaria para la futura ampliación y complementación del área cultivada, se comprobaría que el acto demandado no adolece de los vicios o errores que se le achacan. Por

tanto, la veracidad que envuelve el acto administrativo sigue en pie, dada la presunción de legalidad que él entraña y que justamente contiene”. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Declarase infundada la Excepción de Caducidad de la acción propuesta por el señor apoderado del “Incora” y el señor Agente del Ministerio Público. Segundo. No se accede a decretar la nulidad de las Resoluciones acusadas a que se ha hecho referencia en la parte motiva de esta providencia. Revalídese el papel común empleado en la actuación. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Fallo discutido y aprobado en la sesión del veintiuno de enero de mil novecientos setenta y uno. Alfonso Castilla Saiz - Carlos Portocarrero M. - Gabriel Rojas Arbeláez - Gonzalo Vargas Pubiano, Conjuez Víctor M Villaquirán, Secretario.