CE-SEC3-EXP1972-N1094

INCORA - Zona forestal / ZONA FORESTAL - No explotable. Legislación agraria Zona forestal. No puede ser que el Estado someta al ciudadano a dos ordenamientos contradictorios. Ese conflicto no puede existir y por eso, y por lo que a la legislación agraria respecta, no puede ser, que por un precepto se constituya lo que esa legislación denomina “Zona Forestal”, que por definición, no es explotable, y que por otro se obligue al propietario a explotarla, so pena de que se profiera contra él la declaración sobre extinción del dominio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: GABRIEL ROJAS ARBELAEZ Bogotá, D. E., diecinueve (19) de octubre de mil novecientos setenta y dos (1972) Radicación número: 1094

Actor: ALBERTO MORALES BARCENAS En demanda presentada el 4 de septiembre de 1969 el doctor ALBERTO MORALES BARCENAS, obrando por medio de apoderado, pidió se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 11155 de 14 de Julio de 1969, dictada por el Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y No. 101 de 14 de esta misma fecha, emanada de la Junta Directiva del mismo Instituto, aprobatoria de la primera que declaró extinguido el derecho de dominio privado sobre parte del inmueble denominado “La Esperanza” o “Mal Abrigo”, ubicado en el Municipio de Guataquí, Departamento de Cundinamarca.

HECHOS: Para fundamentar la demanda el actor enumeró vanos hechos así: “1. Mi poderdante doctor ALBERTO MORALES BARCENAS es dueño del inmueble denominado “LA ESPERANZA”, situado en jurisdicción del Municipio de Guataquí, por haberlo adquirido así: a) La mitad proindiviso por adjudicación que se le hizo en el juicio de sucesión de su padre el general Agustín Morales Olaya, cuya partición fue registrada en la Oficina de Registro de Girardot, en el Libro, de Causas Mortuorias Tomo Primero, página 135 a 147, bajo el número 513 el 25 de Enero de 1943, y protocolizado por escritura 535 de 16 de Marzo de 1943, de la Notaría Quinta del Circuito de Bogotá, y b) La otra mitad por compra a la señora María Bárcenas de Morales, por medio de la escritura pública 1107 de 31 de Mayo de 1943, de la Notaría Quinta de Bogotá, registrada en la Oficina de Registro de Girardot, el 15 de Julio de 1943, el Libro Primero Tomo 2o. página 294 y 296 bajo el número 426.

2. La señora María Bárcenas de Morales adquirió la mitad proindiviso de la finca de “La Esperanza”, jurisdicción de Guataquí, departamento de Cundinamarca, por adjudicación que se le hizo en la sucesión de su esposo el General Agustín Morales Olaya, protocolizada por escritura pública 535 de 16 de Marzo de 1943, de la Notaría Quinta de Bogotá.

3. El General Agustín Morales Olaya adquirió la totalidad de la finca de La

Esperanza en jurisdicción de Guataquí, Cundinamarca, por compra a Korff & Honsberg, por medio de la escritura 450 de 31 de Mayo de 1912, de Notaría Primera de Bogotá, registrada en la Oficina de Registro del Circuito de Girardot, el 8 de junio de 1912 en el Libro Primero folios 68 a 71, Tomo 2o. número 112.

4. Mi poderdante y sus antecesores, desde que el inmueble de “La, esperanza” situado en Guataquí, Cundinamarca salió del Estado, en línea ininterrumpida de títulos, han ejercitado sobre ellos actos de dominio de dueño con explotaciones agrícolas y ganaderas.

5. Mi poderdante, doctor Alberto Morales Bárcenas, en tiempo oportuno, y ante la autoridad competente presentó la declaración descriptiva del predio “La Esperanza”, para dar cumplimiento al Acuerdo Número 16 de 6 de Junio de 1966, de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria con los documentos exigidos por el Acuerdo No. 16, citado, según certificado expedido por el Secretario Jurídico de la División de Adquisiciones de Tierras del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, que se adjunta a esta demanda.

6. Por Resolución 3449 de 23 de Julio de 1964, del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria se ordenó iniciar las diligencias administrativas a fin de establecer la procedencia de declarar o no extinguido en todo o en parte, el derecho de dominio privado sobre el predio denominado “La Esperanza” o “Mal Abrigo” en jurisdicción de Guataquí, Cundinamarca.

7. Con fecha 6 de Mayo de 1968, dentro de las diligencias administrativas iniciadas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, ordenadas por la Resolución de que trata el punto anterior, se practicó una diligencia de inspección ocular, con intervención de peritos, por el abogado adscrito a la división de Adquisición de Tierras, del expresado Instituto, sobre el predio denominado “La Esperanza” o “Mal Abrigo” en jurisdicción de Guataquí, Cundinamarca.

8. En la diligencia de inspección ocular de fecha 6 de Mayo de 1968, practicada por los funcionarios del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, de que trata el punto anterior se dice: ”“Se hace indispensable dividir el predio en dos zonas; las cuales tienen declives completamente distintos: (a) La parte comprendida entre el camino a BELTRAN y el río MAGDALENA, con una cabida aproximada de 500 Has tiene pendientes en la siguiente forma: Terrenos ondulados, con pendientes hasta el 20%, un 36% del área, terrenos pendientes, con inclinaciones hasta el 40%, un 25% del área y terrenos muy pendientes, con inclinaciones hasta el 60% un 39% del área. b) La parte comprendida entre el camino de BELTRAN y la cuchilla de TAPULO, que tiene una extensión aproximada de 600 Has, tiene pendientes en la siguiente forma: terrenos escarpados con pendientes hasta el 75%, un 60% del área y el resto se consideran terrenos muy escarpados, con pendientes superiores al 75%.

Dentro de este sector, existen pequeños terrenos aislados, con topografía

diferente que se pueden incluir dentro de la clasificación de ondulados”. (Subrayo)”.

9. Dentro de la parte comprendida entre el camino de Beltrán y la cuchilla de Tapulo se halla la zona que está afectada con la declaratoria de extinción del dominio privado, de que tratan las Resoluciones acusadas.

10. Los peritos que intervinieron en la diligencia de inspección ocular sobre la hacienda de La Esperanza o Mal Abrigo, en jurisdicción de Guataquí, Cundinamarca, dentro de las diligencias adelantadas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, con fecha 13 de Mayo de 1968, rindieron su dictamen uniforme, en el cual, entre otras cosas dijeron: ”“TOPOGRAFIA. Para mejor conocimiento del predio es indispensable dividirlo en sectores de características absolutamente diferentes: 1o Un sector comprendido entre el camino que conduce a BELTRAN y la cuchilla de TAPULO, cuya área aproximada es de 600 hectáreas y cuyas características son las siguientes: un 5% en sectores continuos, con pendientes que van del 15 al 25%; un 55% con pendientes que van del 50 al 75% y un 40% con pendientes superiores al 75%.

(Subrayo)”.

2. Sector comprendido entre el camino que conduce a BELTRÁN y la margen oriental del río Magdalena con área de 500 hectáreas aproximadamente que presenta las siguientes pendientes: 36% del área con pendientes del 3 al 20%; 25% con pendientes del 20 al 40% y 39% con pendientes del 40 al 60%. Estas pendientes fueron tomadas directamente en el terreno, durante el recorrido del

predio por el Topógrafo del INCORA. (Subrayo). 11o Más adelante los peritos mencionados dijeron: “El sector comprendido entre el camino a BELTRAN y la cuchilla de TAPULO se puede describir así: 5% del área total de este sector con suelos similares a los descritos en el punto anterior, el resto o sea el 95% está surcado por una cadena montañosa, de fuertes pendientes, de composición andesítica, el cual ha sido trabajado por la acción del agua y ha llegado a ser duro y cementado. En los sectores con pendientes superiores al 75% aflora, roca de composición calcárea, formando farallones”.

12. Los peritos Dr. Juan Almonacid, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Hernán Vergara E., del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y Bernardo Cerón Martínez, de los interesados, que intervinieron en diligencia de inspección ocular de 6 de mayo de 1968, en la diligencias adelantadas por el Incora, de común acuerdo dijeron, en su dictamen pericial de 13 de mayo de 1968, a). El sector comprendido entre el camino a HELTRAN y la cuchilla de TAPULO, no pueden ser objeto de explotación agrícola, ni ganadera. La explotación maderera tampoco puede efectuarse actualmente pues dadas sus pendientes constituye reserva forestal de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto # 2278 de 1953”.

13. El Decreto Ley 2278 de 1953, adoptado como Ley por la Ley 141 de 1961, en

su Artículo 4o. dice:

“Constituyen “ZONA FORESTAL PROTECTORA” los terrenos situados en las cabeceras de las cuencas de los ríos, arroyos y quebradas, sean o no permanentes: las márgenes y laderas con pendiente superior al cuarenta por ciento (40%); la zona de cincuenta (50) metros de ancho a cada lado de los manantiales corrientes y cualesquiera depósitos naturales, y todos aquellos en que a juicio del Ministerio de Agricultura, convenga mantener el bosque, o crearlo si ha desaparecido, con el fin de defender cuencas de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y rocas, sujetar terrenos, defender vías de comunicación, regularizar cursos de aguas, o contribuir a la salubridad”.

14. De conformidad con el Artículo 4o. del Decreto Ley 2218 de 1953, que tiene carácter de Ley, por virtud de la Ley 141 de 1961, constituyen ZONA FORESTAL PROTECTORA las márgenes y laderas con pendientes superior al 40% por lo cual, según lo observado en la diligencia de inspección ocular del 6 de mayo de 1968, practicada por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y lo expuesto por los peritos, en su informe del 13 de mayo de 1968, el sector de la finca de LA ESPERANZA o MAL ABRIGO en jurisdicción de Guataquí, Cundinamarca, que fue afectado con la declaratoria de extinción del dominio privado, comprendido entre el camino de BELTRAN y la cuchilla de TAPULO tiene “un 55% con pendientes que

van del 50, al 75% y 40% con pendientes superiores al 75%, y por lo tanto, CGNSTITUYE ZONA FORESTAL PROTECTORA, al tenor de la norma legal copiada anteriormente.

15. La zona de la finca de LA ESPERANZA o MAL ABRIGO en jurisdicción de Guataquí, Cundinamarca, comprendida entre el camino de BELTRAN y la cuchilla de TAPULO con pendientes que van del 50 al 75%, que es el 55% de la zona, y con pendientes superiores al 75% de zona, que es el 40% de la zona, cuyo dominio se declaró extinguido por las Resoluciones acusadas, CONSTITUYE ZONA FORESTAL PROTECTORA, y en consecuencia, es zona de reserva dentro de la cual no se pueden adelantar explotaciones madereras, de conformidad con el Artículo 4o. del Decreto Ley 2278 de 1953, actualmente vigente como Ley.

16. La destinación de la zona de la finca de LA ESPERANZA o MAL ABRIGO COMPRENDIDA entre el camino de BELTRAN y la cuchilla de TAPULO, con pendientes que van del 50 al 75%, en un 55% del terreno, y con pendientes del 75% en 40%, para ZONA FORESTAL PROTECTORA, es la DESTINACION ECONOMICA ordenada por el Artículo 4o del Decreto Ley 2278 de 1953, que tiene fuerza de Ley, y por lo tanto cumple con la obligación del propietario de la zona FORESTAL PROTECTORA de conservar la RESERVA FORESTAL EXISTENTE en dicha zona, “sin destruirla ni explotarla maderablemente”, con el

fin de defender cuencas de abastecimiento de aguas ... evitar desprendimientos de tierras y rocas, sujetar terrenos, defender vías de comunicación, regular cursos de aguas, o contribuir a la salubridad, como dispone la norma legal citada.

17. El establecimiento de la ZONA FORESTAL PROTECTORA, de que trata el Artículo 4o. del Decreto Ley 2278 se hizo para proteger a los predios dentro de los cuales existe la zona, por razón de sus pendientes superior al 40%, mediante el sistema de obligarlos a conservar los bosques existentes en esa zona, sin permitirles aprovecharlos en la industria maderera para defender las cuencas de abastecimientos de aguas, evitar desprendimiento de rocas y tierras, y regularizar el curso de las aguas, como ocurre en el predio de LA ESPERANZA o MAL ABRIGO, en Guataquí, Cundinamarca, sin que esto pueda implicar en manera alguna una falta del ejercicio de la posesión por parte del propietario del predio, que le puede acarrear la extinción del dominio, de conformidad con el Artículo 6o. de la Ley 200 de 1936.

18. El doctor ALBERTO MORALES BARCENAS dio cumplimiento al Artículo 4º de la Ley hoy, antiguo Decreto Ley 2278 de 1953, al respetar la RESERVA FORESTAL PROTECTORA dentro de la PARTE ALTA de la finca LA ESPERANZA o MAL ABRIGO, en jurisdicción de Guataquí, Cundinamarca, dentro de la zona de una pendiente de más del 40% en la parle de la finca comprendida

entre el camino de BELTRAN y la cuchilla de TAPULO, y al abstenerse de adelantar dentro de dicha zona de RESERVA FORESTAL explotaciones madereras, o trabajos agrícolas o ganaderos, ejercitó la posesión sobre esos terrenos en la forma ordenada por la Ley, y no incurrió, por tanto, en la sanción establecida por el Artículo 6o. de la Ley 200 de 1936 sobre extinción del dominio de la parte del inmueble a que se refieren las Resoluciones acusadas. DERECHO Como derecho invocó el demandante los preceptos contenidos en los Artículos 1o, y 6o. de la Ley 200 de 1936; 2o., 3o., 4o. y 32 del Decreto Ley 2278 de 1953; 24 (numeral 4o.) de la Ley 135 de 1961, y 11 del Decreto 1902 de 1962. En su concepto, por las Resoluciones acusadas se desconoció la “presunción de posesión “que ampara la parte inculta de la Hacienda “La Esperanza”; y no se tuvo en cuenta la zona de protección forestal, que es una reserva en la cual no se pueden adelantar explotaciones agrícolas; y se pretendió que sin licencia del Ministerio de Agricultura podía el propietario adelantar la explotación de productos forestales. CONCEPTO DEL SEÑOR AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO En concepto del señor Fiscal Primero de esta Corporación se debe declarar la anulación de los actos acusados.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: No puede ser que el Estado someta al ciudadano a dos ordenamientos contradictorios, por uno de los cuales le imponga hacer una cosa, y por el otro

abstenerse de realizarla. Ese conflicto no puede existir, y por eso, y por lo que a la legislación agraria respecta, no puede ser, como es la apariencia en el caso de autos, que por un precepto se constituye lo que esa legislación denomina “Zona Forestal”, que por definición no es explotable, y que por otro se obligue al propietario a explotarla, so pena de que se profiera contra él la declaración sobre extinción del dominio. Por Resoluciones 11155 y 101 del 14 de Julio de 1969, dictadas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, se declaró extinguido el derecho de dominio privado del señor ALBERTO MORALES BARCENAS, o de sus causahabientes a título singular o universal, sobre el inmueble rural denominado LA ESPERANZA o MAL ABRIGO, ubicado en el municipio de Guataquí, Departamento de Cundinamarca, de extensión aproximada de mil trescientas cuarenta y tres hectáreas con ocho mil metros cuadrados, y alindado así: # Desde la división de los potreros llamados TRENTIOPIA y CAÑON en el río MAGDALENA, río MAGDALENA abajo hasta encontrar la boca de la quebrada llamada LAME en dicho río, donde colinda con tierras que fueron de la señora DELAMA CHACON y después del señor FRANCISCO FERNANDEZ, de este lindero línea recta al cerrito MONTUOSO que colinda entre la GUACAMAYA de FRANCISCO FERNANDEZ y LA DESCANELADLARA (Sic); de este lindero línea recta a la

cuchilla de TAPULO, buscando la orilla de abajo del volcán más grande que sale de la misma cuchilla, hasta encontrar con el sendero de la tierra de BOLUCA donde se halla un mojón marcado por un lado con las letras RB, y por el otro lado con las letras CM en donde se colocará un mojón, caso de que aquí no haya sido puesto; de este mojón hasta el punto de partida, o sea hasta el primer lindero con el río Magdalena, deslinda con el lote que perteneció al señor CESAR MOROS. # Pero la vez se dijo que de esa declaración se exceptuaba una zona de quinientos ochenta y tres hectáreas, explotadas económicamente y comprendidas dentro de los siguientes linderos especiales: # Partiendo del punto B, localizado en la desembocadura de la quebrada de LOME con el río MAGDALENA y siguiendo por estas aguas arriba por la margen derecha hasta encontrar el punto A; y del punto A por un carreteable de la hacienda LA ESPERANZA, hasta encontrar la carretera principal que de GUATAQUI conduce a BELTRAN hasta la desembocadura de la quebrada LOME, y por estas aguas abajo hasta encontrar el punto de partida #. Esta zona se excluyó de la declaración sobre extinción del dominio por hallarse “explotada económicamente”, como lo expresa la Resolución No. 11155 del 14 de Julio de 1969. Pero la otra zona debió excluirse también, o mejor no debió haber sido objeto de la declaración de extinción, por ser INEXPLOTABLE, como claramente quedó establecido en las diligencias administrativas practicadas por la autoridad autora de los actos acusados, que inexplicablemente no tuvo en cuenta

el resultado de aquellas. Efectivamente, en la diligencia de inspección ocular practicada por funcionarios del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria entre los días seis y ocho de Mayo de mil novecientos sesenta y ocho, cuya acta aparece a folios 55, 56, 57 y 58 del cuaderno que contiene los antecedentes administrativos, se estimó “indispensable” para determinar la topografía del inmueble dividirlo en dos zonas de declives completamente distintos. (a). La parte comprendida entre el camino a Beltrán y el río Magdalena, con una cabida aproximada de 500 hectáreas, y con pendientes en un 36% del área, hasta el 20%; en un 25% del área, terrenos con inclinación hasta el 40% y en un 35% del área, terrenos con inclinación hasta el 60% (h). La parte comprendida entre el camino a BELTRAN y la cuchilla de TAPULO, de una extensión aproximada de 600 hectáreas y con pendientes así: un 60% del área hasta el 75%, y el resto del área con pendientes superiores al 75%. La primera de aquellas zonas es la que en las providencias del Incora se califica como económicamente explotada. Sobre la segunda se produjo la declaratoria de extinción del dominio. Los peritos que intervinieron en la mencionada diligencia de inspección ocular ratifican en su dictamen lo de la topografía de la segunda zona, y agregaron: “El sector comprendido entre el camino a Beltrán y la cuchilla de Tapulo no puede ser objeto de explotación agrícola ni ganadera. La explotación maderera tampoco

puede efectuarse actualmente pues dadas sus pendientes constituyen reserva forestal de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 2278 de 1953. Por su parte los agrónomos llamados a dictaminar dentro del juicio, dijeron respecto a la zona forestal: “Zona Forestal. Por lo observado desde el camino de Beltrán se apreció que el área se encuentra cubierta por bosques bajos y medios del tipo llamado “vegetación secundaria”, es decir que la vegetación natural primaria fue destruida hace ya algún tiempo, después de lo cual se dejó a la recuperación con la vegetación actual. En consecuencia, se comprueba que allí sí se ha respectado la zona forestal protectora, de que trata el Artículo 4o. del Decreto 2278 de 1953 y que el tipo de vegetación existente no presenta características para su aprovechamiento forestal maderero, siendo el mejor uso de ella, su conservación como cubierta protectora de los suelos”. Según el Artículo 4o. del Decreto Ley 2278 de 1953 son finalidades de la Zona Forestal Protectora: defender cuencas de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y rocas, sujetar terrenos, defender vías de comunicación, regularizar cursos de agua, o contribuir a la salubridad. Y constituyen la citada zona “los terrenos situados en las cabeceras de las cuencas de los ríos, arroyos y quebradas sean o no permanentes; las márgenes y laderas con pendiente superior al cuarenta por ciento; la zona de cincuenta metros de ancho a cada lado de los manantiales, corrientes y cualesquiera depósitos

naturales de aguas, y todos aquellos en que, a juicio del Ministro de Agricultura, convenga mantener el bosque, o crearlo si ha desaparecido...” Mantener el bosque es, según los términos del Decreto, el objeto de la Zona Forestal Protectora, y a esta zona pertenecen las laderas con pendiente superior al 40%, como los terrenos de “La Esperanza” o “Mal Abrigo” situados entre el camino de Beltrán y la cuchilla de Tapulo, de que dan cuenta los autos. Pero, por ser términos inconciliables la mantenencia de un bosque y la tala que implica una explotación forestal, resulta claro que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria obró ilegalmente al sancionar al actor por haberse abstenido éste de una actividad ilegal. DECISION Por lo expuesto anteriormente el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por su autoridad de la Ley,

FALLA:

1. Son nulas las Resoluciones 11155 y 101 del 14 de Julio de 1969 emanadas del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por las cuales se declaró extinguido el dominio privado del señor Alberto Morales Bárcenas o de sus causahabientes sobre una porción del inmueble denominado “La Esperanza” o “Mal Abrigo”, situado en el Municipio de Guataquí, Departamento de Cundinamarca.

2. Por el señor Registrador de Instrumentos Públicos y Privados de Girardot se procederá a la cancelación consiguiente, si se hubiera verificado la inscripción de

las Resoluciones 11155 y 101 del 14 de Julio de 1969, proferidas la primera por el señor Gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y la segunda por la Junta Directiva del mismo establecimiento, para lo cual se librará despacho por el señor Secretario de esta Sección.

3. No hay lugar a hacer las demás declaraciones que se solicitan en la demanda.

Cópiese, notifíquese. Revalídese el papel común. Gabriel Rojas Arbeláez - Osvaldo Abello Noguera - Alfonso Castilla Sáiz - Carlos Portocarrero Mutis - Víctor M. Villaquirán M. Secretario Se hace constar que la anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión del día.