CE-SEC3-EXP1973-N1302

INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA - Retroactividad de la ley / INCORA - Retroactividad de la ley / RETROACTIVIDAD DE LA LEYINCORA Aplicación en el tiempo. Artículo 36 ley 4 de 1973. La Legislación agraria establece que hay “interés social y utilidad pública en la adquisición de tierras y mejoras”, pero ésta clase de Leyes no pueden convalidar actos viciados de nulidad y que se encuentran sub-judice. Retroactividad de la Ley en nuestro derecho. “Efecto general inmediato” de la Ley 4a. de 1973.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: ALFONSO CASTILLA SAIZ Bogotá, D. E., dieciséis (16) de agosto de mil novecientos setenta y tres (1973)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1973-N1302

Actor: EDUARDO MARTINEZ MENDEZ

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA

Referencia: ACCION DE NULIDAD CONTRA LA RESOLUCION 448 DE

DICIEMBRE 17 DE 1970, ORIGINARIA DEL INCORA QUE DECRETA LA CONCENTRACION PARCELARIA EN EL MUNICIPIO DE URRAO El ciudadano Eduardo Martínez Méndez, mayor y vecino de este Distrito, obrando en su propio nombre y con fundamento en el Artículo 66 del C.C.A. o acción contenciosa de nulidad solicita que esta Corporación decrete la nulidad de los siguientes actos:

“a) De la resolución 7957 fechada a dos de Diciembre de 1970, dictada por el gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por medio de la cual se creó un comité, en desarrollo del Artículo 91 de la Ley 135 de 1961, para la gestión y aprobación, por parte de los campesinos minifundistas interesados, del proyecto para la formación de la concentración parcelaria en el distrito de Urrao. “b) Del acto de instalación del comité señalado en el literal anterior, fechado a seis de Diciembre de 1970. “c) Del acto o actos que constan en la diligencia de doce de Diciembre de 1970, segunda y última reunión del aludido Comité de gestión. “d) De los documentos adicionales, actas de escrutinio o de relación de votantes, etc. que corresponden al mismo asunto. Y, como consecuencia de lo anterior, que es nula la resolución número cuatrocientos cuarenta y ocho (448), fechada el 17 de diciembre de 1970, expedida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por medio de la cual decreta la realización de un proyecto de concentración parcelaria en el distrito de Urrao, Departamento de Antioquia. “O simplemente, la nulidad de la resolución número cuatrocientos cuarenta y ocho (448), fechada a diez y siete de diciembre de 1970, expedida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por medio de la cual decreta la realización de un proyecto de concentración parcelaria en el distrito de Urrao,

Antioquia, la cual cobija todo el acto complejo a que se refieren los literales a), b), c) y d), de la petición anterior. “HECHOS: “1. Mediante la Resolución número 07957 fechada a dos de Diciembre de 1970, la Gerencia del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-, dispuso la creación de un comité de gestión para obtener de los minifundistas del distrito de Urrao, en la zona especial determinada dentro de tal acto, la aceptación de una división parcelaria sobre los predios comprendidos allí, basándose para ello en el mandato del Artículo 91 de la Ley 135 de 1961. “2. El Comité quedó compuesto por: a) El Cura Párroco de Urrao. b) Dos representantes de la Asociación Municipal de Usuarios del mismo distrito, designados por la Junta directiva de tal organización. c) Dos representantes de los campesinos minifundistas de ese distrito, interesados en el proyecto, designados en la misma forma. “3. La formación de este comité según la resolución que lo creó, remite a una elección de segundo grado y en cuanto a cuatro de sus miembros. Por lo anterior era menester que previamente a la primera reunión del mismo las dos secciones autorizadas hicieran los nombramientos de rigor, comunicándolos en debida forma para legalizar su actuación. “4. El comité de gestión dice haberse reunido por primera vez el 6 de Diciembre de 1970 en el distrito de Urrao, a tal acto concurrieron: El Pbro. Bibiano Arcila, cura Párroco del lugar, Avelino Urrego y Carlos Gaviria como delegados de la

asociación de usuarios. Y Maximiliano Aguirre y Ernesto Quiroz como representantes de la Asociación de campesinos minifundistas. Pero no aparecen documentos agregados al acta pertinente, ni en ésta se hace mención de ellos, en donde conste la credencial recibida por los delegados para actuar en la forma como estaba previsto, por lo cual se ha desatendido el mandato de la Resolución 07957 indicada en el hecho 1o, emanada de la Gerencia del Incora. “5. Obsérvese que en la primera acta no consta el que se hubiere hecho entrega a los miembros del comité de gestión de documentos que los ilustraran para la labor que legalmente se les había encomendado, ni se les hizo exposición alguna sobre la materia, allí tampoco se tomaron medidas ni disposiciones relativas a conseguir de los minifundistas el concepto sobre el proyecto de concentración parcelaria, la manera de llevar a efecto tal investigación, ni a quien se encomendaba la labor dicha, como la fecha en que los campesinos deberían comparecer a expresar dicho criterio, como controlar tal acto, sobre qué documentos se procedería para permitir el voto; qué persona y en qué lugar y fecha harían los escrutinios de rigor. “6. El comité de gestión, según la Ley, es la suprema autoridad para determinar si los campesinos minifundistas dan el asentimiento exigido para que el proyecto prospere. Una manera lógica de actuar para el mismo sería la siguiente: Exigir una información amplia y profunda sobre el encargo confiado, trasladar esos conocimientos al grupo de campesinos comprendidos dentro de los límites fijados en la resolución o proyecto de parcelación. Señalar quienes de los propietarios

minifundistas podrían tomar parte en la decisión, indicando según los estudios previos la cabida mínima de la finca cuyo titular votaría, el que solo los dueños de menos de tres hectáreas de cabida comparecerían; que de tales bienes explotados directamente sus propietarios obtenían no menos del 75% de sus entradas, que cada uno de esos minifundistas era una explotación agrícola que requería ser reconstituida. Con el censo adecuado y las listas de los posibles electores el Comité debería señalar fecha para llevar a cabo la votación; se precisaría la fecha en que ello ocurriría, el lugar en donde funcionarían las mesas en donde se recibirían los votos; quiénes tendrían a su cargo esa labor de control. Cuándo y cómo se escrutaría para conocer la decisión final que los campesinos hubieren adoptado. “7. El acta número dos del Comité de gestión, fechado a doce de Diciembre, anuncia algunos hechos no cumplidos, como aquello de que se revisaron los pliegos en que consta la aceptación de 588 personas al proyecto de concentración parcelaria, los cuales representan más del 50% del área de minifundio; pliegos que no se encuentran, escrutinio que no se ha hallado, para respaldar tal afirmación. Solicitados esos documentos al Incora en copia no los ha proporcionado, pues no existen. “8. El Incora fuera de las copias de las dos actas mencionadas, como de las dos resoluciones citadas antes, entregó ochenta folios con una lista de personas y otras anotaciones, en cada uno se encuentra el siguiente encabezamiento: “Los suscritos campesinos minifundistas de la vereda de , (en blanco) del municipio de

Urrao, Departamento de Antioquia, conocido el proyecto de concentración parcelaria que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -a través del comité de gestión-, ha puesto a nuestra consideración, manifestamos nuestra conformidad con él y solicitamos de la Junta Directiva de esa entidad, su pronta ejecución”. En 34 de las anteriores hojas no se anotó el nombre de la vereda, hay otros nombres confusos, dos se refieren a asalariados y una a personas sin tierra. “9. Con todo respeto impugno la validez de tales actas o documentos, sí así pueden llamarse, pues carecen de todo valor legal, por las siguientes razones: a) Deben ser consideradas como actas y no tienen fecha. b) No hay funcionario que se responsabilice por tal documento con su firma. c) Se observan blancos en muchas columnas no salvados o explicados. d) La mayor parte se refieren a sitios o veredas no identificados, sin saberse si corresponden o no a la zona en donde se ha proyectado la concentración parcelaria, e) Tienen firmas a ruego, de acuerdo con la Ley debe constar la autorización de quien no sabe hacerlo f) Hay firmas que no corresponden a los nombres de las personas señaladas en el respectivo renglón. g) Hay renglones en los que no aparece firma alguna, otros sin cédula que identifique al votante. h) La mayor parte de los propietarios relacionados no tienen número catastral que singularice su predio. i) Hay un buen número en donde no se señala la cabida de la propiedad. “10. El encabezamiento de esas actas solo permitía relacionar a quien se adhiriera a lo allí escrito; limitaba la actuación de los votantes, ya que no había lugar para

quienes tuvieran una decisión negativa. “11. Examinemos ahora con detenimiento que contienen las actas impugnadas, para luego comparar esos puntos con lo previsto por el Incora en el Resumen del programa de la Concentración parcelaria de Urrao: a) se relacionaron 693 personas en los 80 pliegos. b) 463 no tienen número catastral anotado. c) 175 no tienen cabida señalada. d) El área sumada de las personas a quien se les fijó la misma suma 1.127 hectáreas con 8.370 metros. e) 61 personas no tienen cédula de ciudadanía anotada. f) Sin firma y sin cédula hay 58 personas. g) Se relacionaron 34 asalariados. “12. En el resumen del programa para la concentración parcelaria de Urrao anota el Incora: Que en el sector hay 659 predios con cabida menor a tres hectáreas, con una cabida total de 780, pero luego en la resolución final que decretó la concentración, se indica que el área es ya de 771 hectáreas. Puede apreciarse que en ninguna parte coincide lo dicho previamente por el Incora con lo extractado de las actas levantadas por su orden. “13. Es importante anotar que según el acuerdo número 23 dictado por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en el capítulo 1o anota o define: “Se entenderá como minifundio la unidad de terreno rural inferior a tres hectáreas”. “14. Según la Ley y los reglamentos vigentes para aceptar o rechazar la formación de una concentración parcelaria, es necesario que la persona observe los

siguientes requisitos: 1o Ser propietario con título dentro del sector de un lote menor a tres hectáreas, el número catastral señalado hace presumir la existencia del título 2o. Constituir éste bien una unidad de explotación agrícola y de donde el dueño derive no menos del 75% de las entradas necesarias para su subsistencia y la de su familia. Lo anterior determina, actuando con amplitud un poco exagerada, que la cabida mínima del lote debe ser de media hectárea y que no constituya simple vivienda. 3o. Comparecer al acto dentro del cual se controla la decisión de los campesinos minifundistas, firmar el acta pertinente e identificarse legalmente. “15. Aplicando los requisitos señalados en el hecho anterior a las 80 actas entregadas por el Incora, da como resultado que solo 64 personas expresaron válidamente, si es que realmente le hicieron, su parecer en cuanto al proyecto. Representan los mismos un área que sumada arroja un total por ochenta y seis hectáreas con nueve mil quinientos metros (86-9.500). Oportunamente presentaré un extracto de cada uno de los 80 folios para llegar a la conclusión que se expresa en este mismo hecho. “16. Debo repetir que la apreciación indicada en el punto anterior tendría como base el que los documentos o actas analizados tuvieran algún valor legal, y que las 64 personas que representan a igual número de predios en los pliegos, realmente corresponden a unidades de explotación agrícola, lo cual será motivo de investigación posterior, dentro del término probatorio del juicio. “17. Lo explicado antes y que es un extracto de lo que consta en la documentación

oficial correspondiente, es un fundamento que modifica esencialmente las razones que llevaron al Incora para la concentración parcelaria en el Municipio de Urrao. Los puntos básicos de su estudio previo: 650 familias propietarias de minifundio, con 771 a 780 hectáreas de tierra en total, no han resultado verdaderos. Se han desquiciado los planteamientos que dieron pie a la resolución número cuatrocientos cuarenta y ocho de 17 de diciembre de 1970, dictada por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por la cual se decretó la realización de un proyecto de concentración parcelaria en el municipio de Urrao, Departamento de Antioquia, con fundamento en los Artículos 90 y 91 de la Ley 135 de 1961. “18. La Resolución 448 indicada en el hecho que precede no delimita el alcance de las autorizaciones que se otorgan al gerente de la entidad, teniendo en cuenta el número de minifundistas y familias que vayan a beneficiarse con el proyecto ya legalizado, para conocer con precisión el alcance de éste y hasta qué punto pueden comprarse y expropiarse bienes con ese destino. La adquisición de éstos no tiene un carácter definido, debe acomodarse al número de beneficiarios cobijados por la Ley, que son, taxativamente, los minifundistas titulares de dominio cuyas explotaciones agrícolas deban ser reconstituidas. “19. En lo que dice relación al área de influencia: “...los valles de los ríos Pabón, Penderiso y Urrao, siguiendo de sur a norte y de oeste a este el curso del

Penderiso, hasta la confluencia en él de las quebradas Madera y La Clara o Encarnación”, en ningún documento levantado por el Incora o por el Comité de gestión, se ha precisado el nombre de las veredas, corregimientos o lugares, que se hallan dentro de la comprensión indicada en la Resolución 448, para identificar las actas o documentos como correspondientes a éstos. Otro tremendo vacío que hace patente la ligereza con que se levantaron los estudios y se dio aplicación a lo ordenado por la Gerencia del Incora en éste asunto de tan amplia trascendencia”. En derecho el actor se apoya en los Artículos 90 y 91 de la Ley 135 de 1961, que considera que han sido violados por el acto acusado. También considera infringidos los Artículos 1758 y 1759 del Código Civil.

CONCEPTO FISCAL.

En su concepto de fondo el señor Fiscal 2o. de la Corporación Dr. Gilberto Gartner Posada conceptúa que debe accederse a las súplicas de la demanda, por las razones que más adelante se verán.

EXCEPCIONES.

El señor apoderado del Instituto de la Reforma Agraria en su alegato de conclusión propuso la excepción de “inepta demanda”, lo cual obliga a la Sala a estudiar previamente este punto. Sobre el particular, la Sala acoge la opinión del señor Fiscal expuesta en los siguientes términos: “En su juicioso estudio el procurador Judicial del Incora sostiene que contra la Resolución No. 448 de 1970 que decretó la realización de un proyecto de Concentración Parcelaria en el Municipio de Urrao, Departamento de Antioquia, no

se podía intentar como se hizo la acción contenciosa de nulidad, o acción pública sino que la indicada lo era la llamada acción de plena jurisdicción. Sostiene el impugnador que la Resolución atacada “tiene el carácter incuestionable de un acto o disposición administrativa de orden particular por cuanto no tiene el carácter de “acto regla”, que afecte derecho o intereses generales o particulares toda vez que la resolución impugnada se profirió frente a determinadas personas y frente a determinados bienes. Si fuera posible pronunciar una resolución que implicara la posibilidad de afectar, en forma general y abstracta, cualquier lugar del país donde se den los supuestos de hecho que el programa requiere, estaría legitimado el actor para pretender la nulidad de la decisión administrativa así proferida”. Y continúa el señor apoderado del Incora. “El procedimiento para llegar a decretar una concentración parcelaria prevé la determinación de los propietarios minifundistas su ubicación, la cabida del predio que poseen y, por tanto, la resolución posterior apenas va a referirse a tales personas y a sus derechos sobre los inmuebles ordenándose la adquisición o exportación, si fuere el caso, y no en general a personas indeterminadas. Esta circunstancia de la medida de particularidad del acto administrativo, por una parte y la individualidad de derechos afectados, por la otra” (lo subrayado no es del texto). “Se puede pues resumir el pensamiento del señor apoderado del Incora, expresado en su alegato de conclusión diciendo qué, según él, la providencia acusada no es un acto administrativo creador de situaciones generales impersonales, objetivas, sino que por el contrario es un acto que define una

situación jurídica individual y concreta, un derecho subjetivo y que por consiguiente “la legitimación activa para pretender la nulidad invocada está en cabeza de quienes cobija la decisión administrativa y no de quien presunta o indirectamente pueda afectar en un momento dado”. Concluyendo que, como en el caso sub-judice el actor no ha demostrado que tiene un interés personal y actual y un beneficio directo ni que él es una persona afectada actual y directamente por la resolución impugnada, el actor no está legitimado en la causa lo cual configura una ineptitud de la demanda. “Como se expresó al principio de este concepto el punto así expuesto es de fundamental importancia, pues según se clasifique el acto acusado -i de carácter general o de individual-de ello depende la procedencia o improcedencia de la acción en el caso a estudio. “La Fiscalía ha hecho un concienzudo estudio de este tópico y ha llegado a una conclusión contraria a la expuesta por el apoderado de la parte impugnadora o sea que considera que el acto acusado que l es la Resolución por medio de la cual decreta “la realización de un Proyecto de Concentración Parcelaria en el Municipio de Urrao, Antioquia”, se puede definir como un acto administrativo de carácter general y por lo tanto demandable por cualquier ciudadano mediante la acción pública o contenciosa de anulación. Se basa esta Agencia del Ministerio Público para esta conclusión en lo siguiente: “a) El acto no se dictó en relación con determinada persona. “En los considerandos de la Resolución fácilmente se observa cuáles fueron los móviles que inspiraron al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria al dictar

dicha providencia; afirma dicho Instituto que el acto ahora demandado fue dictado para darle aplicación al Artículo 1o de la Ley 135 de 1961 norma esta que establece que el primer objetivo de la Ley, y por tanto de la actividad que corresponde desarrollar al Instituto es el de “reformar la estructura social agraria, por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico, reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierras a los que no las posean, con preferencia a quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a esta su trabajo personal”. Igualmente, continúa el Incora en los considerandos de la Resolución que “como se anotó en los anteriores considerandos, en la región del Municipio de Urrao, no solo se da gran concentración de la propiedad rural sino además una gran cantidad de personas que tienen propiedades en extremo reducidas, lo que determina la existencia de desocupación, en virtud de la actual utilización de la tierra, que no requiere de gran cantidad de mano de obra, y los niveles de vida son “sensiblemente bajos en relación con otras regiones del país”. “Como se ve, la razón final del proyecto de concentración parcelaria decretada por el acto acusado tiene como única meta -lo establece la Leyel de desconcentrar la propiedad rústica en una extensa zona del Municipio de Urrao y no busca con el proyecto el beneficio de personas determinadas, aunque claro está, en un futuro se pudieran determinar dichas personas, verificando un censo de los propietarios

que estén dentro de la zona. Sobre esta última aseveración, tenemos igualmente lo siguiente: Lo afirmado por el apoderado del Incora de que fácilmente se puede determinar a qué personas afecta o pueda afectar la Resolución dado que para poder decretar una concentración parcelaria de antemano hay que determinar a los propietarios minifundistas, hay que ubicarlos, hay que determinar la cabida del predio que poseen etc., no es del todo cierta pues los predios presumiblemente afectados con el proyecto de concentración parcelaria no han sido puestos fuera del comercio; jurídicamente, los predios ubicados dentro de la concentración siguen siendo de libre enajenación hasta tanto no recaiga una Resolución del Incora que ordene su adquisición o su expropiación, lo cual quiere decir que los que hoy por hoy son potencialmente los afectados en el día de mañana pueden no coincidir con los actuales. Por otra parte, el Artículo 4o. del acto acusado, faculta al Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para adquirir bien sea directamente, bien por intermedio de otros funcionarios en quienes delegue esta labor, y por negociaciones directas o mediante expropiaciones “las tierras de propiedad privada que sean necesarias para el logro de los fines mencionados en los Artículos precedentes, al tenor de lo previsto en los Capítulos XI y XVI de la Ley 135 de 1961” y como lo dice la misma Resolución más adelante, esta facultad comprende la de adquirir propiedades ubicadas fuera del área de la Concentración. Como se puede ver, con lo que se acaba de mencionar

se destruye la afirmación de que son “determinables” las personas a quienes afecta la Resolución cuya nulidad se impetra. “b) ETAPA GUBERNATIVA. “El Decreto 2733 de 1959 en sus Artículos 10, 11 y siguientes que regulan todo lo relacionado con el procedimiento gubernativo, establece que: “Artículo 10. Las providencias que ponen fin a un negocio o actuación administrativa de carácter nacional, se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado, dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición”. “Artículo 11. Si no se pudiere hacer la notificación personal se fijará un edicto en papel común en lugar público del respectivo despacho, por el término de cinco días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia. “Parágrafo 1º. Las providencias que afecten a terceros, que no hayan intervenido en la actuación, se notificarán personalmente a estos. Si ello no fuere posible, se publicará su parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial”. “Parágrafo 2o. En el texto de la notificación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra la providencia de que se trata”. “Con la transcripción de estas normas legales la Fiscalía quiere hacer resaltar que el mismo Instituto Colombiano de la Reforma Agraria consideró que el Acto que se acusa en esta acción, es de aquellos que son creadores de situaciones jurídicas generales, abstractas, impersonales, pues como se desprende del texto mismo de la Resolución No. 448 de diciembre 17 de 1970 ese acto no se mandó notificar, ni

siquiera por el procedimiento de la publicación de la parte resolutiva, por una vez en el Diario Oficial, sino que simplemente se ordenó publicar dicha providencia en la forma prevista por el numeral 2o. del Artículo 20 del Decreto 719 de 1968 o sea que se mandó publicar en dos de los diarios de mayor circulación en la capital de la República, lo cual quiere decir en dos palabras que el acto acusado no fue notificado. “Quiere decir lo anterior que, como atrás se dijo, el Incora al proceder como lo hizo con la Resolución 448 partió de la base de que dicho acto no era creador de situaciones jurídicas individuales y concretas. Si ello no fuera así, tendríamos entonces que dicha Resolución, de acuerdo con lo estatuido por el Artículo 12 del mencionado Decreto 2733 no puede producir efectos legales. “c) Por último considera la Fiscalía que la Resolución cuya nulidad se solicita es el típico “acto regla” que crea situaciones jurídicas impersonales. En desarrollo o ejecución de este acto, el Incora necesariamente tendrá que dictar resoluciones individuales en las cuales se ordene la adquisición directa o la expropiación de cada una de las propiedades rurales ubicadas dentro de los límites del proyecto de la concentración decretada, o aún de las que estén por fuera de sus linderos según la autorización que en la Resolución se da, actos estos que sí son los demandables por medio de la acción contenciosa de plena jurisdicción. “En resumen, considera la Fiscalía que no debe prosperar el medio exceptivo propuesto por el distinguido apoderado del Incora, ya que la Resolución cuya

nulidad se pretende es un acto administrativo creador de situaciones jurídicas generales, y por lo tanto la acción intentada que es la denominada acción pública o contencioso objetivo o simplemente acción de nulidad es la pertinente para el caso sub-judice”. El señor apoderado del Instituto en un juicioso estudio jurídico consignado en su alegato de conclusión y en la exposición hecha en la audiencia pública, pide que se nieguen las súplicas de la demanda, valiéndose de la circunstancia de que el actor impugna actos y hechos que en su opinión no son materia del proceso contencioso administrativo. Sin embargo, la demanda acusa concreta y directamente el acto sujeto al control jurisdiccional de esta Corporación que es la Resolución número 448 de 17 de diciembre de 1970, por lo cual los defectos que le anota a la demanda el representante del Instituto no alcanzan a afectarla en forma que la Sala no pueda entrar a estudiar el problema planteado en ella y decidir en el fondo lo que sea pertinente.

LEY 4a. DE 1973.

Como después de proferido el auto de citación para sentencia y emitido el concepto de fondo por el señor Fiscal de la Corporación, entró en vigencia la Ley 4a. de 1973, reformatoria de numerosas disposiciones de la legislación agraria, precisa estudiar previamente qué incidencia puede tener ella en el presente proceso. Parece claro que la confrontación que el juez administrativo debe hacer entre el acto acusado y la norma o normas de superior jerarquía supuestamente quebrantadas, para decidir acerca de su validez, necesariamente debe referirse a

los preceptos vigentes al tiempo de su expedición (legalidad Ex Tunc), porque repugna a la lógica que el estudio o análisis de las presuntas violaciones que se imputen a un determinado acto de la administración se haga a la luz de normas que no existían entonces. Sería igualmente ilógico pensar que la administración expidiera un acto manifiestamente ilegal pero previendo que más tarde va a quedar en consonancia con una Ley futura e incierta. Está fuera de lugar, por consiguiente, hacer una confrontación de ese tipo, de donde resulta inexorable que en el caso de autos esta Corporación debe estudiar las supuestas violaciones que se imputan al acto acusado, expedido el 17 de diciembre de 1970, a través de las formaciones jurídicas vigentes en esa fecha y que el impugnador cita en su demanda, y no con las expedidas varios años después. Esta tesis puede sostenerse mediante las consideraciones que pasan a exponerse. En efecto, la jurisdicción contencioso administrativa fue instituida, como lo dice el Artículo 20 del Decreto-Ley 528 de 1964 con varios fines, entre otros, “para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades, con excepción de los casos contemplados en los numerales 2o. y 3o. del Artículo 73 de la Ley 167 de 1941”, y de ahí que sea imperativo el pronunciamiento de esta jurisdicción cuando alguien impugne la validez de un acto de la administración, máxime si, como en el caso de autos, ha

producido, está produciendo y seguirá produciendo efectos jurídicos mientras no sea anulado. Porque no hay que olvidar que la base o fundamento jurídico que el Incora tiene para decretar las expropiaciones de los predios que sus dueños no quieran venderle voluntariamente, es precisamente esta Resolución que decretó la concentración parcelaria de Urrao, y no la Ley 4a. de 1973. No es impertinente, por eso, hacer referencias a una sentencia de esta Corporación de fecha 8 de junio de 1972, al decidir la demanda de inconstitucionalidad del Artículo 30 del Decreto 432 de 1969, de la cual se transcribe lo siguiente: “La Constitución no consagra excepción alguna, ni distingue entre actos vigentes, derogados, agotados, sustituidos o subrogados, sino que, por el contrario, adscribe a la Corte, por principio general, la guarda de su integridad, mediante verificación, por control automático o acción pública, de los proyectos de Ley, Leyes y decretos previstos en los Artículos 121, 122 y 214 de la Constitución con el deber de decidir si son o no constitucionales; pues, el término decidir denota, como su correspondiente latino decidere, “cortar la dificultad, formar juicio definitivo sobre algo dudoso o contestable” es decir, que la Corte debe resolver en el fondo de la constitucionalidad del Acto o del proyecto de Ley. En consecuencia, como sostienen los demandantes, el Artículo 30 del Decreto No. 432 de 1969, que dispone que “cuando al proceder al fallo de constitucionalidad

de una Ley, o decreto, encontrare la Corte que la norma revisada o acusada perdió ya su vigencia, la decisión será inhibitoria, por sustracción de materia”, contraría los invocados preceptos constitucionales. Como afirmara el doctor Montalvo en su mencionado salvamento de voto, “la declaración de inexequibilidad de una Ley insubsistente podrá o no surtir efectos prácticos: la efectividad de su fallo no le compete a la Corte como guardián de la Constitución; el proceso de inexequibilidad no