CE-SEC3-EXP1973-N1521

ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN - Inhibitorio

ACTUACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN PROCESAL EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Para conocer meras expectativas de lo que será la voluntad del ente público Para el Consejo es indiscutible que solo los actos realmente producidos por los entes públicos son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ello, resultaría una petición antes de tiempo pedir la nulidad de lo que se hará en el futuro por la administración. En otras palabras: para que pueda acudirse en acción pública o privada ante los jueces administrativos es necesario que exista un acto de la administración que produzca efectos jurídicos, más la jurisdicción contencioso administrativa no puede conocer de las meras expectativas de lo que será la voluntad del ente público. IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FALLO INHIBITORIO - Cuando no se impugna el acto generador de la situación presuntamente injusta [E]s innegable que cuanto existen varios actos que lesionen los derechos de una persona es necesario demandar su nulidad para que pueda lograrse el restablecimiento total del derecho vulnerado a un particular. Y esta afirmación es

aun de mayor valor en relación con la causa principal del desconocimiento del derecho vulnerado. Por ello, cuando el libelo no contiene un ataque contra el acto generador de la situación presuntamente injusta debe concluirse que la jurisdicción está inhibida para resolver sobre el fondo del asunto. ACTO DE DECLARACIÓN DESIERTA DE LA LICITACIÓN - No fue objeto de impugnación por el actor / FALLO INHIBITORIO - Por haberse instaurado la acción antes de tiempo y contener súplicas incompletas [P]ara que fuera jurídicamente factible entrar a estudiar los posibles quebrantamientos de normas legales y constitucionales de los actos acusados debió la actora atacar en primer lugar la manifestación de voluntad de la administración consistente en declarar desierta la adjudicación del contrato que se le había hecho en la sesión de 3 de julio de 1963; mas como ese acto no se demandó se ha hecho imposible cualquier pronunciamiento sobre el fondo del negocio por ser incompletas las súplicas del libelo. (…) Por las anteriores razones el Consejo deberá revocar el fallo apelado y en su lugar declarará que por haberse instaurado la acción antes de tiempo y contener súplicas incompletas se inhibe para conocer del fondo del negocio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS PORTOCARRERO MUTIS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de mil novecientos setenta y tres (1973)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1973-N1521(1521)

Actor: "CASTELLANOS & ACEVEDO LTDA."

Demandado:

Referencia: ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN

(FALLO discutido y aprobado en Sesión del quince (15) de Noviembre de mil novecientos setenta y tres (1973). Por medio de apoderado la Sociedad "CASTELLANOS & ACEVEDO LIMITADA", instauró demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander para que previos los trámites de rigor y con citación y audiencia del señor Fiscal del Tribunal y del señor Gobernador del Departamento de Norte de Santander, se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: "PRIMERA. Que se decrete la NULIDAD de la Licitación, y llegado el caso, del acto de adjudicación del contrato, para la construcción de los Puestos de Salud de Villa Sucre, Mutiscua, Santiago y Bucarasica, realizadas por la Junta de Licitaciones y Adjudicaciones de este Departamento, según los documentos adjuntos. "SEGUNDA. Que se declare que el contrato para la construcción de los mismos puestos de salud citados en la petición anterior y para otros dos Puestos de Salud en las poblaciones de El Carmen y Toledo, le había sido adjudicado ya en forma legal a la sociedad Castellanos & Acevedo Limitada, y, que por tanto, esta sociedad ha adquirido el derecho administrativo preferencial sobre cualesquiera otras firmas o personas para realizar las obras en cuestión. "TERCERA. Que se restablezca a la sociedad Castellanos & Acevedo Limitada en el derecho a construir las obras enumeradas en la petición anterior, y en consecuencia se ordene al Gobernador del Departamento que firme el subcontrato conforme a la póliza oficialmente elaborada para tal efecto, y se envíe al Ministerio

de Salud para su aprobación". Los hechos en que se fundamentó el libelo, los expone el apoderado de la actora en la siguiente forma: "1. El Ministerio de Salud, autorizado debidamente por el Presidente de la República, a nombre del Gobierno Nacional contrató con el Departamento del Norte de Santander la construcción directa o por medio de subcontratos, de los puestos de Salud para El Carmen, Bucarasica, Ragonvalia, Bochalema, Sarare, Mutiscua, Santiago, Toledo, Villasucre y Cucutilla (Documento "Adjunto A"). "2. En el contrato celebrado con la Nación el Departamento se obligó a subcontratar bajo su exclusiva responsabilidad y llegado el caso mediante el Sistema de Licitación. Para este efecto, según la Cláusula Décima Primera del Contrato Maestro, la adjudicación de los subcontratos sería hecha por la 'Junta de Licitaciones que funcione en el Departamento o que se forme para la Adjudicación' y de ella haría parte el Interventor Nacional o un Delegado del Ministerio de Salud. "3. El Departamento abrió la Licitación para la construcción de los Puestos de Salud de las poblaciones de Mutiscua, Toledo, Villa Sucre, Santiago, Bucarasica y El Carmen (Documento 'Adjunto B'). "4. El 18 de abril de 1963 se reunió la Junta de Licitaciones, procedió a abrir las ofertas y hecha la evaluación correspondiente sobre la base de la propuesta oficial, salió favorecida la sociedad Castellanos & Acevedo Limitada a quien le fue adjudicado el contrato de acuerdo con las condiciones de la licitación. (Documento 'Adjunto C).

"5. En el Acta de Adjudicación del contrato o subcontrato se dejó constancia de que todos los documentos de la licitación se pondrían en manos del Ministerio de Salud para que conceptuara si se podía considerar legal la Licitación o si era necesario anularla y abrir una nueva. "6. El Ministerio de Salud consideró legal en todas sus partes la Licitación (Documento 'Adjunto D'). "7. La Sociedad Castellanos & Acevedo Limitada cumplió con todos los requisitos de rigor legal y reglamentario, envió a la Secretaría de OO.PP. del Departamento el análisis de los precios y firmó la Póliza oficialmente elaborada, pero el Gobernador, sin que mediara explicación y sin causa justa, se negó a firmar el subcontrato. (Documento 'Adjunto E. y F'), "8. El cuatro de Noviembre del año en curso, la Gobernación, por conducto de su Secretaría de OO.PP. volvió a abrir licitación para los Puestos de Salud "de Villa Sucre, Mutiscua, Santiago y Bucarasica que habían sido ya materia de adjudicación a la Sociedad Castellanos Se Acevedo Limitada, y la cerró el día 15 del mismo mes a las 5 p.m. (Documentos 'Adjuntos G. y H'). "9. De hecho y sin que mediara causa legal, ni comunicación a los primeros adjudicatarios, se les desconoció el derecho que habían adquirido en honesto concurso y mediante adjudicación vigente". Como normas violadas cita la demanda los Artículos 16, 20 y 63 de la C.N.; 26 del C.F.N. y 8o. y 9o. de la Ley 61 de 1921; y Capítulos V y VI del Código Fiscal del

Departamento de Norte de Santander, Ordenanza No. 81 de 1962. Como inicialmente la demanda no fuera admitida por el a-quo, el Consejo al conocer por apelación de la providencia inadmisoria revocó el proveído del Tribunal admitió la demanda y suspendió provisionalmente el acto acusado. Notificada la admisión al señor Gobernador del Departamento este por medio de apoderado se constituyó en parte impugnadora y solicitó que se negaran las pretensiones del libelo y además propuso las excepciones de carencia de acción, caducidad de la misma e incapacidad' jurídica del representante de la demandante para contratar. Al emitir su concepto de fondo el señor Fiscal del Tribunal fue de la opinión de que se despacharan favorablemente la súplicas del libelo. Finalmente, el a-quo al dictar la sentencia del caso accedió a las peticiones formuladas. Contra esta decisión apeló el señor Gobernador del Departamento, razón por la cual han venido los autos a esta Corporación. Tramitado el negocio en el Consejo el señor Fiscal Primero al emitir su vista de fondo es de la opinión de que debe revocarse el fallo apelado y en su lugar no accederse a lo solicitado. Como el trámite de la instancia se halla agotado y no se encuentra causa de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a dictar el fallo del caso previas las siguientes CONSIDERACIONES Antes de entrar a estudiar las excepciones propuestas por el apoderado de la parte impugnadora, y si ellas no prosperan entrar al fondo del negocio, es preciso indagar si el contenido de las súplicas del libelo es completo ya que tanto el señor

Fiscal de la Corporación como el apoderado de la Gobernación de Norte de Santander sostienen que la demanda no se encaminó contra la resolución gubernamental que declaró desierta la licitación adjudicada a la demandante y por ello, el primero solicita se denieguen las peticiones del libelo y el segundo que se declare probada la excepción de carencia de acción. Para el Consejo es indiscutible que solo los actos realmente producidos por los entes públicos son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ello, resultaría una petición antes de tiempo pedir la nulidad de lo que se hará en el futuro por la administración. En otras palabras: para que pueda acudirse en acción pública o privada ante los jueces administrativos es necesario que exista un acto de la administración que produzca efectos jurídicos, más la jurisdicción contencioso administrativa no puede conocer de las meras expectativas de lo que será la voluntad del ente público. Así mismo, es innegable que cuanto existen varios actos que lesionen los derechos de una persona es necesario demandar su nulidad para que pueda lograrse el restablecimiento total del derecho vulnerado a un particular. Y esta afirmación es aun de mayor valor en relación con la causa principal del desconocimiento del derecho vulnerado. Por ello, cuando el libelo no contiene un ataque contra el acto generador de la situación presuntamente injusta debe concluirse que la jurisdicción está inhibida para resolver sobre el fondo del asunto. Pues bien, en el presente caso se tiene que (como lo sostiene el señor Agente del Ministerio Público), la demandante solamente dirigió su acción contra "la licitación,

y llegado el caso, del acto de adjudicación del contrato", y realmente en autos no aparece la prueba de que cuando se instauró la demanda se hubiera efectuado la nueva licitación, ya que apenas se había dado el aviso de la misma y se cerró sin haberse ni calificado las propuestas ni adjudicado el contrato. Es decir, el libelo se dirigió contra un acto que aún no existía y contra el hipotético hecho de la adjudicación. Luego si la demanda se instauró contra un acto administrativo inexistente desde el punto de vista material y contra una expectativa de un acto de la administración tiene necesariamente que concluirse que existe una petición antes de tiempo que inhibe al Consejo y a la jurisdicción contencioso administrativa para estudiar el fondo del negocio. Pero aun si se considerare que los actos demandados o por lo menos uno de ellos: la licitación si se llevó a cabo, tampoco podría la SALA estudiar el fondo del asunto por no haber demandado la actora el acta en la cual se declaró desierta la adjudicación del contrato a la firma "Castellanos & Acevedo Ltda". (folio 86 vuelto cuaderno principal) que es la única que puede considerarse como la causa de la vulneración de los derechos del demandante. Pues es indiscutible que la administración departamental puede y está en la obligación de abrir licitaciones cuando ello se requiera o haya declarado desierta una licitación o la adjudicación del contrato. Lo que realmente podía afectar el patrimonio de la demandante era el desconocer el derecho que había ganado de suscribir el contrato al resultar favorecida en la primera licitación.

En resumen: para que fuera jurídicamente factible entrar a estudiar los posibles quebrantamientos de normas legales y constitucionales de los actos acusados debió la actora atacar en primer lugar la manifestación de voluntad de la administración consistente en declarar desierta la adjudicación del contrato que se le había hecho en la sesión de 3 de julio de 1963; mas como ese acto no se demandó se ha hecho imposible cualquier pronunciamiento sobre el fondo del negocio por ser incompletas las súplicas del libelo.

Por otra parte debe la SALA observar, que según los hechos expuestos en la demanda el presunto perjuicio sufrido por el actor fue ocasionado por la negativa del Gobernador a suscribir el contrato con la firma que había salido favorecida en la licitación y en tal caso la acción que hubiera debido ejercitarse era la indemnizatoria con base en el Artículo 68 del C.C.A. y no la de plena jurisdicción. Por las anteriores razones el Consejo deberá revocar el fallo apelado y en su lugar declarará que por haberse instaurado la acción antes de tiempo y contener súplicas incompletas se inhibe para conocer del fondo del negocio. Finalmente quiere la SALA observar que es obligación del juez antes de entrar a resolver en el fondo un proceso estudiar los medios exceptivos propuestos por el señor Agente del Ministerio Público o por los impugnadores. Por lo expuesto el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, oído el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA Revocase el Fallo apelado y en su lugar declárase que por existir una petición

antes de tiempo y ser incompletas las súplicas del libelo se inhibe para conocer en el fondo el presente proceso. Habilítese y revalídese el papel sellado en la actuación. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente.

OSVALDO ABELLO NOGUERA, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ, CARLOS

PORTOCARRERO MUTIS, ALFONSO CASTILLA SAIZ, VICTOR M.

VILLAQUIRAN SECRETARIO