CE-SEC3-EXP1974-N1455

ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Niega

LICITACIÓN PÚBLICA - Acto reglado / PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN

PÚBLICA / PLIEGO DE CARGOS DE LICITACIÓN / ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / CELEBRACIÓN DE CONTRATO / DECLARACIÓN DESIERTA DE LA LICITACIÓN - Cuando ninguna de las propuestas fuera satisfactoria Cuando se ha establecido el procedimiento de la licitación pública, lo que se ha buscado con él no es solamente mejorar la situación administrativa para negociar, mediante el concurso de oferentes, sino quitar al negocio el aspecto de clandestinidad, que en nada es favorable al decoro de los funcionarios ni al provecho económico de la Administración. A la licitación precede la formulación del pliego de cargos, ya ella siguen en rigurosa sucesión, primeramente la adjudicación y después el otorgamiento del contrato. Pero como la licitación es un acto reglado, lo satisfactorio o no satisfactorio de una propuesta depende de que se ajuste o nó al pliego de cargos. De otra manera las autoridades recobrarían una discrecionalidad que "Por los peligros que ofrece, la Ley la ha querido evitar. Por lo mismo, si en el pliego de cargos para la licitación a que se refieren los autos se dijo que el Distrito se reservaba la facultad de no contratar si ninguna de las propuestas fuere satisfactoria, ello no puede entenderse sino en el sentido elemental de que aquella entidad se reservaba la facultad de no adjudicar la licitación, si no resultaba satisfactoria ninguna de las propuestas. PLIEGO DE CARGOS DE LICITACIÓN - Incumplido por parte demandada al

no suscribir el contrato adjudicado / RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS - A favor del adjudicatario / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS - A cargo del Distrito / INDEMNIZACIÓN DERIVADA DE OMISIÓN ADMINISTRATIVA Hecha la adjudicación a FANAGRA, ésta tenía derecho a que se otorgara el documento de contrato único modo de que la negociación llegara hasta el Concejo Municipal, cualquiera pudiera ser la decisión al respecto. Pero no habiendo cumplido las autoridades distritales con un compromiso que surge del pliego de cargos, y que es consecuencia del procedimiento de la licitación, le causaron perjuicios a la parte actora, perjuicios que el Distrito debe indemnizar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: GABRIEL ROJAS ARBELÁEZ Bogotá. D.E, veintisiete (27) de junio de mil novecientos setenta y cuatro (1974)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1974-N1455(1455)

Actor: FÁBRICA NACIONAL DE GRABADOS LTDA. FANAGRA Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ Por haberse ventilado debidamente en esta Corporación la apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia del 15 de Noviembre de 1972, del Tribunal Administrativo de Cundinamarea, procede la Sala a decidir ese recurso.

DISPOSICIONES DE LA SENTENCIA Se dispuso por el fallo, en referencia declarar no probadas las excepciones de "'caducidad de la acción" y de "carencia del derecho para demandar"; declarar al

Distrito Especial de Bogotá, responsable de los perjuicios causados a la Sociedad TAN AGRA LTDA.' por no haber el Personero del Distrito otorgado al contrato para la fabricación de 110.000 pares de placas para automotores, después de que la Junta de Hacienda le adjudicó la licitación abierta para el objeto, en una sesión del 31 de Agosto de 1962, y condenar a la entidad demandada al pago de los citados perjuicios, que deberían regularse de conformidad con el procedimiento establecido en los Artículos 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil. HECHOS FUNDAMENTALES DE LA DEMANDA Y DERECHO INVOCADO EN ELLA En la demanda, que fue presentada el 5 de Diciembre de 1966 Fábrica Nacional de Grabados Ltda. “FANAGRA", relacionó varios hechos u omisiones, cuya síntesis, es la siguiente; 1. , Habiendo abierto el Distrito Especial de Bogotá, en el segundo semestre de 1963, una licitación pública para él suministro de ciento diez mil pares de placas destinadas a los vehículos matriculados en él, entre las varias personas naturales y jurídicas que hicieron propuesta, FANAGRA LTDA. Fue la favorecida, según determinación y adjudicación de la Junta de Hacienda del Distrito, de fecha 31 de Agosto del año antes citado.

2. La adjudicación se hizo á FANAGRA, por ser la única propuesta que se ajustó al pliego de cargos, como se hizo constar en el acta respectiva, adjudicación que se comunicó luego a la sociedad favorecida, haciéndole saber

también la disposición de la Entidad Distrital para extender el documento de contrato.

3. FANAGRA, una vez que le fue comunicada la adjudicación del contrató, y a fin de poder hacer el suministro oportunamente, conforme al pliego de cargos, adquirió los materiales y elementos necesarios para la fabricación de las placas, lo que la obligó a obtener créditos y a hacer fuertes erogaciones.

4. Las autoridades distritales no sólo comunicaron a FANAGRA que se le había adjudicado el contrato, sino que en comunicación posterior le dieron instrucciones sobre la distribución de las placas, colores de éstas y otras especificaciones.

5. FANAGRA hierro toaos los requisitos y suministro todos los papeles necesarios para el otorgamiento del contrato; y además estuvo viajando a Bogotá frecuentemente, con el fin de instar a la firma del documento. Sin embargo, el Distrito se rehusó a ello sin razón suficiente, pues la única reserva del pliego de cargos fue la de que no habría contrato en el caso de que ninguna de las propuestas fuera satisfactoria"; y la adjudicación indica que fue satisfactoria la propuesta del demandante. 2. '"Aparece a las claras que esta conducta del Distrito al provocar una licitación pública anunciándola en la prensa, al adjudicarla a uno de los postores, al comunicársele a éste, al conseguir del adjudicatario posteriormente concesiones más favorables, al estimular el montaje de la fabricarla adjudicación de elementos y las demás diligencias enderezadas al suministro oportuno de las placas y al revocar de hecho determinaciones que ya habían tenido efecto, demostró

desorganización 0 pésima organización, error de conducta, torcida dirección, desorientación, y en fin, imprudencia e irresponsabilidad alarmantes".

6. Al negarse H. Distrito Especial de. «Bogotá a suscribir el contrato, ocasionó

a. FANAGRA perjuicios que en cuanto al daño emergente consistieron en los gastos efectuados para licitar y para hacerse presente al otorgamiento del acto contractual; en la compra de materiales y elementos para la fabricación oportuna de las placas; en la ampliación de la fábrica, con adquisición de elementos nuevos; en el traslado a Bogotá de varios elementos tenidos en Cali, y en los intereses que debió pagar sobre los créditos que obtuvo para el indicado objeto. En cuanto al lucro cesante esos perjuicios consistieron en la utilidad que dejó de obtener con. motivo de no haber suscrito el contrato la persona pública que hizo la adjudicación. Fl prestigio industrial y comercial de FANAGRA también se menoscabó, produciéndose así perjuicios morales.

8. La sociedad demandante, con motivo dé los hechos enunciados, instauró acción contra el Distrito Especial de Bogotá, ante el Juzgado XV Municipal, en el mes de Agosto de 1965; pero vigente ya el Decreto 528 de 1964, la justicia ordinaria declaró carecer de competencia para conocer del negocio.

Como Derecho, el actor invoco las disposiciones de los Artículos 16 de la Constitución Nacional, 2341 y concordantes del Código Civil. CONCEPTO DEL SEÑOR AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO Fl señor Fiscal Segundo manifiesta compartir las razones que llevaron al a-quo a

proferir la sentencia apelada, y pide en consecuencia la confirmación de ésta.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: Como se dijo en la sentencia que se revisa, la excepción de "caducidad de la acción" propuesta por la parte opositora carece de legalidad. El demandante fundamenta su acción en una omisión administrativa consistente en que el Distrito Especial de Bogotá rehusó concurrir al otorgamiento del contrato, que era el acto subsiguiente a la adjudicación hecha por la Junta Distrital de Hacienda el 24 de Octubre de 1 962. Antes del primero de Agosto de 1965, día en (pie entró a regir el Decreto-ley 528 de 1964, el término para demandar en responsabilidad extracontractual por hechos u omisiones de la Administración Pública era de veinte años, en razón de que la Jurisprudencia había terminado por calificar tal responsabilidad de "directa", y la había vinculado a lo dispuesto en el primer inciso del Artículo 2358 del Código Civil.

Pero expedido y puesto a regir el Decreto-Ley en referencia, tal término fue por lo menos de tres años contados a partir desde la vigencia del mismo. Por esto, y por haber sido instaurada la demanda ante el Tribunal Administrativo el 5 de Diciembre de 1966, resulta claro que la acción se ejerció oportunamente. Y por lo que respecta al fondo del asunto, tampoco tienen validez los argumentos de la parte demandada, la que sostiene lo siguiente: a) Que, según el pliego de cargos, el Distrito se reservó la facultad de no contratar si ninguna de las propuestas fuere satisfactoria.

b) Que el contrato estaba supeditado a la aprobación del Concejo. c) Que el adjudicatario fue advertido de que la Administración quedaba en libertad de contratar o nó, si así lo estimare conveniente en interés del Distrito. Cuando se ha establecido el procedimiento de la licitación pública, lo que se ha buscado con él no es solamente mejorar la situación administrativa para negociar, mediante el concurso de oferentes, sino quitar al negocio el aspecto de clandestinidad, que en nada es favorable al decoro de los funcionarios ni al provecho económico de la Administración. A la licitación precede la formulación del pliego de cargos, ya ella siguen en rigurosa sucesión, primeramente la adjudicación y después el otorgamiento del contrato. Pero como la licitación es un acto reglado, lo satisfactorio o no satisfactorio de una propuesta depende de que se ajuste o nó al pliego de cargos. De otra manera las autoridades recobrarían una discrecionalidad que."Por los peligros que ofrece, la Ley la ha querido evitar. Por lo mismo, si en el pliego de cargos para la licitación a que se refieren los autos se dijo que el Distrito se reservaba la facultad de no contratar si ninguna de las propuestas fuere satisfactoria, ello no puede entenderse sino en el sentido elemental de que aquella entidad se reservaba la facultad de no adjudicar la licitación, si no resultaba satisfactoria ninguna de las propuestas. Pero según el Acta No. 14, de la sesión verificada por la Junta Distrital de Hacienda el 31 de Agosto de 1962, la propuesta No. 4 de "Fanagra Ltda." se

ajustó en todo a los requisitos exigidos "eh el pliego de cargos", y "Como resultado de lo anterior, la Junta resolvió por unanimidad adjudicar la licitación para la adquisición délos 1 10.000 pares de placas para vehículos automotores a la Sociedad "FANAGRA LTDA." de Cali, a razón de $ 13.65 el par teniendo en cuenta que reúne la totalidad de los requisitos consignados en el pliego de cargos". El Acta No. 14 aparece aprobada por la Junta en la sesión del 5 de Septiembre siguiente, según lo expresa el Acta No. 1.5. En, esta nueva sesión se ratificó por unanimidad la adjudicación de la licitación a FANAGRA, aunque se dijo autorizar a los señores Personero y Secretario de Obras Públicas para adelantar gestiones encaminadas: a obtener rebaja de los precios propuestos por la mencionada Sociedad, lo que, como es obvio, hecha la adjudicación, ya quedaba a la libre determinación del adjudicatario. El acto de adjudicación se puso en conocimiento de FANAGRA mediante oficio No. 330 de Octubre 25 de 1962, en el que también se expresó lo Siguiente: "Así mismo (sic) le hago saber, en forma terminante, que la Administración queda en libertad de contratar o no, si así lo estimare conveniente, en interés del Distrito, de acuerdo con lo estipulado en el respectivo pliego de cargos. "Además, si se llegare a firmar el correspondiente contrato y por tratarse de un acto administrativo que requiere para su perfeccionamiento la aprobación del H. Concejo Municipal de Bogotá DE., mediante Acuerdo, en razón de la cuantía, al

tenor de lo dispuesto en el Artículo 5o. Ordinal e) del Decreto Nacional 3640 de 1954, tal acto no vincula en ninguna forma al Distrito con la Sociedad que usted representa. Es decir, que el contrato solo comienza a producir efectos a partir de la sanción del Acuerdo que lo aprueba, si así lo dispusiere el H. Cabildo". Advertencias terminantes o no terminantes, como aquella a que se refiere el oficio antes citado, en nada modifican las consecuencias jurídicas de la adjudicación, que es un acto condición mediante el cual es situada una persona dentro de una situación reglamentaria. También la situación jurídica del adjudicatario en relación con la perspectiva de aprobación o improbación del contrato por el Concejo Municipal, es independiente de consideraciones como las que se hacen en el oficio mencionado. Estas no pueden modificar el status que aquel haya adquirido en virtud de la adjudicación. En el Ordinal 'h) del numeral 3o. del pliego de cargos se estableció que el proponente favorecido con la licitación quedaba comprometido a firmar el respectivo contrato en un término no mayor de treinta días. Está probado que el demandante estuvo dispuesto a suscribir el contrato, y que para ello requirió a la Administración. Pero la obligación de que habla el Ordinal citado necesariamente supone otra correlativa de parte de la Administración, como es la de quedar comprometida también a la firma del documento dentro del término mencionado; puesto que el adjudicatario unilateralmente no podría dar cumplimiento a su obligación. Es cierto que no pueden identificarse la situación jurídica del proponente y la del

adjudicatario. Pero en las licitaciones públicas el acto dominante es la adjudicación, adquiriendo el carácter de acto subalterno el otorgamiento del documento contractual. Desde que la adjudicación se efectuadla Administración manifiesta su decisión de celebrar el contrato, porque un acto genera el otro. El contrato sólo existe jurídicamente dice Jéze, Tomo IV, pág. 1 13, Teoría General de los Contratos de la Administración, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1950. Indicando la autoridad pública competente ha tomado su decisión de celebrarlo, poniendo su firma y notificando su decisión al adjudicatario". Hecha la adjudicación a FANAGRA, ésta tenía derecho a que se otorgara el documento de contrato único modo de que la negociación llegara hasta el Concejo Municipal, cualquiera pudiera ser la decisión al respecto. Pero no habiendo cumplido las autoridades distritales con un compromiso que surge del pliego de cargos, y que es consecuencia del procedimiento de la licitación, le causaron perjuicios a la parte actora, perjuicios que el Distrito debe indemnizar. DECISION Por lo expuesto anteriormente, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Confirmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en este juicio. Copíese, notifíquese, revalídese el papel común. Ejecutoriada esta providencia, vuelvan los autos al Tribunal de origen.

CARLOS PORTOCARRERO MUTIS, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ, OSWALDO

ABELLO NOGUERA, ALFONSO CASTILLA SATZ, VICTOR M. VILLAQUIRAN

M. Secretario Se hace constar que la anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión del día veinticinco de Junio de mil novecientos setenta y cuatro.