CE-SEC3-EXP1974-N1498

ACCIÓN DE NULIDAD - Niega ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD - Contra los actos unilaterales de la administración / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD - Respecto de los contratos o convenciones administrativas / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / INTERÉS JURÍDICO PARA

RECURRIR / CONTRATANTE / INTERVENCIÓN DE LOS AGENTES DEL

MINISTERIO PUBLICO ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO En otras ocasiones ha dicho el Consejo, como lo anota el señor colaborador Fiscal, que la "acción pública de nulidad" consagrada en el Artículo 66 del C.C.A., reconocida a "toda persona", no es procedente, respecto de los contratos o convenciones administrativas, porque una interpretación recta del mencionado precepto indica que dicha acción procede contra los actos "unilaterales" de la administración mencionados expresamente por los Artículos 62 a 65 ibídem, y no contra los actos "bilaterales" como los contratos, criterio que comparte la Sala, con las excepciones que más adelante se verán. El Decreto-Ley 528 de 1964 al adscribir a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de los litigios relativos a los contratos administrativos, alude concretamente a "controversias" lo que quiere decir, en sentir de la Sala, que para acudir al contencioso administrativo impugnando un contrato, se requiere un interés concreto derivado

de la situación específica de que es fuente el contrato, determinante de la legitimación procesal, o lo que es lo mismo, la acción de plena jurisdicción consagrada por el Artículo 67 ibídem no la pueden ejercitar sino las partes contratantes o quienes tengan un interés jurídico concreto con el objeto de hacer valer sus pretensiones, pues solamente el Ministerio Público puede ejercer la acción pública de nulidad conforme a la facultad que le confiere el Artículo 2o. de la Ley 50 de 1936 "en el interés de la moral o de la Ley", lo cual no excluye, según la misma disposición legal que el juez que conozca del litigio pueda de oficio declarar la nulidad absoluta "cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato".

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 62 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 65 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 67 / DECRETO LEY 528 DE 1964 / LEY 50 DE

1936

TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / INTERÉS JURÍDICO PARA RECURRIR - No acreditado

[N]o encuentra el Consejo interés jurídico concreto de la entidad actora para demandar la nulidad del contrato celebrado entre la Nación y la Universidad Pedagógica Nacional. De aceptarse la tesis de que la acción pública de nulidad consagrada por el Artículo 66 del C.C.A. o la de plena jurisdicción de que trata el

Artículo 67 ibídem puede ejercitarla "cualquiera", contra los contratos administrativos, no tendrían éstos ninguna firmeza pues quedarían expuestos a interferencias de extraños al contrato sin límite en el tiempo, y cuán difícil sería encontrar quien quisiera contratar con la administración.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

66 / FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 67

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: ALFONSO CASTILLA SAIZ Bogotá, D.E, veinticinco (25) de febrero de mil novecientos setenta y cuatro (1974)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1974-N1498(1498)

Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE PROFESORES DE ENSEÑANZA

TÉCNICA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Obrando por medio de apoderado especial y en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el Artículo 66 del C.C.A., la ASOCIACION NACIONAL DE PROFESORES DE ENSEÑANZA TECNICA "ANDEPET demandó la nulidad del contrato celebrado entre el señor Ministro de Educación Nacional, doctor Luis Carlos Galán Sarmiento en nombre y representación de la Nación, y Jaime Sanin Echeverry, en su carácter de Rector de la Universidad Pedagógica Nacional, el día 26 de enero de 1971, cuyo texto se transcribe en el libelo.

Los hechos en que se fundamenta la acción pueden resumirse así:

1°. El día 26 de enero de 1971, se celebró un contrato entre La Nación por una parte, y la Universidad Pedagógica Nacional, que es "parte del Ministerio de Educación Nacional en virtud de los Decretos Leyes 3135 y 3157 de 1968"; 2°. Según la cláusula primera del convenio antes mencionado, la Universidad adquirió la administración de la Escuela Normal Superior Industrial Nacional de Zipaquirá; 3°. A pesar de ser el valor del contrato mayor de dos millones de pesos ($2.000.000.00), no fue aprobado por el Consejo de Ministros, como lo ordena el Artículo 1° del Decreto 3320 de 1963, ni fue revisado por el Consejo de Estado; 4°. Además de las fallas antes anotadas en la celebración y elaboración del contrato se incurrió en las siguientes: a. Aunque se trataba de un convenio de prestación de servicios, no se efectuó la licitación pública que ordena el Artículo 8o. de la Ley 61 de 1921; b. El contrato no contiene las causales de caducidad que ordena pactar el Artículo 254 del CCA.; c. El contrato viola disposiciones legales vigentes sobre escalafón de trabajadores docentes y desconoce derechos adquiridos y autoriza la revocación directa de actos administrativos que consagran derechos en favor de terceros; d. Fue celebrado por un miembro del Consejo Superior de la Universidad Pedagógica Nacional, como lo es el señor Ministro de Educación Nacional y por el Rector de la misma que "prácticamente ejecutó una orden del "Consejo Superior

de acuerdo con el Acta 27 de diciembre de 1970"; y 5°. La inconveniencia del contrato ha sido planteada al señor Ministro de Educación Nacional por la demandante. Como normas violadas citó el demandante los Artículos 1502, 1519 y 1602 del C. C; 20 y 30 de la C. N.; lo. del Decreto 3320 de 1963, 24 del Decreto 2733 de 1959; 8°. Ley 61 de 1921, 242, 245,246,247,248, 249, 250 y 252 del .C.C.A, Igualmente, en el capítulo acerca del concepto de violación hace el apoderado de la actora un estudio de los elementos de validez del contrato para concluir que en su celebración se observan vicios en el consentimiento y falta de capacidad. Así mismo, después de analizar las disposiciones legales que cita como violadas, insiste en la no aprobación del convenio por el Consejo de Ministros, su no revisión por parte del Consejo de Estado, la falta de certificado de reserva de la Contraloría, la no inclusión de las causales de caducidad, la ausencia de licitación, la violación de los derechos adquiridos y la presencia de un objeto' ilícito en el contrato. Admitida la demanda y denegada la petición de suspensión provisional solicitada en el mismo, en providencia que no fue recurrida, se constituyó como parte impugnadora la Universidad Pedagógica Nacional, la que por medio de apoderado, solicitó la práctica de pruebas y al alegar de conclusión solicitó que se declarara probada la excepción de indebida acumulación de acciones, el rechazo del libelo por carecer de interés para demandar la actora y denegarse las suplicas

del libelo. Practicadas las pruebas y corridos los traslados a las partes para alegar, el señor Fiscal 1 o. de la Corporación al emitir su concepto de fondo, con base en la jurisprudencia sentada por el Consejo en providencias anteriores, solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda por falta de legitimación de la parte demandante. Citadas las partes para sentencia y como no se encuentra causal de nulidad que invalide lo actuado corresponde a la Sala dictar la sentencia del caso para lo cual son pertinentes las siguientes CONSIDERACIONES: Antes de entrar a estudiar la excepción de indebida acumulación de acciones propuesta por el apoderado de la impugnadora y posteriormente si ella no prosperare analizar el fondo del negocio, es pertinente investigar si en el presente caso, como lo sostiene el señor Agente del Ministerio Público, la demandante carece de legitimación para demandar el contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y la Universidad Pedagógica Nacional. Además, es necesario observar que el Consejo es competente para conocer de la acción debido a que se trata de un contrato administrativo interadministrativos como denomina la jurisprudencia y la doctrina los celebrados entre dos entes públicos), dado que, además contiene la cláusula exorbitante de caducidad. En otras ocasiones ha dicho el Consejo, como lo anota el señor colaborador Fiscal, que la "acción pública de nulidad" consagrada en el Artículo 66 del C.C.A., reconocida a "toda persona", no es procedente, respecto de los contratos o convenciones administrativas, porque una interpretación recta del mencionado

precepto indica que dicha acción procede contra los actos "unilaterales" de la administración mencionados expresamente por los Artículos 62 a 65 ib ídem, y no contra los actos "bilaterales" como los contratos, criterio que comparte la Sala, con las excepciones que más adelante se verán. El Decreto-Ley 528 de 1964 al adscribir a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de los litigios relativos a los contratos administrativos, alude concretamente a "controversias" lo que quiere decir, en sentir de la Sala, que para acudir al contencioso administrativo impugnando un contrato, se requiere un interés concreto derivado de la situación específica de que es fuente el contrato, determinante de la legitimación procesal, o lo que es lo mismo, la acción de plena jurisdicción consagrada por el Artículo 67 ib ídem no la pueden ejercitar sino las partes contratantes o quienes tengan un interés jurídico concreto con el objeto de hacer valer sus pretensiones, pues solamente el Ministerio Público puede ejercer la acción pública de nulidad conforme a la facultad que le confiere el Artículo 2o. de la Ley 50 de 1936 "en el interés de la moral o de la Ley", lo cual no excluye, según la misma disposición legal que el juez que conozca del litigio pueda de oficio declarar la nulidad absoluta "cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato". Pues bien, en el caso de autos, se observa, por la sola lectura de la demanda, que la entidad demandante carece de legitimación para obrar, dado que no ha acudido

al Consejo para hacer valer un derecho derivado del contrato, o desconocido a ella al celebrelo, como seria su calidad de licitante con mejor derecho No, la asociación de profesores de enseñanza Técnica, además de expresar que hace uso de la acción que tienen todas las personas para proteger y buscar el restablecimiento del orden jurídico vulnerado por un acto del Gobierno, la única posible razón que aduce. Para demandar el contrato es la de que viola presuntos derechos de terceros, los maestros, quienes no aparecen vinculados en forma alguna al contrato por lo que no hay lugar a que se susciten "controversias' .respecto del contrato impugnado. Es verdad que el Artículo 2°. de la Ley 5° de 1936 agrega, refiriéndose a la nulidad absoluta de los contratos, que "puede alegarse por todo el que tenga interés en ello", frase que no puede interpretarse en sentido distinto al de que solamente el que tenga "interés” no el simple de Ia guarda de la legalidad o del orden jurídico, sino uno personal, concreto derivado del contrato, es quien puede alegarla. En resumen, no encuentra el Consejo interés jurídico concreto de la entidad actora para demandar la nulidad del contrato celebrado entre la Nación y la Universidad Pedagógica Nacional. De aceptarse la tesis de que la acción pública de nulidad consagrada por el Artículo 66 del C.C.A. o la de plena jurisdicción de que trata el Artículo 67 ib ídem puede ejercitarla "cualquiera", contra los contratos administrativos, no tendrían éstos ninguna firmeza pues quedarían expuestos a interferencias de extraños al contrato sin límite en el tiempo, y cuan difícil sería

encontrar quien quisiera contratar con la administración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, y oído el concepto de su colaborador Fiscal, y de acuerdo con él, FALLA: Deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y revalídese el papel común. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión del día catorce (14) de febrero de mil novecientos setenta y cuatro (1974).

CARLOS PORTOCARRERO MUTIS, OSVALDO ABELLO NOGUERA,

ALFONSO CASTILLA SAIZ, GABRIEL ROJAS ALBELAEZ, VICTOR M.

VILLAQUIRAN M. SECRETARIO