CE-SEC3-EXP1975-N1531

CONTRATO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO /

CLÁUSULA DE CADUCIDAD / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / INCLUSIÓN DE LA CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / OBJETO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

/ REQUISITOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / TERMINACIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / HECHO / APRECIACIÓN DEL HECHO /

OBLIGACIONES NATURALES / ANULACIÓN DEL CONTRATO /

IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA La Sala no comparte el criterio del Tribunal sobre la naturaleza jurídica del contrato en referencia que no lo reconoce como contrato administrativo por carecer de la cláusula de caducidad, criterio que no es el único para hacer la clasificación entre contratos administrativos y contratos de naturaleza civil. En el presente caso, pese a las fallas anotadas al contrato, es lo cierto que su objeto es típicamente administrativo por que es de aquellos que no pueden celebrar los particulares entre sí sino la administración pública. Es lo que pasa aquí, la confección y colocación de las placas para la nomenclatura de una ciudad, el señalamiento de las vías públicas, su clasificación y numeración, así como lo relacionado con las placas o numeración de las residencias particulares, es actividad propia de la administración que bien puede realizar directamente o por medio de contratos con particulares. Por esta razón el contrato celebrado con el señor (…) es un contrato administrativo aunque no se cumplieron algunos requisitos formales propios de esta clase de contratos. (…) La Sala agrega que un

contrato ejecutado es un hecho y los hechos no se pueden anular, lo cual no quiere decir que si el Municipio resultó afectado en sus intereses no pueda ejercer las acciones civiles contra quienes considere responsables. Todo lo anterior lleva a la. conclusión de que aquí se trata de una obligación meramente natural a cargo del Municipio como las clasifica el Artículo 1527 del Código Civil

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 197 NUMERAL 7 /

CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1527

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: ALFONSO CASTILLA SAIZ Bogotá, D. E., diez y seis (16) de mayo de mil novecientos setenta y cinco (1975)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1975-N1531

Actor: PERSONERO DE URIBIA -LA GUAJIRA Referencia: ORDINARIO-CONTRATOS Por intermedio de apoderado, el Personero de Uribia, Departamento de la Guajira diciéndose obrar en representación de dicho Municipio, en demanda presentada el 20 de noviembre de 1972 ante el Tribunal Administrativo de la Guajira, pidió que éste hiciera las siguientes declaraciones: “a) Que es nulo el contrato celebrado por el doctor Reinaldo López Cotes, con el municipio de Uribia, el día 25 de julio de 1972, y cuyo tenor literal aparece en el hecho primero de este escrito, “b) Que, como consecuencia de dicha nulidad se ordene al Contratista doctor Reinaldo López Cotes, la devolución de la suma de CIENTO SESENTA Y CINCO

MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($165.000.00), recibida por éste por concepto de anticipo, más los intereses legales”. Como fundamentos de hecho se mencionan los siguientes: “PRIMERO. El Doctor Reinaldo López Cotes, con fecha 25 de julio de 1972, celebró con el Municipio de Uribia, el contrato contenido en las siguientes cláusulas:… “SEGUNDO. El H. Concejo Municipal de Uribia no autorizó ni al Alcalde ni al Personero Municipal, conjunta o separadamente para suscribir el contrato descrito en el punto anterior. “TERCERO. El mencionado contrato no fue sometido a los trámites previos de la licitación, pública o privada, ni podía prescindirse de ésta, por cuanto no se trata de los casos contemplados en el Artículo 26 del Código Fiscal del Departamento de la Guajira, ni abierta ésta fue declarada desierta por segunda vez, ni existe autorización legal expresa, ni se trata de obras técnicas, artísticas o científicas, que solo pueden encomendarse a de terminadas personas expertas. “CUARTO. En el contrato no aparece la cláusula, de caducidad, como es de rigor en los contratos administrativos, y la cláusula penal que se estableció no está respaldada por la fianza respectiva”. El contrato, en síntesis, tiene por objeto la elaboración de un censo pormenorizado de propietarios y propiedades del área urbana de las poblaciones de Uribia y Manaure con el fin de establecer el número que le ha de corresponder a cada puerta, local o establecimiento público, así como para determinar la destinación residencial o comercial del respectivo inmueble; en estos aparecerán todas las

calles, carreras, avenidas, diagonales, transversales, bises, y todos los sitios de significación, como Iglesias, Edificios Públicos, campos de deportes, industria, salinas, etc.; la elaboración y colocación en todas las puertas que den acceso a la vía pública, las placas indicativas de su dirección, en placas de aluminio reforzado, en las esquinas de cada cuadra indicativas de calles y carreras, etc. En derecho se apoya la demanda en las siguientes disposiciones: “Artículo 197 de la Constitución Nacional, Ordinal 7o.; Artículos 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 y 40 de la Ordenanza No. 04 de octubre 27 de 1966 (Código Fiscal del Departamento) Artículos 82, 83, 84 del mismo Estatuto; Artículo 254 del C.C.A. Artículo 4o. de la Ley 53 de 1909; Artículos 2376 del C. C. y 635 y 1008 del C. J. Artículos 66 y 67 del C.C.A.” El Tribunal de la Guajira, en providencia de fecha 20 de septiembre de 1973 resolvió “INHIBIRSE de decidir en el fondo del negocio, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este pronunciamiento”. Para llegar a esta conclusión el Tribunal razonó así: “Las anteriores consideraciones nos permiten establecer, después de leer detenidamente la copia del contrato aportada al proceso, que en él no se estipuló la caducidad, ni alguna de las otras cláusulas exhorbitantes. Por ello se puede concluir que el contrato que generó este proceso no es un contrato administrativa

propiamente dicho, sino un contrato de derecho civil para la confección de obras, de los reglamentados por los Artículos 2053 a 2062 del Código Civil. Y si nos acogemos al criterio diferenciador que emana del concepto de servicios públicos, llegamos a la misma conclusión, ya que de conformidad con el Artículo 1o del Decreto 753 de 1956, se entiende por servicios públicos “....toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general, bien que se realice por l Estado directa o indirectamente, o por personas privadas...”. “Estableciendo lo anterior, conviene destacar que el Decreto-Ley. 528 de 1964 le adscribió a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el conocimiento de “las controversias relativas a contratos administrativos” que celebren la Nación, los Departamentos, Intendencias, Comisarías, Municipios y Establecimientos Públicos, mientras que a la justicia ordinaria compete conocer a los litigios sobre contratos civiles o comerciales. que celebren las entidades antes indicadas. En esas condiciones queda plenamente demostrada la excepción de incompetencia de Jurisdicción. Por consiguiente, se impone un pronunciamiento inhibitorio”. El señor Fiscal 2o. de la Corporación considera que debe revocarse la sentencia apelada y en su lugar denegar las súplicas de la demanda.

SE CONSIDERA: Ciertamente no se sabe qué admirar más, si la ligereza con que obraron el Alcalde y el Personero de Uribia en la celebración del contrato en referencia al prescindir del cumplimiento de algunos requisitos formales, o si, la ligereza también del Tribunal de la Guajira al revocar su propio auto inadmisorio de la demanda: al

aceptar un recurso de reposición improcedente. En efecto, según el Artículo 88 del C.C.A., el recurso pertinente en los negocios de que conocen los Tribunales Administrativos en primera instancia contra el auto que rechaza la demanda, es el de apelación para ante el Consejo de Estado. La Sala no comparte el criterio del Tribunal sobre la naturaleza jurídica del contrato en referencia que no lo reconoce como contrato administrativo por carecer de la cláusula de caducidad, criterio que no es el único para hacer la clasificación entre contratos administrativos y contratos de naturaleza civil. En el presente caso, pese a las fallas anotadas al contrato, es lo cierto que su objeto es típicamente administrativo por que es de aquellos que no pueden celebrar los particulares entre sí sino la administración pública. Es lo que pasa aquí, la confección y colocación de las placas para la nomenclatura de una ciudad, el señalamiento de las vías públicas, su clasificación y numeración, así como lo relacionado con las placas o numeración de las residencias particulares, es actividad propia de la administración que bien puede realizar directamente o por medio de contratos con particulares. Por esta razón el contrato celebrado con el señor Reinaldo López Cotes es un contrato administrativo aunque no se cumplieron algunos requisitos formales propios de esta clase de contratos. Según el Artículo 197, numeral 7o., de la Constitución Nacional, quien puede suscribir contratos a nombre del municipio es el Alcalde previa autorización del respectivo Concejo Municipal, y aunque el contrato sí esté firmado por este funcionario, no consta en autos la existencia de tal autorización. La firma del Personero no lo hace más valedero, ni menos valedero. Por otra parte, a quien

autorizó el Concejo Municipal de Uribia para promover esta demanda fue al Alcalde según un Acuerdo cuya copia se trajo al proceso, y este no es el demandante, sino el personero quien resolvió actuar por su propia cuenta, no obstante ser la misma persona que firmó el Contrato. De ahí que el señor Fiscal de la Corporación diga que el Municipio alega su propia culpa. Todas estas irregularidades se traen a cuento para resaltar cómo procedieron, si se quiere, de irresponsablemente los dos funcionarios que suscribieron este contrato, pero la solución no puede ser la que le dio el Tribunal de pronunciar fallo inhibitorio. A folio 14 del cuaderno No. 2, obra una constancia de la Personería Municipal de Uribia que dice textualmente: “La Personería Municipal de Uribia en su carácter de representante legal del Municipio de Uribia hace constar que el saldo definitivo a favor del doctor Reinaldo López Cotes, por concepto del valor total del contrato para la ejecución de las nomenclaturas urbanas de Uribia y Manaure suscrito por el Alcalde y la suscrita Personera, obras que fueron debidamente entregadas a entera satisfacción por esta Personería y por la Tesorería Municipal es de $141.040.00”. Por esto dice con mucha razón el señor Fiscal 2o. lo siguiente: “Cumplido, pues, el contrato por el contratista, la Fiscalía considera que no se puede liberar -mediante la declaración de nulidada la administración de las obligaciones correlativas, puesto que ya la situación de las partes no se puede retrotraer a la que tenían con anterioridad a la celebración del contrato: una declaración judicial favorable a las

pretensiones de la parte actora entrañaría, como lo dice el a-quo, un perjuicio injustificado para el contratista y un enriquecimiento sin causa para la Administración”. La Sala agrega que un contrato ejecutado es un hecho y los hechos no se pueden anular, lo cual no quiere decir que si el Municipio resultó afectado en sus intereses no pueda ejercer las acciones civiles contra quienes considere responsables. Todo lo anterior lleva a la. conclusión de que aquí se trata de una obligación meramente natural a cargo del Municipio como las clasifica el Artículo 1527 del Código Civil según el cual son obligaciones naturales “las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas”. Que en esta forma resuelto el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del Tribunal de La Guajira de que se ha venido haciendo mérito. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, y oído el concepto de su colaborador Fiscal, FALLA. Revocase la sentencia apelada y en su lugar denieganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión del día quince de mayo de mil novecientos setenta y cinco. Alfonso Castilla Sáiz - Osvaldo Abello Noguera - Carlos Portocarrero MutisGabriel Rojas Arbeláez - Víctor M. Villaquirán M., Secretario