CE-SEC3-EXP1975-N1645

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NULIDAD

DEL CONTRATO / NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACCIÓN INDEMNIZATORIA / PAGO DE PERJUICIOS / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO Según los términos de la demanda se han acumulado dos acciones diferentes, la de plena jurisdicción con fundamento en la cual se pretende obtener la nulidad de un contrato celebrado entre personas distintas al demandante y que se apoya en los artículos 67 del Código Contencioso Administrativo y 62 del Código de Régimen Político y Municipal, y la de responsabilidad contractual en una mezcla con la indemnizatoria que prevé el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo y que se fundamenta también en el mismo artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal para el pago de perjuicios por violación de un contrato celebrado entre el actor y la Lotería (…) Ciertamente en la demanda, aparte de la cita del artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal y del 1495 del Código Civil que le sirven al demandante como apoyo jurídico de ambas acciones, no se señala ninguna otra disposición, ni del Código Civil ni de la legislación positiva en general. Sin embargo, de una interpretación amplia de la

demanda se llega a la conclusión de que la acción propuesta es la de responsabilidad contractual. (…) En cuanto a la primera acción, la de nulidad del contrato celebrado entre la Lotería de la Beneficencia del Magdalena y la sociedad (…) la Sala comparte plenamente los planteamientos que hace el Tribunal en la sentencia que se revisa para denegar la primera súplica de la demanda, pues están conformes con la jurisprudencia de esta corporación sobre la materia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 67 / CÓDIGO DE RÉGIMEN POLÍTICO Y MUNICIPAL – ARTÍCULO 62 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 68 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1495

CONTRATISTA / CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO / PLAZO DEL CONTRATO ESTATAL / PRÓRROGA DEL

CONTRATO ESTATAL / PRÓRROGA AUTOMÁTICA DEL CONTRATO

ESTATAL / CONTRATO DE ENTIDAD ESTATAL CON PARTICULARES /

PROCESO JUDICIAL / ACTO ADMINISTRATIVO / LEY / DECRETO /

ORDENANZA DEPARTAMENTAL / ACUERDO DEL CONCEJO MUNICIPAL /

ORDEN / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL / DÍA HÁBIL /

VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL /

NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El cargo específico que se hace en la demanda es el de que se violó el artículo 62

del Código de Régimen Político y Municipal en cuanto el aviso dado por la Lotería (…) al contratista (…) para dar por terminado el contrato no se ajustó exactamente al plazo de 90 días hábiles, hacia atrás, de la fecha en que expiraba la prórroga automática vigente en ese momento y que terminaba el (…) pues tal aviso se dio el (…) El problema radica pues en saber si este artículo se aplica a los contratos celebrados por la administración con particulares asimilando éstos a actos oficiales. En nuestra legislación existen dos preceptos sobre la forma como se deben contar los términos, uno es el señalado en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil (…) Es obvio que esta disposición se aplica exclusivamente en los procesos judiciales y nada tiene que ver con los contratos. El otro es el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal (…) Ha definido así el Consejo de Estado que los contratos que suscribe la administración no son actos administrativos propiamente dichos; y si no son actos administrativos tampoco son actos oficiales en el sentido que les da el artículo 62. En efecto, allí se mencionan (…) [las leyes y actos oficiales]; estos actos oficiales no pueden ser otros que los de naturaleza jurídica similar a la de las leyes, o sean los decretos, ordenanzas, acuerdos, resoluciones, órdenes, etc. y en ningún caso los contratos. Entendido así el precepto, es claro que no es aplicable a las convenciones o pactos bilaterales, y por consiguiente inaplicables al caso de autos. Y si ello es así, el

término de noventa (90) días señalado en la cláusula contractual transcrita por no haberse hecho ninguna distinción entre días hábiles y días comunes, hay que entenderlo en el sentido de que son días comunes, de donde resulta que el plazo con que se dio el aviso de terminación del contrato se ajusta a lo estipulado. Por otra parte, no hay que hacer ningún esfuerzo mental para entender que el objeto de haber fijado un término de noventa días con anterioridad al vencimiento del plazo o de una de sus prórrogas automáticas, fue el de que al contratista que se le diera el aviso de terminación tuviese el tiempo suficiente para prepararse debidamente a dejar el contrato tomando las medidas económicas, financieras o de cualquier otro orden, para no sufrir perjuicios, que de otro modo, es decir, con una terminación intempestiva, se le pudiese causar. Entendida así la estipulación e interpretado el artículo 62 (…) no cree la Sala que la Lotería (…) infringió aquélla, pues el aviso de terminación fue dado exactamente con noventa días de antelación, que son los corridos entre el (…) y el (…) inclusive, de (…) o en el peor de los casos, con 89 días. Por esta razón la segunda súplica de la demanda tampoco podrá prosperar.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 62 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 63 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 64 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 65 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 66 / LEY 167 DE 1941 –

ARTÍCULO 67 / DECRETO LEY 528 DE 1964 – ARTÍCULO 20

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de marzo de1974, exp. N1515, C. P. Gabriel Rojas

Arbeláez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: ALFONSO CASTILLA SAIZ Bogotá D. E., doce (12) de noviembre de mil novecientos setenta y cinco (1975)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1975-N1645

Actor: OSEAR PUPO MARTINEZ

Demandado: LOTERÍA DEL LIBERTADOR DE LA BENEFICENCIA DEL

MAGDALENA

Referencia ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Por intermedio de apoderado, el señor Osear Pupo Martínez en demanda presentada ante el Tribunal Administrativo del Magdalena el 25 de septiembre de 1972, pidió que se hicieran las siguientes declaraciones: "1° Que es nulo el contrato administrativo firmado por dicho señor Gerente con la firma "Ballesteros Ramírez Limitada" con sede en Barranquilla, de fecha ocho (8) de junio del presente año, para la distribución de los billetes de la Lotería del Libertador, de la Beneficencia del Magdalena, en el departamento del Atlántico, por violar norma superior, cual es el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, que subrogó el 70 del Código Civil, y el 1495 de este último estatuto.

"2° Que como consecuencia de la anterior declaración, Osear Pupo Martínez debe ser restablecido en su derecho, dando vigencia y aplicación al contrato por él firmado con la Gerencia de la Lotería del Libertador, de la Beneficencia del Magdalena, que estando prorrogado fue desconocido por dicho Gerente al firmar nuevo contrato con la firma "Ballesteros Ramírez Limitada" el día ocho (8) de junio del presente año. Este contrato, se repite, reemplazó al que tenía Osear Pupo Martínez para la distribución de billetes en el departamento del Atlántico. "3° Que la Lotería del Libertador, de la Beneficencia del Magdalena, debe pagar los perjuicios, en el concepto de lucro cesante, a Osear Pupo Martínez, comprendidos entre el ocho (8) de junio de 1972, fecha en que se firmó el contrato con la firma "Ballesteros Ramírez Limitada", hasta el día en que se vuelva a dar vigencia al firmado por Pupo Martínez. "Subsidiariamente pido que el Tribunal haga esta declaración: "Que la Lotería del Libertador, de la Beneficencia del Magdalena, debe pagar a Osear Pupo Martínez los perjuicios ocasionados por el desconocimiento que la Gerencia hizo del contrato con él firmado para la distribución de billetes en el departamento del Atlántico. El lucro cesante debe fijarse de manera precisa, diciéndose desde qué fecha se dieron y hasta qué fecha hay la obligación de pagar. El contrato desconocido por el Gerente de la Lotería del Libertador se prorrogó el cuatro (4) de junio del año en curso con término de dos (2) años, o sea

que debía vencer el día tres (3) de junio de 1974. "Expresamente solicito que al fallarse esta acción, se determine de manera precisa cómo deba restablecerse el derecho que fue violado y la cantidad exacta que mensualmente deba pagarse por concepto de lucro cesante".

Los hechos pueden resumirse así: El 21 de abril de 1958, para comenzar a regir el 4 de junio siguiente, la Lotería del Libertador, de la Beneficencia del Magdalena, suscribió un contrato con el señor Osear Pupo Martínez para la distribución de billetes de lotería en todo el departamento del Atlántico. El contrato tenía un plazo de dos (2) años, prorrogable automáticamente por un lapso igual "a menos que una de las partes avise a la otra, noventa (90) días antes de vencerse un período, su determinación de ponerle fin al contrato a la expiración del período correspondiente".

El día seis (6) de marzo de 1972, fecha en que transcurría la prórroga automática por dos años que principió el 4 de junio de 1970, el Gerente de la Lotería del Libertador de la Beneficencia del Magdalena, notificó al contratista señor Osear Pupo Martínez la voluntad de la Lotería de ponerle fin al contrato al vencimiento de esta prórroga, o sea a partir del 4 de junio de 1972. Vencida esta prórroga, la Lotería del Libertador de la Beneficencia del Magdalena, suscribió un nuevo contrato para la distribución de billetes de lotería en el departamento del Atlántico con la firma "Ballesteros Ramírez Ltda.", contrato que

comenzó a regir el ocho (8) de junio de 1972. Como disposiciones violadas invoca la demanda el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal según el cual "En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil". La violación de este artículo la hace consistir en que la Lotería no dio el aviso de terminación con anticipación de noventa (90) días hábiles sino que no se descontaron los feriados y de vacante, es decir, como si fueran días comunes, por cuyo motivo el demandante considera que su contrato estaba prorrogado cuando le llegó la nota de aviso de terminación, lo que constituye una violación del contrato que conlleva dos resultados, el de que el contrato con la sociedad "Ballesteros Ramírez Ltda." es nulo, y el de que se le causaron perjuicios consistentes en el lucro cesante por todo el tiempo en que considera su contrato prorrogado. Se invoca también el artículo 1495 del Código Civil que define qué es un contrato o convención, es decir, una disposición que no viene al caso pues se trata simplemente de una mera definición. El demandante considera infringido este artículo porque la Lotería "no actuó de acuerdo con su mandato, ya que desconoció principios propios de todo contrato". Por último el demandante pidió "que se tome en cuenta y aplique el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo", y termina diciendo que "en derecho invoco

igualmente lo preceptuado por los artículos 67, 68 y 69 del Código Contencioso Administrativo". Agotada la primera instancia, el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de fecha 15 de mayo de 1974 falló el negocio en el sentido de declarar probada la excepción de incapacidad del actor para ser parte. Para llegar a esta conclusión, que en otros términos quiere decir que no se accedió a declarar la nulidad del contrato celebrado entre la Lotería del Libertador, de la Beneficencia del Magdalena y la sociedad "Ballesteros Ramírez Ltda.", el Tribunal se apoyó en la jurisprudencia reiterada de esta corporación, según la cual "nuestra legislación otorga acción a los particulares para controvertir la legalidad de las decisiones ejecutorias. Pero en cuanto a los contratos que, aun siendo administrativos no pierden por esto el carácter fundamental de pactos o convenciones, los particulares no tienen allí ingerencia alguna. La ley da aquí aplicación al principio "rex inter alios acta allis pre judicare nom potest". "Aquello a que algunos se obligan no tiene por qué perjudicar a otros". Contra la providencia del Tribunal el apoderado del actor interpuso recurso de apelación que le fue concedido, por lo cual el proceso vino al Consejo, en donde ha recibido el trámite de la segunda instancia, el cual se encuentra agotado. Se considera Según los términos de la demanda se han acumulado dos acciones diferentes, la de plena jurisdicción con fundamento en la cual se pretende obtener la nulidad de un contrato celebrado entre personas distintas al demandante y que se apoya en los artículos 67 del Código Contencioso Administrativo y 62 del Código de

Régimen Político y Municipal, y la de responsabilidad contractual en una mezcla con la indemnizatoria que prevé el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo y que se fundamenta también en el mismo artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal para el pago de perjuicios por violación de un contrato celebrado entre el actor y la Lotería de la Beneficencia del Magdalena. Ciertamente en la demanda, aparte de la cita del artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal y del 1495 del Código Civil que le sirven al demandante como apoyo jurídico de ambas acciones, no se señala ninguna otra disposición, ni del Código Civil ni de la legislación positiva en general. Sin embargo, de una interpretación amplia de la demanda se llega a la conclusión de que la acción propuesta es la de responsabilidad contractual. De todos modos este es uno de los extremos de la litis que la Sala debe resolver. En cuanto a la primera acción, la de nulidad del contrato celebrado entre la Lotería de la Beneficencia del Magdalena y la sociedad "Ballesteros Ramírez Limitada", la Sala comparte plenamente los planteamientos que hace el Tribunal en la sentencia que se revisa para denegar la primera súplica de la demanda, pues están conformes con la jurisprudencia de esta corporación sobre la materia. Sin embargo, no sobra transcribir lo que sobre el particular expresa la Fiscalía en los siguientes términos: "Con respecto a la petición principal, ciertamente la demanda no le podía prosperar al señor Osear Pupo Martínez, ya que no está legitimado para demandar la nulidad del mencionado contrato por no haber participado en él,

es decir, no tiene interés jurídico por no haber sido parte contratante. Tampoco podía ser declarada dicha nulidad por cuanto no se citó al proceso a una de las partes contratantes, o sea a la firma "Ballesteros Ramírez Ltda.", para constituir el litisconsorcio necesario, requisito indispensable para dictar sentencia de fondo o mérito. "En este punto está de acuerdo la Fiscalía con el razonamiento expuesto por el Tribunal Administrativo del Magdalena en la sentencia apelada, cuando afirma que son las partes contratantes entre quienes produce efecto el contrato en cuestión y las únicas que pueden optar por demandar la nulidad del mismo y como consecuencia de tal declaración, pedir el restablecimiento del derecho que se considere violado. Desde este punto de vista necesariamente la sentencia tenía que ser adversa a las pretensiones del actor". Pero como es evidente que en la sentencia del Tribunal no se resolvió nada acerca de la otra súplica de la demanda, la Sala debe pronunciarse sobre ella. El cargo específico que se hace en la demanda es el de que se violó el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal en cuanto el aviso dado por la Lotería de la Beneficencia del Magdalena al contratista señor Osear Pupo Martínez para dar por terminado el contrato no se ajustó exactamente al plazo de 90 días hábiles, hacia atrás, de la fecha en que expiraba la prórroga automática vigente en ese momento y que terminaba el 4 de junio de 1970, pues tal aviso se dio el 6 de marzo del mismo año.

La cláusula dice así: "Este término de dos (2) años, se irá prorrogando

automáticamente por períodos sucesivos de dos (2) años, a menos que una de las partes avise a la otra, noventa (90) días antes de vencerse un período su determinación de ponerle fin al contrato a la expiración del período correspondiente". Y el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal es del tenor siguiente: "En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero sí el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil". El problema radica pues en saber si este artículo se aplica a los contratos celebrados por la administración con particulares asimilando éstos a actos oficiales. En nuestra legislación existen dos preceptos sobre la forma como se deben contar los términos, uno es el señalado en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil según el cual "en los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho. Los días sábados se contarán aunque sólo haya despacho durante la mañana. Los términos de meses y de años se computarán conforme al calendario". Es obvio que esta disposición se aplica exclusivamente en los procesos judiciales y nada tiene que ver con los contratos. El otro es el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal transcrito anteriormente. Desde luego, el punto para definir es qué se entiende por actos

oficiales, pues el otro término empleado allí de leyes no viene al caso. Pues bien, esta corporación ha dicho: "Los actos a que se refiere tanto el ordinal 10 del artículo 34 como los artículos 62 a 67 de la Ley 167 de 1941 son los específicamente administrativos, es decir, aquellos que surgen unilateralmente de la administración, y que están impregnados por la esencia del poder público. Lo mismo se puede decir de las "decisiones" a que alude el artículo 20 del Decretoley 528 de 1964. Y como un contrato es substancialmente lo contrario de un acto administrativo, desde luego que éste, aun siendo complejo es la expresión de una voluntad, y que aquél es la expresión de por lo menos dos (2) voluntades que han llegado a producirla, no por medio de la imposición sino del acuerdo, y no para surtir efecto erga omnes o contra terceros, sino entre partes, lo que se dice de los actos en relación con el sujeto que pueda controvertirlos no puede decirse de los contratos" (expediente N° 1515, actor: César Castro Perdomo). Ha definido así el Consejo de Estado que los contratos que suscribe la administración no son actos administrativos propiamente dichos; y si no son actos administrativos tampoco son actos oficiales en el sentido que les da el artículo 62. En efecto, allí se mencionan "las leyes y actos oficiales"; estos actos oficiales no pueden ser otros que los de naturaleza jurídica similar a la de las leyes, o sean los decretos, ordenanzas, acuerdos, resoluciones, órdenes, etc. y en ningún caso los

contratos. Entendido así el precepto, es claro que no es aplicable a las convenciones o pactos bilaterales, y por consiguiente inaplicables al caso de autos. Y si ello es así, el término de noventa (90) días señalado en la cláusula contractual transcrita por no haberse hecho ninguna distinción entre días hábiles y días comunes, hay que entenderlo en el sentido de que son días comunes, de donde resulta que el plazo con que se dio el aviso de terminación del contrato se ajusta a lo estipulado. Por otra parte, no hay que hacer ningún esfuerzo mental para entender que el objeto de haber fijado un término de noventa días con anterioridad al vencimiento del plazo o de una de sus prórrogas automáticas, fue el de que al contratista que se le diera el aviso de terminación tuviese el tiempo suficiente para prepararse debidamente a dejar el contrato tomando las medidas económicas, financieras o de cualquier otro orden, para no sufrir perjuicios, que de otro modo, es decir, con una terminación intempestiva, se le pudiese causar. Entendida así la estipulación e interpretado el artículo 62 como atrás se hizo, no cree la Sala que la Lotería de la Beneficencia del Magdalena infringió aquélla, pues el aviso de terminación fue dado exactamente con noventa días de antelación, que son los corridos entre el 7 de marzo y el 4 de junio, inclusive, de 1970, o en el peor de los casos, con 89 días. Por esta razón la segunda súplica de la demanda tampoco podrá prosperar. El señor Fiscal de la corporación es de opinión que debe confirmarse la sentencia

apelada en el sentido de que no se acceda a la primera súplica, y se acceda a la segunda, porque considera, que los noventa días deben ser hábiles y no comunes, lo cual ya está refutado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y oído el concepto de su colaborador Fiscal, FALLA 1° Confírmase la sentencia apelada. 2° Deniéganse las demás súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, y devuélvase al Tribunal de origen. Revalídese el papel común. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión del día seis (6) de noviembre de mil novecientos setenta y cinco (1975).

ALFONSO CASTILLA SAIZ

OSVALDO ABELLO NOGUERA

CARLOS PORTOCARRERO MUTIS

GABRIEL ROJAS ARBELAEZ

VICTOR M VILLAQUIRAN M

SECRETARIO