CE-SEC3-EXP1978-N2448

RECURSO DE SÚPLICA / INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE SÚPLICA /

RECURSO CONTRA EL AUTO INADMISORIO DE LA DEMANDA /

ADQUISICIÓN DE PREDIO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / CONTROL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE Para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto inadmisorio de la demanda dictado por el doctor Osvaldo Abello Noguera el día 28 de julio del presente año en el asunto de la referencia, se considera: Mediante ese proveído el señor Consejero sustanciador estimó que la Resolución número 0177 de 17 de mayo de 1977 expedida por el Gerente del proyecto Pereira del INCORA, mediante la cual se ordenó iniciar las diligencias administrativas tendientes a adquirir el predio rural denominado "El Aguila", ubicado en el Municipio de Belalcázar (Departamento de Caldas), es acto de trámite y por lo tanto carece de control jurisdiccional. ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Acto que inicia procedimiento de adquisición de predio rural / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVOSusceptible de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo / CONTROL DE LEGALIDAD - Del acto administrativo / RECURSO EN VÍA GUBERNATIVA Para la Sala, no asiste la razón al ponente. La Resolución 0177 de 1977, por la cual se inicia el procedimiento de adquisición del predio rural denominado "El Aguila" es acto definitivo, sólo en apariencia de simple trámite, impugnable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como lo dan a entender los

artículos 18 del Decreto 2733 de 1959, 82 y 34, numeral 10 del Código Contencioso Administrativo. Cabe recordar con base en las normas citadas atrás que la idea del legislador fue lo suficientemente clara al permitir el control jurisdiccional de los actos que ponen fin a la actuación gubernativa, comprendiendo en éstos no sólo a los definitivos sino también a los de trámite cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. De allí que para efecto de control jurisdiccional estos actos tengan igual tratamiento, quedando por fuera los que se limiten a impulsar el procedimiento de expedición del acto administrativo principal o, en otros términos, a cumplir los pasos previos para el pronunciamiento final, los cuales únicamente tendrán los recursos que la ley ha permitido, sin que tales recursos se tomen en el sentido y con el alcance del agotamiento de la vía gubernativa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2733 DE 1959 - ARTÍCULO 18 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 34 NUMERAL 10 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ADQUISICIÓN DE BIEN - De forma voluntaria o forzada / EXPROPIACIÓN DEL PREDIO RURAL / REFORMA AGRARIA / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO El carácter de acto definitorio se desprende inequívocamente del hecho de que en la resolución cuestionada la administración resuelve adquirir el inmueble allí identificado, bien en forma voluntaria, bien en forma forzada por la vía de la

expropiación, por cuanto dicho bien le es necesario para el cumplimiento de uno de sus cometidos. La resolución que ordena la adquisición del inmueble finaliza con una etapa procedimental de estudio y prospectación y compendia la manifestación de voluntad del Estado en torno a la necesidad que tiene de adquirir ese inmueble para los fines de la reforma agraria definidos en la ley. El hecho de que el legislador abra la posibilidad de que el inmueble se pueda adquirir por negociación voluntaria o en forma forzada no varía el enfoque ni hace del acto inicial que permite tal cosa un simple trámite, porque esa negociación acordada entre las partes o esa orden de expropiación no vienen a ser otra cosa que la ejecución del acto administrativo que ordenó tal adquisición. ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - El que ordena la adquisición de inmuebles por el INCORA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL [L]a decisión aquí tomada tiene antecedentes en esta misma Sección, la cual en forma reiterada ha estimado esos actos que ordenan la adquisición de los inmuebles por el INCORA como definitorios. Esta jurisprudencia tomó su orientación de la sentencia de 11 de mayo de 1970 (Alicia Toro de Uribe), de la cual fue ponente el doctor Gabriel Rojas Arbeláez. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 11 de mayo de 1970, Exp. 1177, C.P. Gabriel Rojas Arbeláez PROCEDENCIA DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Procede su estudio Por lo expuesto, revócase el auto suplicado, dictado por el doctor Osvaldo Abello

Noguera el 28 de julio del presente año y por el cual se inadmitió la demanda en el proceso de la referencia. En consecuencia, vuelve a este despacho para que la admita y estudie la suspensión provisional, ya que ésta debe resolverse en un mismo auto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de mil novecientos setenta y ocho (1978)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1978-N2448(2448)

Actor: BENJAMÍN ARDILA SERRANO Y OTROS

Demandado: Referencia: ORDINARIO INCORA Para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto inadmisorio de la demanda dictado por el doctor Osvaldo Abello Noguera el día 28 de julio del presente año en el asunto de la referencia, se considera: Mediante ese proveído el señor Consejero sustanciador estimó que la Resolución número 0177 de 17 de mayo de 1977 expedida por el Gerente del proyecto Pereira del INCORA, mediante la cual se ordenó iniciar las diligencias administrativas tendientes a adquirir el predio rural denominado "El Aguila", ubicado en el Municipio de Belalcázar (Departamento de Caldas), es acto de trámite y por lo tanto carece de control jurisdiccional.

Para la Sala, no asiste la razón al ponente. La Resolución 0177 de 1977, por la cual se inicia el procedimiento de adquisición del predio rural denominado "El

Aguila" es acto definitivo, sólo en apariencia de simple trámite, impugnable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como lo dan a entender los artículos 18 del Decreto 2733 de 1959, 82 y 34, numeral 10 del Código Contencioso Administrativo. Cabe recordar con base en las normas citadas atrás que la idea del legislador fue lo suficientemente clara al permitir el control jurisdiccional de los actos que ponen fin a la actuación gubernativa, comprendiendo en éstos no sólo a los definitivos sino también a los de trámite cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. De allí que para efecto de control jurisdiccional estos actos tengan igual tratamiento, quedando por fuera los que se limiten a impulsar el procedimiento de expedición del acto administrativo principal o, en otros términos, a cumplir los pasos previos para el pronunciamiento final, los cuales únicamente tendrán los recursos que la ley ha permitido, sin que tales recursos se tomen en el sentido y con el alcance del agotamiento de la vía gubernativa. A este respecto es elocuente lo que el profesor Garrido Falla escribe en su libro "Régimen de Impugnación de los Actos Administrativos": "Interesa señalar, en relación con la distinción que nos ocupa, que los actos de tramitación funcionan, a efectos del contencioso ante una jurisdicción revisora, como elementos formales del acto administrativo definitivo o principal. Esta concepción lleva aparejada una consecuencia fundamental; los actos trámites no son susceptibles de ser impugnados directamente ante una jurisdicción revisora. La jurisprudencia es reiteradísima en esta materia, tanto la del Tribunal Supremo

como la de Agravios". La distinción entre actos definitivos y de trámite se pone de relieve y encuentra su justificación en el hecho de que la administración no actúa normalmente mediante actos aislados sino a través "de constelación de actos", según la terminología de Giannini. En efecto, como lo dice el profesor Garrido Falla: "Cada resolución administrativa viene a finalizar un expediente o procedimiento, constituido a su vez, por una serie de actos que, al faltarle el carácter resolutivo, se denominan actos de tramitación o simplemente trámites. Surge así una distinción fundamental entre actos trámite y actos principales o definitivos, según el papel que el acto desempeñe en un expediente o procedimiento administrativo". Para los fines anotados debe precisarse que por acto definitivo no se entiende en todos los casos, el que causa estado porque esta categoría se aplica a los actos luego del agotamiento de la vía gubernativa o cuando carezcan de recursos administrativos. En otros términos, el acto definitivo es el que culmina el procedimiento de expedición de la decisión administrativa, tenga o no recurso; y los de tramitación, los intermediarios o previos a aquélla. Quedando el control jurisdiccional para los primeros luego del agotamiento de la vía gubernativa, pero permitiendo igual control para aquéllos que, sin ser formalmente definitivos o principales, por resolver directa o indirectamente el fondo del asunto, ponen término a la actuación. Según se desprende del acto administrativo cuestionado, allí se ordena adquirir un inmueble para cumplir así uno de los fines de la reforma agraria y no simplemente abrir un procedimiento para definir si se adquiere o no, caso en el cual sí tendría

razón el INCORA. Estima la Sala que el fondo del asunto radica en la decisión de adquirir el inmueble "siendo causa de ejecución y cuestión accesoria el procedimiento que se siga para adquirirlo, bien mediante el arreglo formal o la expropiación", como en pasadas oportunidades lo ha sostenido el Consejo (proveído de agosto 17 de 1977, con ponencia del doctor Galindo Pinilla), porque el acto de adquisición dictado por el INCORA crea una situación jurídica individual y afecta a un fin de interés público un inmueble determinado. El carácter de acto definitorio se desprende inequívocamente del hecho de que en la resolución cuestionada la administración resuelve adquirir el inmueble allí identificado, bien en forma voluntaria, bien en forma forzada por la vía de la expropiación, por cuanto dicho bien le es necesario para el cumplimiento de uno de sus cometidos. La resolución que ordena la adquisición del inmueble finaliza con una etapa procedimental de estudio y prospectación y compendia la manifestación de voluntad del Estado en torno a la necesidad que tiene de adquirir ese inmueble para los fines de la reforma agraria definidos en la ley. El hecho de que el legislador abra Ja posibilidad de que el inmueble se pueda adquirir por negociación voluntaria o en forma forzada no varía el enfoque ni hace del acto inicial que permite tal cosa un simple trámite, porque esa negociación acordada entre las partes o esa orden de expropiación no vienen a ser otra cosa que la ejecución del acto administrativo que ordenó tal adquisición. Se refuerza lo anterior, recordando aquí cómo se desenvuelve en el derecho

colombiano la expropiación, proceso en el cual intervienen los tres poderes del Estado, así: al Legislativo le corresponde señalar la causa de utilidad pública por la cual procede; a la Administración, para el caso el Poder Ejecutivo le compete la declaración concreta de que un inmueble determinado debe adquirirse porque frente a él se da la causa de utilidad pública señalada en la ley; y al Poder Jurisdiccional, la ejecución de la resolución expropiatoria una vez que la administración haya declarado la procedencia de la adquisición forzada. Aplicando estas ideas se anota frente al caso concreto, el artículo 54 de la Ley 135 de 1961 (modificado por el 20 de la Ley 4° de 1973), declara que hay interés social y utilidad pública en la adquisición de ciertas tierras y mejoras para los fines allí reseñados; la Administración mediante la resolución cuestionada, concreta el inmueble que necesita para cumplir ese cometido. Si no se negocia directamente, se ordenará su expropiación, la cual se ejecutará jurisdiccionalmente. Tampoco se varía el enfoque por el hecho de que la resolución expropiatoria tenga un control especial de consulta ante el Tribunal Administrativo de la ubicación del inmueble, porque como se desprende del artículo 25, numeral 4° de la Ley 4 de 1973, ese control será de alcance bastante restringido como que solo podrá versar sobre la calificación de las tierras y su calidad de expropiables. Este control final no es incompatible con el general que procede contra el acto que ordena la adquisición y que es el que en definitiva subsume a un bien determinado en un

programa estatal agrario. Se anota finalmente que la decisión aquí tomada tiene antecedentes en esta misma Sección, la cual en forma reiterada ha estimado esos actos que ordenan la adquisición de los inmuebles por el INCORA como definitorios. Esta jurisprudencia tomó su orientación de la sentencia de 11 de mayo de 1970 (Alicia Toro de Uribe), de la cual fue ponente el doctor Gabriel Rojas Arbeláez. Por lo expuesto, revócase el auto suplicado, dictado por el doctor Osvaldo Abello Noguera el 28 de julio del presente año y por el cual se inadmitió la demanda en el proceso de la referencia. En consecuencia, vuelve a este despacho para que la admita y estudie la suspensión provisional, ya que ésta debe resolverse en un mismo auto. Copíese, notifíquese y devuélvase Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 23 de noviembre de 1978

CARLOS BETANCUR JARAMILLO, JORGE DANGOND FLORES, JORGE

VALENCIA ARANGO

EL SECRETARIO

VICTOR M. VILLAQUIRAN M