CE-SEC3-EXP1979-N1992

ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN – Accede ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN / ADQUISICIÓN DE PREDIO – Procedimiento de adquisición de predios adecuadamente explotados / ASUNTO AGRARIO – Análisis de legalidad de las normas en materia agraria / ACTO DE EXPROPIACIÓN / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS – No probados / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Configurado No es la primera vez que al Consejo le corresponde analizar, frente a las normas legales en materia agraria, el aspecto concreto planteado en este juicio. Con anterioridad se ha estudiado el significado y el alcance de la disposición contenida en el artículo 23 de la Ley 4º de 1973 que modificó el 58 de la Ley 135 de 1961, y la conclusión, reiterada, se puede extraer de una de las providencias dictadas anteriormente: No es aceptable, desde ningún punto de vista, que se dicten primero las resoluciones de afectación de los predios adecuadamente explotados para proceder a su adquisición y posteriormente se expida la resolución de carácter general de que trata el numeral 49 de la mencionada disposición. "La lógica indica que se proceda al contrario, es decir que primero se expida la resolución del Ministerio y después las particulares para afectar tierras adecuadamente explotadas", porque, de esa manera, si una de estas resoluciones afecta un predio dedicado eficientemente a programas de producción de alto interés nacional, su propietario puede demostrar que se encuentra amparado por la excepción a fin de obtener la desafectación. (Expediente 1892). La Resolución 664 de 2 de diciembre de 1975 se produjo y notificó sin el previo cumplimiento de

lo dispuesto en el numeral 49 del artículo 23 de la Ley 4º de 1973 y, sobre este aspecto, el apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria expresó en el proceso: "El que al momento de expedirse la Resolución No. 664 no se hubieren proferido las resoluciones del Ministerio de Agriculturas sobre productos de alto interés nacional, no constituye argumento que permita impugnar con fundamento la resolución que inicia o abre procedimiento de adquisición. Podría, tal vez, proponerse frente a la resolución que decrete la expropiación de tierras calificadas como adecuadamente explotadas, pero jamás contra la primera de las providencias citadas. Y aún, en el supuesto de que tal argumento se esgrimiera contra la Resolución de Expropiación, tampoco él sería suficiente para suspender los efectos de la respectiva resolución, pues el Ministerio de Agricultura en el evento previsto por el artículo 58, numeral 4º, goza de una facultad o poder discrecional en la determinación de los productos que puedan señalarse como de alto interés nacional. Mientras dicho Ministerio no hizo uso de tal potestad, la excepción allí consagrada no podía alegarse para convertir en inexpropiable un predio calificado como adecuadamente explotado". Lo anterior es jurídicamente inaceptable; es confundir el poder discrecional con una supuesta facultad arbitraria; es desconocer el texto clarísimo de la ley que impone el Ministerio de Agricultura la obligación de establecer "tanto los productos que son de alto interés nacional, como los niveles de productividad que sirvan para determinar las condiciones de eficiencia"; es contrariar el sentido y alcance de la legislación

agraria, y es hacer desaparecer la excepción consagrada respecto de los predios dedicados eficientemente a programas de producción, al impedir al propietario la demostración plena de esa circunstancia. Como lo observó la Fiscalía, es procedente la declaración de nulidad impetrada pero no es posible acceder a la petición sobre perjuicios por falta de pruebas al respecto.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1973 – ARTÍCULO 23 / LEY 135 DE 1961 –

ARTÍCULO 58

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 664 DE 2 DE DICIEMBRE DE 1975

EXPEDIDA POR EL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA

(ANULADA)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JORGE DANGOND FLOREZ Bogotá, D. E., dieciocho (18) de mayo de mil novecientos setenta y nueve (1979) Radicación número: 323-CE-SEC3-EXP1979-N1992(1992)

Actor: HERNANDO CABRERA FALLA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA INCORA Referencia: ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN El presente fallo fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. — I — A.) En demanda presentada oportunamente, el señor Hernando Cabrera Falla, por medio de apoderado legalmente constituido, pidió las siguientes declaraciones y condenas: "PRIMERA: Que es nula la Resolución No. 664 de fecha dos (2) de diciembre de

1975, emanada de la gerencia regional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, Proyecto Huila, con sede en Neiva, por medio de la cual se ordena iniciar la adquisición por parte de Incora, del predio de propiedad de mi poderdante señor HERNANDO CABRERA FALLA, denominado 'LA GRANJA', ubicado en jurisdicción del municipio de Aipe, departamento del Huila. "SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se restablezca en su legítimo derecho a mi poderdante, en el sentido de declarar que no hay lugar a la adquisición por parte de Incora del predio de su propiedad, y se ordene la terminación y cesación de las diligencias administrativas adelantadas por Incora tendientes a la adquisición del predio ya citado. "TERCERA: Que así mismo y a manera de restablecimiento del derecho vulnerado a mi poderdante, se condene al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, a pagar a mi mandante, o a quien sus derechos represente en la correspondiente acción, los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos acusados y con el trámite administrativo adelantado por Incora, para cuya tasación se regirá por lo dispuesto en el artículo 307 y ss. del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 123 del Código Contencioso Administrativo. "CUARTA: Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso, dentro del término estipulado por el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo'. Los hechos fundamentales se detallaron así: "1) Mi poderdante señor HERNANDO CABRERA FALLA, es propietario del predio

rural denominado 'LA GRANJA', ubicado en jurisdicción del municipio de Aipe en el departamento del Huila. "2) El citado predio se halla destinado desde años atrás, en lo que respecta a su parte plana, a cultivos de arroz, y en el resto del mismo, esto es en lo que hace relación a la parte quebrada, a ganadería intensiva de cría y levante, hallándose por lo tanto eficientemente explotado en su totalidad. "3) Mediante Resolución No. 034 de fecha 28 de mayo de 1975, la junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, adoptó un programa de parcelación de la zona rural del municipio de Aipe, Huila autorizando además al gerente general de dicho instituto para adquirir los predios rurales ubicados en jurisdicción del citado municipio, y aún los adecuadamente explotados, si fueran 'necesarios' para el desarrollo de tal programa. "4) Mediante Resolución No. 664 de fecha diciembre dos (2) de 1975, el gerente regional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, mediante Resolución No. 034 de mayo 28 de 1975'. las correspondientes diligencias administrativas tendientes a adquirir el predio rural denominado La Granja, ubicado en jurisdicción del municipio de Aipe, departamento del Huila, propiedad de Hernando Cabrera Falla, con destino al programa de parcelación adoptado por la junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, mediante Resolución No. 034 de mayo 28 de 1975". "5) La anterior resolución fue notificada a mi poderdante personalmente el día veintidós (22) del mes de diciembre de 1975, continuándose a renglón seguido

con el trámite de adquisición el cual está siendo adelantado por las oficinas regionales de Incora, Proyecto Huila, con sede en Neiva. "6) Cuando se dictaron las resoluciones tanto de la junta directiva de Incora, como de la gerencia regional del mismo instituto. Proyecto Huila, objeto de la presente demanda, así como también cuando se le notificó a mi poderdante ésta última, no se habían expedido aún por el Ministerio de Agricultura, las resoluciones que por mandato de la misma ley, deberían establecer la calidad de la eficiencia en la explotación de los predios rurales, ni tampoco aquellos productos agrícolas que se considerarían como de alto interés nacional, esto es la excepción a la adquisición de predios rurales adecuadamente explotados, consagrada en la parte final del numeral 49 del artículo 58 de la Ley 135 de 1961, o artículo 23 de la Ley 4º de 1973. "7) Sólo meses después de notificada a mi poderdante la resolución por la cual se iniciaba procedimiento de adquisición del predio de su propiedad, por parte de Incora, y ya bastante adelantado el trámite administrativo correspondiente, se produjeron las resoluciones del Ministerio de Agricultura, reglamentarias y consagratorias de la excepción contemplada in abstracto, en la parte final del numeral 4º. del artículo 58 de la Ley 135 de 1961 o artículo 23 de la Ley 4º de 1973. "8) Para dictar por lo tanto la resolución demandada en este libelo, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, no estableció previamente si los predios se

encontraban dentro de la excepción contemplada en el numeral 4º. del artículo 58 de la Ley 135 de 1961, o artículo 23 de la Ley 4º de 1973". Como normas violadas se señalaron las siguientes: Constitución, artículos 26 y 30; Ley 135 de 1961, artículos 1º , literales 1º , 2º. y 4º 55, 57 y 58, numeral 4º , con la modificación introducida por el artículo 23 de la Ley 4º de 1973. Y sobre el concepto de la violación se expresó en el libelo: "A partir de la vigencia de la llamada Ley de Reforma Social Agraria, se determinaron y establecieron en la misma, tanto sus objetivos como el trámite de los procedimientos de adquisición de los predios de propiedad particular y a los cuales necesariamente debería ceñirse el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, cuando adelantara tal tipo de procedimientos, pues de lo contrario el mismo instituto estaría violando los principios constitucionales y legales referentes a tal materia, y consecuencialmente sus procedimientos serían anulables. "Y efectivamente, Honorables Magistrados, en el caso sub lite, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, ha violado frontalmente, con el acto acusado en este libelo, principios elementales de justicia y equidad como los consagrados en la Carta Constitucional, artículos 26 y 30 de la misma, al ordenar la adquisición del predio de propiedad de mi poderdante. Es evidente y palpable en el acto acusado tal violación de las normas constitucionales citadas, con lo cual se produce no solamente un deterioro en la juridicidad sino también en los derechos

de mi poderdante, que genéricamente se hallan consagrados en las normas constitucionales ya referidas y a las que me remito en la presente demanda. "Pero además se ha violado flagrantemente, con el acto demandado, normas legales, consagradas en la misma ley de reforma social agraria, ya referidas por cuanto a mi poderdante se le inició procedimiento de adquisición por parte de Incora del predio de su propiedad, mediante resoluciones administrativas, sin que previamente, se hubiera establecido la excepción a la adquisición de predios adecuadamente explotados, que consagraba in abstracto la ley, pero que no se había reglamentado por el Ministerio de Agricultura, como lo he expuesto en los hechos de este libelo, a los cuales me remito". B) En el libelo se pidió la suspensión provisional del acto acusado y fue decretada en el auto admisorio por violación directa y manifiesta del numeral 4º del artículo 58 de la Ley 135 de 1961, tal como quedó con la modificación que le introdujo el artículo 21 de la Ley 4ª de 1973. Interpuesto recurso de súplica por parte del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria con el argumento de que el acto acusado es previo o de trámite "que en ningún momento puede ser atacado independientemente del acto que define la situación jurídica del predio" e impugnada también la orden de suspensión provisional por falta de prueba del "agravio que sufre quien promueve la demanda", la Sala de Decisión confirmó el auto recurrido y, posteriormente, la Sala Plena declaró infundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto con

base en la Ley 11 de 1975 por supuesto desconocimiento de jurisprudencia. — II — A) Cumplido el trámite correspondiente, se considera: 1) En el alegato final, la parte opositora propuso la "excepción previa de falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto", con los mismos argumentos que expuso para atacar el auto admisorio de la demanda, aspecto este que fue estudiado suficientemente y resuelto de conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Sala en el sentido de que el acto por medio del cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria resuelve adquirir, por medio de negociación o expropiación, un predio rural adecuadamente explotado, no es de simple trámite sino definitivo y, por consiguiente, impugnable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (Alicia Tono de Uribe -Expediente 1177-, Alfredo Toboada Buelvas -Expediente 1991). 2) El Ministerio Público, en la oportunidad procesal, opinó: "El actor en su libelo cita como violadas, entre otras normas, el artículo 58 en su numeral 4º de la Ley 135 de 1961. El Consejo de Estado en providencia que declaró la suspensión provisional de los actos acusados, consideró que como el INCORA no dio cumplimiento a esta disposición, que establece como requisito para la adquisición de un predio, que no esté dedicado eficientemente a programas de producción de alto interés nacional las resoluciones demandadas violan en forma manifiesta esta disposición y por consiguiente procedió a decretar la suspensión. "Como la situación en el curso del procedimiento no ha variado, considera la

Fiscalía que las mismas razones que sirvieron para decretar la suspensión provisional, son suficientes para decretar la nulidad de las resoluciones aquí demandadas. "Por lo anterior, y sin que sean necesarias otras disposiciones jurídicas, considera la Fiscalía que las súplicas de la demanda deben prosperar, pero sólo en cuanto a la declaratoria de nulidad impetrada, pues con respecto a los perjuicios, se observa que no fueron acreditados en el proceso". 3) La Resolución 664 de 2 de diciembre de 1975 dispuso: "ARTICULO PRIMERO. Iniciar las correspondientes diligencias administrativas tendientes a adquirir el predio rural denominado 'LA GRANJA', ubicado en jurisdicción del municipio de AIPE, departamento del HUILA, propiedad de HERNANDO CABRERA FALLA, con destino al programa de parcelación adoptado por la junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, mediante Resolución No. 034 de mayo 28 de 1975. "ARTICULO SEGUNDO. Citar al propietario o propietarios del inmueble afectado para que personalmente o mediante apoderado, intervengan si lo estiman conveniente en las diligencias respectivas. "ARTICULO TERCERO: Con participación del propietario o de su representante, si fuere el caso, practicar el examen y mensura del inmueble. A su vez, ordenar se realice el avalúo administrativo correspondiente, si a ello hubiere lugar, así como también, se allegue por funcionarios calificados el concepto técnico sobre aptitud de las tierras para adelantar labores agrícolas o ganaderas, de acuerdo con la naturaleza del programa.

"ARTICULO CUARTO: Dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, el propietario deberá aportar las pruebas que acrediten los hechos a que se refieren los numerales 1º , 2º , 3º y 4º del artículo 56 de la Ley 135 de 1961, así como también los títulos de dominio y el certificado de tradición del predio. "Igualmente y dentro de los quince (15) días siguientes a la misma fecha de notificación, el propietario deberá presentar una declaración descriptiva de los demás inmuebles rurales de que sea dueño, con indicación de su ubicación, cabida, linderos y títulos de adquisisición. "ARTICULO QUINTO: Para efectos de publicidad y en cumplimiento del parágrafo del artículo 61 de la Ley 135 de 1961, ésta resolución deberá inscribirse en la correspondiente oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados. "ARTICULO SEXTO: La presente resolución se notificará a términos del numeral 1º ) del artículo 61 de la Ley 135 de 1961, en concordancia con el numeral 3°) del artículo 22 del Decreto Reglamentario 1574 de 1974. "PARAGRAFO: Para los efectos pertinentes, el propietario o su representante señalarán el lugar en donde recibirán las notificaciones". 4.) No es la primera vez que al Consejo le corresponde analizar, frente a las normas legales en materia agraria, el aspecto concreto planteado en este juicio. Con anterioridad se ha estudiado el significado y el alcance de la disposición contenida en el artículo 23 de la Ley 4º de 1973 que modificó el 58 de la Ley 135

de 1961, y la conclusión, reiterada, se puede extraer de una de las providencias dictadas anteriormente: No es aceptable, desde ningún punto de vista, que se dicten primero las resoluciones de afectación de los predios adecuadamente explotados para proceder a su adquisición y posteriormente se expida la resolución de carácter general de que trata el numeral 49 de la mencionada disposición. "La lógica indica que se proceda al contrario, es decir que primero se expida la resolución del Ministerio y después las particulares para afectar tierras adecuadamente explotadas", porque, de esa manera, si una de estas resoluciones afecta un predio dedicado eficientemente a programas de producción de alto interés nacional, su propietario puede demostrar que se encuentra amparado por la excepción a fin de obtener la desafectación. (Expediente 1892). 5) La Resolución 664 de 2 de diciembre de 1975 se produjo y notificó sin el previo cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 49 del artículo 23 de la Ley 4º de 1973 y, sobre este aspecto, el apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria expresó en el proceso: "El que al momento de expedirse la Resolución No. 664 no se hubieren proferido las resoluciones del Ministerio de Agriculturas sobre productos de alto interés nacional, no constituye argumento que permita impugnar con fundamento la resolución que inicia o abre procedimiento de adquisición. Podría, tal vez, proponerse frente a la resolución que decrete la expropiación de tierras calificadas como adecuadamente explotadas, pero jamás contra la primera de las providencias citadas. Y aún, en el supuesto de que tal argumento se

esgrimiera contra la Resolución de Expropiación, tampoco él sería suficiente para suspender los efectos de la respectiva resolución, pues el Ministerio de Agricultura en el evento previsto por el artículo 58, numeral 4º, goza de una facultad o poder discrecional en la determinación de los productos que puedan señalarse como de alto interés nacional. Mientras dicho Ministerio no hizo uso de tal potestad, la excepción allí consagrada no podía alegarse para convertir en inexpropiable un predio calificado como adecuadamente explotado". Lo anterior es jurídicamente inaceptable; es confundir el poder discrecional con una supuesta facultad arbitraria; es desconocer el texto clarísimo de la ley que impone el Ministerio de Agricultura la obligación de establecer "tanto los productos que son de alto interés nacional, como los niveles de productividad que sirvan para determinar las condiciones de eficiencia"; es contrariar el sentido y alcance de la legislación agraria, y es hacer desaparecer la excepción consagrada respecto de los predios dedicados eficientemente a programas de producción, al impedir al propietario la demostración plena de esa circunstancia. 6) Como lo observó la Fiscalía, es procedente la declaración de nulidad impetrada pero no es posible acceder a la petición sobre perjuicios por falta de pruebas al respecto. B) Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Tercera—, de acuerdo con la Fiscalía Segunda de la Corporación y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1º ) Se declara la nulidad de la Resolución No. 664 de 2 de diciembre de 1975 por

medio de la cual el gerente regional del Proyecto Huila del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ordenó la adquisición del predio rural denominado La Granja, ubicado en jurisdicción del municipio de Aipe, departamento del Huila, propiedad del señor Hernando Cabrera Falla. 2º ) Como consecuencia de la anterior declaración se dispone la casación de las diligencias adelantadas con base en tal acto administrativo y la cancelación del registro del mismo. Se librará oficio al Registrador de Instrumentos Públicos y Privados del lugar de ubicación del inmueble. 3º ) Se deniegan las demás súplicas de la demanda. 4º ) Este fallo se cumplirá dentro del término señalado en el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo. Cópiese y notifíquese

JORGE DANGOND FLOREZ, OSWALDO ABELLO NOGUERA, CARLOS

BETANCUR JARAMILLO, JORGE VALENCIA ARANGO

VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO