CE-SEC3-EXP1979-N2199

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Accede

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REVOCATORIA DIRECTA

DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuestos / CAUSALES DE LA

REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Cuando el acto administrativo crea una situación jurídica individual o reconoce un derecho de igual categoría, no es legalmente posible su revocación directa sin el consentimiento expreso y escrito del particular interesado / ACCIÓN DE LESIVIDAD – Presupuestos / ACCIÓN DE LESIVIDAD – Procedencia / PRINCIPIO QUE PROHÍBE IR CONTRA LOS ACTOS PROPIOS El mandato hipotético contenido en la última norma copiada es clarísimo y por eso, como lo anotó la Fiscalía en su concepto, el Consejo ha dicho, en diversas oportunidades, que cuando el acto administrativo crea una situación jurídica individual o reconoce un derecho de igual categoría, no es legalmente posible su revocación directa sin el consentimiento expreso y escrito del particular interesado. Si la administración produce una declaración de voluntad y crea con ella una situación concreta a favor de una persona natural y jurídica, y posteriormente advierte que ese acto se opone, en forma ostensible, a la Constitución o a la ley, o no está conforme con el interés público o social, o causa agravio injustificado a otra persona, puede revocarlo pero con el consentimiento del respectivo titular porque de lo contrario tal acto es inmodificable en la vía gubernativa y sólo es posible su anulación por los tribunales contencioso administrativos, mediante el

ejercicio de la acción consagrada en el artículo 72 de la Ley 167 de 1941. Es indiscutible, pues, que en ese caso, a la administración le está vedada la revocación directa contemplada en el artículo 21 del Decreto 2733 de 1959 pero puede acudir a la jurisdicción contenciosa, por conducto del respectivo agente del Ministerio Público o del representante legal de la entidad interesada, en ejercicio de su aptitud jurídica, claramente consagrada, en defensa de la legalidad o de sus intereses económicos vulnerados por el acto que ella misma expidió. Como titular del derecho a la pretensión está capacitada para hacer surgir el proceso que la doctrina y la legislación española han denominado "de lesividad", pero con las mismas obligaciones procesales que la ley establece para todos los sujetos activos de la impugnación, aunque con algunas prerrogativas. Como ha dicho el Consejo, "el proceso mediante el cual la administración pública acude a los tribunales en solicitud de que sea declarado nulo un acto suyo, o de que además de esa anulación se le restablezca en su derecho", no tiene reglamentación especial como en España, pero "la administración, como persona que es, también puede estar dentro de una situación subjetiva, y por eso puede demandar y que haga de parte, ya se trate de acciones dirigidas contra particulares o contra otras personas públicas". Y esto es perfectamente lógico porque si "el Gobierno en su función administrativa no puede revocar o modificar actos suyos que hayan creado situaciones jurídicas subjetivas, individuales y concretas, sin el consentimiento expreso y escrito del titular" —como también lo ha manifestado el Consejo con

fundamento en lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959—, "en caso de que la Administración considere que el acto de esta naturaleza fue expedido irregularmente, debe entonces acudir ante los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de obtener por los medios adecuados la anulación o revocación del acto respectivo" (Anales; T. LXIII, Nos. 392-396 pág. 288). Es cierto que, según un principio general del derecho, no es lícito ir o volverse contra sus propios actos y que, de conformidad con norma del Código de Procedimiento Civil, respecto de nulidades procesales, de vicios de naturaleza formal, "no podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina", pero estos postulados son inaplicables en el campo de la Administración porque como dice el profesor Aurelio Guaita "la trascendencia de los intereses y fines perseguidos por ésta, ha llevado a la doctrina y a los ordenamientos positivos, a reconocer, que, al contrario de lo que ocurre con los actos de los particulares, los actos administrativos son en principio revocables", pero como "el reconocer a la propia administración la facultad de revocación de los actos declaratorios de derechos entrañaría un peligro indudable en el que no es preciso insistir: los derechos de los administrados quedarían —al menos teórica y potencialmente— en manos de la administración; ningún particular se podría sentir seguro en su derecho; por esto, la revocación de los actos declaratorios de derechos se encomienda a los tribunales, a los mismos tribunales que enjuician la

actividad administrativa, ante los cuales ha de acudir el interesado en actuar una determinada pretensión, en nuestro caso los sujetos administrativos, únicos interesados en destruir el derecho subjetivo ilegalmente declarado y reconocido a un particular". (Aurelio Guaita —El Proceso Administrativo de Lesividad— Ed. Bosch, Barcelona 1953, páginas 22 y 28).

FUENTE FORMAL: DECRETO 2733 DE 1959 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 2733

DE 1959 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 2733 DE 1959 – ARTÍCULO 24 / LEY 167

DE 1941 – ARTÍCULO 72

ACTO ADMINISTRATIVO – Definición de acto administrativo concreto / PERFECCIONAMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos esenciales De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia se puede decir: acto administrativo concreto es toda declaración de voluntad de una autoridad, proferida en ejercicio de sus atribuciones y en la forma determinada por la ley o el reglamento, que estatuya sobre relaciones de derecho público, en consideración a determinados motivos, con el fin de producir un efecto jurídico para satisfacción de un interés administrativo y que tenga por objeto crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva (Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Primera— sentencia de diciembre 3 de 1975). Como se ve, ese concepto incluye los elementos que la mayoría de los autores ha señalado como esenciales en la integración del acto administrativo y que, por consiguiente, son indispensables

para la plena validez y eficacia del mismo. De manera que el acto administrativo se perfecciona cuando, cumplido el ciclo de formación, contiene tales elementos —sujeto, voluntad, objeto, motivo, fin y forma—, pero puede aparecer afectado en su validez por contrariedad de cualquiera de ellos con los ordenamientos jurídicos positivos. La legitimidad supone, pues, la reunión de la totalidad de los requisitos esenciales de conformidad con las normas constitucionales, legales o reglamentarias, es decir: ente público con potestad funcional; expresión del querer administrativo; contenido posible, positivo o negativo; consideraciones de hecho y de derecho; fin de interés general y estructura o forma exterior. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de acto administrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 3 de diciembre de 1975, C. P. Álvaro Pérez Vives

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

72 PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Cumplimiento de funciones jurídicas / ACTO ADMINISTRATIVO – Su mera existencia no lo legitima La presunción de legitimidad del acto administrativo, sostenida por los tratadistas y acogida, con reservas, por la jurisprudencia, como extensa derivación de principios constitucionales e indispensable para que la administración ejecute, sin obstáculos, lo dispuesto en forma unilateral, deviene inexistente frente a un vicio manifiesto, porque, como ha expresado el argentino Agustín Gordillo, "nada

autoriza a implantar en el derecho administrativo una presunción más amplia que el derecho civil, sin texto expreso que la establezca" Pretender un beneficio extraordinario a favor del órgano administrativo productor de un acto claramente viciado y autorizar, ipso jure, su ejecución, bajo el supuesto de validez, sería establecer un tratamiento exhorbitante en desmedro de la juridicidad. Por eso escribió Adolfo Merkl en 1927: "Sería cosa de calificar como ingenua la teoría que rechaza el examen de los actos administrativos, en cuanto a su juridicidad, más que por la propia administración, si no fuera porque trata de amparar, sagazmente, toda clase de violaciones jurídicas de la administración. Hasta parece invitar al órgano administrativo para, en caso de necesidad, esto es, cuando lo reclamen los intereses públicos, poder acogerse al defecto o vicio, porque si el acto administrativo no va contra la ley penal —ya que no puede decirse que 'ha sido realizado dentro de la competencia' puesto que ningún órgano es competente para actos viciosos— la propia existencia del acto testimonial su impecabilidad, al decir de esta teoría pseudo-jurídica. Estas fantasías se deshacen en cuanto reparamos en el lugar que la administración ocupa en el sistema jurídico. Si se reconoce que la administración es una función jurídica y, en particular, un plano de producción y de aplicación del derecho, subordinado al plano de la ley, en este caso, el acto administrativo no queda legitimado como tal por su mera existencia —lo que la teoría presenta como jurídicamente 'porque existe' acaso no exista para el mundo

jurídico— sino únicamente por su coincidencia con todo el campo jurídico condicionante y, en especial, con las leyes. Solamente la idea de una existencia meta jurídica de la administración puede suponer que un acto administrativo reconocido como vicioso y contrario al derecho pretenda validez. Ese aparente conflicto entre actos de planos diferentes no puede ser resuelto más que en un sentido, en el de la preferencia, o mejor dicho, de la validez excluyente del acto que ocupa el plano superior inmediato. Desde el punto de vista del órgano o del subdito de quien exige obediencia el acto administrativo, no se trata únicamente de si se debe tributo de obediencia a la autoridad que la exige mediante el acto administrativo meramente aparente. El acto administrativo no se presenta en este absoluto aislamiento, como suele imaginarse la teoría corriente en esta materia. Concurre con normas de un plano o rango superior, que exigen igualmente obediencia de los llamados a la misma por el acto administrativo y éste se presenta, precisamente, junto a estos actos de rango superior gracias, únicamente, a que concuerda con ellos. Frente al acto administrativo vicioso el órgano y el subdito no se hallan únicamente ante la alternativa de si deben o no obedecer este acto, sino que se enfrenta con una alternativa más dolorosa: si obedecerán a la ley, o al acto administrativo que no se halla de acuerdo con ella. Y no cabe duda que en la alternativa habrá que decidirse por la norma superior. NULIDAD – Aplicación de la normatividad civil en el derecho contencioso

administrativo Los principios del derecho civil en materia de nulidad, adaptados al adminsitrativo mediante el examen metódico de las especiales características de éste y la previa aceptación de la prevalencia de los intereses públicos sobre los privados, permite, sin duda, la aplicación de las normas pertinentes del Código Civil. Como expresó Portalis, "toda la legislación constituye, en último análisis, una unidad y, por consiguiente, recíprocas y necesarias relaciones vinculan a todas entre sí cualquiera sea la materia de que traten. No hay ninguna cuestión de orden privativo en cuya consideración no se inmiscuyan, en mayor o menor grado, temas atinentes a la administración pública, y, por igual, ninguna materia de naturaleza pública escapa por entero al influjo de aquellos principios de justicia distributiva que norman las distintas manifestaciones de los intereses privados" (JeanEtienne Portalis - discurso preliminar sobre proyecto de Código Civil Fransés presentado el l9 de Pluvioso del año IX por la comisión designada por el Gobierno Consular. Ed. U. Javeriana, Bogotá. 1974, pág. 24). Nuestro Código Civil —réplica del chileno, que a su vez se inspiro en el francés—, comprende, según su artículo primero, las disposiciones legales sustantivas que determinan especialmente los derechos de los particulares, por razón del estado de las personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones, pero también advierte, en el artículo segundo, que son aplicables en los asuntos de la competencia del gobierno general con arreglo a la Constitución, y en los civiles comunes de los habitantes de los territorios que él administra. La noción de nulidad absoluta, regulada en el Código

Civil, no puede ser subestimada en el ámbito del derecho que rige las relaciones entre la administración y los particulares, y las consecuencias establecidas en el mencionado estatuto deben ser reconocidas, no obstante las modalidades propias del acto administrativo y a pesar de la supuesta legitimidad que, como privilegio especial, lo ampara hasta cierto punto, y de la ejecutoriedad. La afirmación doctrinaria de que es lógica la conjetura de legitimidad por cuanto el acto administrativo emana de una autoridad pública con obligación de respetar la ley, porque es obra de un funcionario seleccionado y desinteresado que debe observar, comúnmente, determinadas formas y porque, antes de ser eficaz, está supeditado a una serie de controles por parte de distintos organismos, según anotación de María Rivalta citado por Miguel Marienroff (Tratado de Derecdo Administrativo, Buenos Aires, 1966, Tomo II, pág. 370), no aparece razón suficiente para excluir la posibilidad del reconocimiento espontáneo de su contrariedad con el ordenamiento jurídico, cuando es manifiesta; de la declaración expresa de ilegitimidad por quiebra obstensible de la presunción y, en consecuencia, de la ineficacia para producir los efectos que corresponden a la manifestación regular de la voluntad del ente público pues, como dice el mismo Marienhoff, el acto administrativo se presume válido pero "en tanto no se trate de una nulidad manifiesta; lo contrario importaría una aptitud absurda, inconcebible en un jurista, quien no puede presumir la perfección de un acto cuya invalidez surja a la vista, revelada al jurista por sus conocimientos del derecho y por el

contenido del acto. Las soluciones que se adopten en derecho administrativo tienen que armonizar con la lógica, con la sensatez, pues esa rama jurídica pertenece a un mundo real, no a un mundo de fantasía que permita adoptar soluciones reñidas con el buen sentido" (Op. cit. págs. 468-469). Así, por ejemplo, no es posible la indiferencia ante el pronunciamiento de un órgano que carece por completo de competencia porque el acto resulta absolutamente viciado por falta de un elemento esencial; es inaceptable la tolerancia cuando la administración pretende, con su actividad, alcanzar un fin en desacuerdo con el interés general porque "hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación", como lo estatuye el artículo 1519 del Código Civil, y porque la nulidad producida por un objeto o causa ilícita o por omisión de algún requisito o formalidad es absoluta, según el artículo 1741 ibídem. Y es imposible desconocer, en el campo del derecho administrativo, el contenido y alcance general del artículo 2° de la Ley 50 de 1936: "La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede asimismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley. Cuando no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse, por la ratificación de las partes y en todo caso por prescripción extraordinaria".

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Configurada

Se demostró en este proceso, plenamente, que el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, mediante la Resolución N° 1033 de 15 de marzo de 1976, reconoció y ordenó pagar a la Sociedad Foto Interamericana de Colombia Limitada la suma de CUARENTA Y TRES MIL SETECIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($ 43.743.50), previa la presentación de la cuenta de cobro respectiva y que, por medio de la Resolución No. 3749 de 22 de septiembre de 1976, resolvió declarar "sin valor ni efecto" lo dispuesto antes, contra la voluntad de la mencionada sociedad comercial (Fls. 1 y 3). De lo anterior se desprende que la norma jurídica contenida en el artículo 24 del Decreto Ley 2733 de 1959 fue vulnerada por el acto administrativo acusado y, en consecuencia, se impone la declaración de nulidad de la Resolución N°. 3749 de 22 de septiembre de 1976. Respecto de la petición segunda del libelo, esto es: que, "a título del restablecimiento del derecho", se disponga la validez de la Resolución No. 1033 de 1976 y se ordene el pago inmediato de la suma de dinero que ella reconoce, más el lucro cesante y el daño emergente, estimados en CIEN MIL PESOS ($ 100.000.00), es imposible un pronunciamiento jurisdiccional favorable. Por el contrario: lo procedente, de conformidad con las anotaciones hechas antes, es declarar también la nulidad de ese acto administrativo que muestra flagrantes violaciones de normas constitucionales y legales, teniendo en

cuenta que la Sala es competente para ello y que se reúnen en este caso todas las circunstancias señaladas por la Corte Suprema de Justicia: a) La Resolución N°. 1033 de 15 de marzo de 1976, traída al proceso, se expidió no obstante la incompetencia del órgano administrativo para reconocer y ordenar el pago de una suma de dinero por concepto de responsabilidad extracontractual, y aparece claramente contraria a los ordenamientos de la Constitución pues ésta prohibe hacer cualquier gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales o las municipales (artículo 207); ordena que el Congreso fije los gastos de la administración y no permite la inclusión, en la ley de apropiaciones, de partida alguna "que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior" (artículo 210). Y también aparece en desacuerdo con las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación —Decreto Ley 294 de1973—, en armonía con las normas constitucionales. La mencionada resolución fue invocada en el presente juicio como fuente de derecho a favor del demandante y de obligación a cargo de la parte demandada, y Al proceso concurrieron, en calidad de partes, el órgano estatal, productor del acto administrativo, y el particular interesado.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1033 DE 15 DE MARZO DE 1976

PROFERIDA POR EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONÁUTICA CIVIL (ANULADA) / RESOLUCIÓN 3749 DE 22 DE SEPTIEMBRE DE 1976

PROFERIDA POR EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONÁUTICA

CIVIL (ANULADA)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JORGE DANGOND FLOREZ Bogotá, D. E., primero (01) de febrero de mil novecientos setenta y nueve (1979)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1979-N2199(2199)

Actor: ALBERTO CARBONELL QUINTERO

Demandado: NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

AERONÁUTICA CIVIL

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO — I — Demanda A Por medio de apoderado, la firma "FOTO INTERAMERICANA COLOMBIA LTDA" en demanda presentada ante el Consejo de Estado solicitó las siguientes declaraciones y condenas: "PRIMERA: Que es nula la Resolución No. 3749 del 22 de septiembre de 1976, por la cual el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL declara sin valor ni efecto legal la Resolución No. 1033 de fecha 15 de marzo de 1976, también del citado departamento. "SEGUNDA: Que como consecuencia de la nulidad anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se disponga que es válida la Resolución No. 1033 de 1976, emanada del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, y que en consecuencia, se ordene el pago inmediato de la suma de dinero que reconoce esta resolución, más el lucro cesante y el daño emergente que se le ha causado a mi cedente, los cuales estimo en la suma de $ 100.000.00 o en la suma que por

perito se determine. "TERCERA: Que por ser manifiesta y ostensible la violación por parte de la norma acusada con normas de superior categoría, se disponga la suspensión provisional de la misma, al tenor de lo preceptuado en el artículo 95 del Código Contencioso Administrativo".

B. Los hechos que dieron lugar al ejercicio de la acción los expuso el demandante así: "1° El día 11 de septiembre de 1975, una mercancía amparada en el Manifiesto de Aduanas No. 17.980, llegó al Aeropuerto de Eldorado, para los señores FOTO INTERAMERICANA DE COLOMBIA LTDA., un cargamento de quince (15) cartones de material fotográfico Kodak; esta mercancía fue depositada en la bodega internacional del Fondo Rotatorio de la Aeronáutica Civil, bodega perteneciente al servicio de aforos previo el pago de los respectivos derechos por los usuarios obligados en esa época, cuales eran los importadores por vía aérea. 2° Esta bodega habilitada para tal servicio y manejada por el Fondo Rotatorio de la Aeronáutica Civil, al proceder por parte del almacenista a la entrega de la mercancía, solamente entregó doce (12) cartones de material fotográfico, faltando tres (3) cartones; previo a la entrega de este material a la Foto Interamericana de Colombia estos señores por intermedio del agente de aduana procedieron a cancelar al Fondo Rotatorio los derechos de bodegaje, seguros, etc., lo mismo que los respectivos impuestos de importación y demás gastos. 3° El faltante tiene un valor de $ 43.473.50 (cuarenta y tres mil pesos

cuatrocientos setenta y tres pesos con cincuenta centavos) suma: ésta en la cual están comprendidos los impuestos y demás gastos de importación pagados. 4° El Fondo Aeronáutico Nacional, es una entidad dependiente del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, creada por los Decretos 3140 de 1968 y reglamentada por el Decreto 601 de 1974, estableciéndose que los ingresos del Fondo provienen "del producto de los servicios aeroportuarios". 5° Presentada la respectiva reclamación el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, reconoce el derecho y ordena pagar la suma correspondiente a la pérdida, por Resolución 1033 de 1976. 7° Los valores en litigio, me fueron cedidos en la forma precisarse por la vía contencioso administrativo. 6° Seis meses después, septiembre 27/76, la entidad demandada resuelve desconocer el derecho antes aceptado y sin haber pagado dicho valor a la entidad reclamante, alegando que dicho cobro sólo puede la por la ley, y en tal sentido se notificó a la entidad demandada con los rituales exigidos por el cual soy el legítimo dueño". C Como disposiciones violadas el actor invocó el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional y el artículo 2352 del Código Civil. Concepto del Ministerio Público El señor Fiscal Segundo de la Corporación doctor Gilberto Gartner Posada rindió concepto en los siguientes términos: "La Resolución acusada, número 3749 del 22 de septiembre de 1976, dispuso la declaratoria sin valor ni efecto de la Resolución 1033 del mismo año. Y este último

acto administrativo había dispuesto lo que a continuación se transcribe: 'ARTICULO PRIMERO. Reconócese y ordénese el pago de la suma de CUARENTA Y TRES MIL SETECIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS M/cte. ($ 43.743.50) a la firma FOTO INTERAMERICANA COLOMBIA LTDA., previa presentación de la cuenta de cobro respectiva, por concepto del valor de tres (3) cajas con material fotográfico Kodak, extraviado en la bodega de carga' ". "ARTICULO SEGUNDO: El pago se hará con cargo al FONDO AERONAUTICO NACIONAL, rubro 31, GASTOS VARIOS E IMPREVISTOS. "ARTICULO TERCERO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición" (Fl. 1-2 Cdo. Ppal). Del texto de la resolución cuya parte resolutiva se acaba de transcribir, se infiere sin lugar a dudas que en ella se reconoce un derecho subjetivo, individual y concreto, en favor de la firma FOTO INTERAMERICANA COLOMBIA LTDA. Y siendo ello así, necesario es concluir que para la revocatoria directa de tal acto debía contarse con la aquiescencia expresa y escrita del titular del derecho allí reconocido. No podía la administración, el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, proceder directamente a declarar sin valor dicha resolución por expresa prohibición legal. En efecto, dispone el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, que "cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y

escrito del respectivo titular". En forma reiterada ha dicho el Consejo de Estado, que cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual o reconocido un derecho de igual categoría, tiene toda la virtud suficiente para causar estado, lo que equivale a decir que una vez dictado cesa la competencia de la autoridad que la dicta y la administración ya no puede volver sobre su propio acto. No podrá, pues, el Estado, modificar, mediante actos posteriores, los derechos o las situaciones jurídicas individuales y concretas creadas, cuando ellos han definido una situación jurídica subjetiva, es decir, cuando en el campo de las relaciones jurídicas ha sufrido un legítimo derecho civil garantizado constitucionalmente por el principio general de la irretroactividad de las leyes. Sólo cuando el acto administrativo es de carácter abstracto, general impersonal y objetivo, puede la administración dejar sin efecto el acto, cuando sea manifiesta su oposición con la Constitución o la ley, o cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, o cuando se cause un agravio injustificado a una persona (artículo 21 Decreto 2733 de 1959). Pero cuando el acto, se repite, ha creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, la declaratoria de invalidez o revocatoria de la resolución, sólo es procedente con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho o situación jurídica individual. Como la Resolución No. 3749 del 22 de septiembre de 1976, que reconoce un derecho a favor de la firma Foto Interamericana Colombia Ltda., fue declarada sin valor, sin contar con el consentimiento expreso y escrito del titular, quedó afectado

de nulidad, la cual debe ser declarada por el Consejo de Estado en la forma y términos solicitados en el libelo demandador. En consecuencia, esta agencia del Ministerio Público conceptúa que las súplicas de la demanda deben prosperar, declarando la nulidad de la Resolución demandada, pero sólo en cuanto ella declaró sin valor la Resolución No. 1033 de 1976, ordenando además el pago de la suma reconocida; absolviendo a la parte demandada de la pretensión de perjuicios invocada en la demanda, pues no se acreditó ningún daño emergente, y en cuanto al lucro cesante, debe observarse que la Resolución 1033, es clara al disponer que para hacer efectiva la suma reconocida el titular del derecho debía formular la cuenta de cobro respectiva, y en el expediente no existe prueba que acredite la presentación de dicha cuenta". — III — Consideraciones de la Sala 1 El Decreto Ley 2733 de 1959, en el Capítulo III, dispone: "Artículo 21 Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido, o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando sea manifiesta su oposición con la Constitución o la ley; Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; Cuando con ellos se causen agravio injustificado a una persona. Artículo 22. La revocación podrá cumplirse en cualquier tiempo y en relación con providencias o actos ejecutoriados o que se hallen sometidos al control de los tribunales contenciosos administrativos, siempre que en este último caso no se

haya dictado sentencia definitiva. Artículo 24. Cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular". 2 El mandato hipotético contenido en la última norma copiada es clarísimo y por eso, como lo anotó la Fiscalía en su concepto, el Consejo ha dicho, en diversas oportunidades, que cuando el acto administrativo crea una situación jurídica individual o reconoce un derecho de igual categoría, no es legalmente posible su revocación directa sin el consentimiento expreso y escrito del particular interesado. Si la administración produce una declaración de voluntad y crea con ella una situación concreta a favor de una persona natural y jurídica, y posteriormente advierte que ese acto se opone, en forma ostensible, a la Constitución o a la ley, o no está conforme con el interés público o social, o causa agravio injustificado a otra persona, puede revocarlo pero con el consentimiento del respectivo titular porque de lo contrario tal acto es inmodificable en la vía gubernativa y sólo es posible su anulación por los tribunales contencioso administrativos, mediante el ejercicio de la acción consagrada en el artículo 72 de la Ley 167 de 1941. Es indiscutible, pues, que en ese caso, a la administración le está vedada la revocación directa contemplada en el artículo 21 del Decreto 2733 de 1959 pero puede acudir a la jurisdicción contenciosa, por conducto del respectivo agente del Ministerio Público o del representante legal de la entidad interesada, en ejercicio de su aptitud jurídica, claramente consagrada, en defensa de la legalidad o de sus

intereses económicos vulnerados por el acto qu