CE-SEC3-EXP1979-N2317

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Accede

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ADMINISTRATIVO – Caducidad / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Acto administrativo que declara la caducidad del contrato /

DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO –

Definición / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO – Finalidad / CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO – Ejercicio de poder exorbitante de la administración / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO – Requiere que el contrato no haya terminado por expiración del plazo de ejecución o por terminación de la obra La caducidad de los contratos administrativos es una de las formas de terminación anormal o anticipada de los mismos. Mediante ella la administración les da por terminados anticipadamente, por incumplimiento del cocontratante o por cualesquiera otras causas de las estipuladas o de las que se entienden implícitamente contenidas en ellos. Corresponde la caducidad al ejercicio de poderes exorbitantes de la administración en la esfera contractual. Por ella la administración, por sí y ante sí, mediante acto administrativo declara que el contratante ha incumplido y que la ejecución del contrato, en consecuencia, no debe continuar. Pero como cesación anormal o anticipada que es, exige como presupuesto lógico que el contrato no haya terminado, bien por expiración del plazo convenido o por la ejecución de la obra. CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO – Presupuestos de la resciliación o terminación / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO – Improcedencia por haberse terminado el plazo de

ejecución del contrato / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO – Improcedencia / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Procedencia por parte de la administración En el caso sub judice el vencimiento del plazo contractual ya se había producido cuando la administración declaró la caducidad. Este extremo lo aceptan ambas partes y el mismo contratista así lo da a entender en el hecho 2º de su demanda que coincide con la consideración segunda del acto impugnado (a folios 10). En este hecho se acepta que el plazo inicial fue de 100 días (calendario) contados a partir del 19 de marzo de 1976; que luego se concedió una primera prórroga hasta el 5 de septiembre y más tarde una segunda hasta el 5 de enero de 1977. Y la resolución de caducidad lleva fecha de 21 de marzo del antecitado año y fue ratificada con posterioridad al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la misma. La conducta de la administración, como se infiere con facilidad, no estuvo ajustada a la ley. Debió declarar terminado el contrato antes de la finalización de la segunda prórroga si estaba convencida, como parece darlo a entender, del incumplimiento del contratista y de su propio cumplimiento. Las reflexiones que preceden muestran cómo la administración dictó un acto afectado de incompetencia ratione temporis; porque terminado el contrato por vencimiento del plazo la entidad contratante no tenía otro camino que el de liquidarlo. Así lo da a entender el convenio en cuestión, el cual en forma inequívoca dispone: "DECIMA. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO. Terminado el contrato por cualquiera de las causas previstas en la cláusula anterior, se procederá a su

liquidación definitiva mediante la elaboración de un acta por-minorizada que suscribirán el Interventor y EL CONTRATISTA y que contendrá el detalle completo de la obra total ejecutada, durante todo el período de duración del contrato; los pagos parciales registrados y el saldo final mediante el cruce de cuentas correspondientes. Liquidado el contrato, cualesquiera de las partes pagará a la otra las sumas resultantes a su favor, teniendo en cuenta las estipulaciones consignadas en el mismo. Si la liquidación se originare en resolución del contrato por incumplimiento, en el día y hora que se le haya participado por escrito el CONTRATISTA para llevarla a efecto, el Interventor procederá a efectuarla en el estado en que se encuentren los trabajos objeto del convenio, siendo entendido que si el CONTRATISTA no firmara el acta pertinente o no se hiciere presente personal-mente o a través de representante legal debidamente facultado para ello, la diligencia de liquidación se llevará a término de todas maneras. En este caso, el acta deberá ser firmada por el Interventor, un representante o delegado de la Auditoría Fiscal y dos testigos idóneos, dejándose constancia en el cuerpo del documento citado de los datos atinentes a la notificación hecha al CONTRATISTA para la práctica de la diligencia, las causas que la originaron y demás aspectos indispensables ...". La petición sobre resolución del contrato no es procedente. Esta figura, que no tiene operancia frente a los contratos de tracto sucesivo, sino en los instantáneos, exige, como la caducidad, que el contrato no haya terminado, que esté en vigencia. La acción en estos casos se denomina técnicamente

resciliación o terminación. Quizás el equívoco lo plantea el mismo contrato el cual en lugar de hablar de caducidad emplea en su cláusula 9$ el vocablo "resolución". Aquí existe un doble error: no es resolución sino caducidad y es medida dispuesta por la ley a favor de la administración, que le permite a ésta tomar su propia decisión ejecutoria sin tener que apelar a la jurisdicción. Y no es resolución porque el contrato de obra pública aquí cuestionado es de tracto o de ejecución sucesiva. La liquidación será procedente, pero no podrá hacerla esta jurisdicción, como ya ha tenido oportunidad de decirlo en forma reiterada esta misma Sala. La administración, con base en la cláusula 10º, procederá a efectuarla, siguiendo para el efecto el procedimiento indicado en la misma. Sólo así se podrá decidir quién debe a quién y cuánto. A este respecto la Sala comparte la siguiente apreciación de la vista fiscal: "En consecuencia, además de la nulidad de la resolución acusada, se debe ordenar por el Consejo de Estado que se proceda a la liquidación del contrato en la forma dispuesta en la misma convención, en la cláusula acabada de transcribir. En dicno acto se deberá establecer quién debe a quién y cuánto; allí tendrá que determinarse si hay lugar a hacer efectivas las garantías prestadas por la Compañía Seguros Patria S. A.; si hay lugar al pago de pena o de indemnización de perjuicios por alguna de las partes. Por esta razón no son procedentes los pronunciamientos por parte del Consejo de Estado, de los puntos impetrados por el actor en este

sentido".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D. E., nueve (09) de agosto de mil novecientos setenta y nueve (1979)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1979-N2317(2317)

Actor: JULIO CÉSAR GONZÁLEZ A.

Demandado: FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA REFERENCIA: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En escrito de 4 de agosto de 1977 el doctor Julio César González A. mediante apoderado idóneo demanda a los Ferrocarriles Nacionales de Colombia para que mediante los trámites del juicio ordinario se declare la nulidad de la Resolución Nº 004 de 21 de marzo de ese año y en su lugar se decrete la resolución del contrato GRC-D5-75 de 13 de agosto de 1975, se ordene la liquidación bilateral del mismo y se declare que no hay lugar al pago de la pena, ni a la indemnización de perjuicios, como tampoco a hacer efectivas las garantías. Además, que se declare que la entidad le adeuda parte de la obra ejecutada y los perjuicios por su incumplimiento más las costas.

Como hechos narra, en síntesis a. Que el 13 de agosto de 1975 se celebró entre los Ferrocarriles Nacionales y el doctor Julio César González A. el contrato GRC-DS 74/75, para la reparación de la carrilera entre los kilómetros 580 y 666 de la línea Atlántico, Sección Segunda - División Santander. b. Que el contrato señaló como término el de 100 días calendario, el cual por

sucesivas prórrogas, debidas a incumplimiento de la entidad, se prolongó hasta el 6 de enero de 1977. c. Que la entidad pública incumplió por no haber suministrado el contratista los materiales que debía entregar. d. Que los Ferrocarriles entregaron ese material el 12 de mayo de 1975 y el anticipo sólo el 9 de enero de ese mismo año; circunstancias estas que quedaron consignadas en acta firmada por el interventor y el contratista. e. Que debido a esas demoras éste tuvo que soportar serios aumentos en los costos de la obra. f. Que el doctor González ante la imposibilidad económica de continuar la obra por los perjuicios sufridos, se dirigió a la entidad solicitándole la liquidación bilateral del contrato con base en las razones mencionadas en el escrito de 31 de diciembre de 1976 y antes de vencerse la última prórroga. Escrito este que no tuvo respuesta alguna. g. Que según lo estipulado la obra debía iniciarse el 24 de enero de 1976 y solo pudo hacerse el 15 de marzo, antes que la herramienta que debia suministrar la entidad le fuera entregada; incumpliéndose además por parte de la Empresa el parágrafo 2° de la cláusula 3a, tal como quedó consignado en comunicaciones enviadas oportunamente a ésta.' h. Que el contratista, para cumplir lo de su cargo, otorgó todas las garantías exigidas por la ley y que los Ferrocarriles entregaron al doctor González, en calidad de préstamo, herramientas para la ejecución de la obra, algunas de las cuales se perdieron habiendo sido tasadas en la Resolución 004 en $

61.620.86 con la inclusión de una planta eléctrica dañada por una locomotora de la misma parte demandada.

1. Que el doctor González A. se tuvo que ausentar de la región por el grave peligro que corría su vida ante las amenazas de muerte aire recibió del personal que laboraba en la obra, descontento por el "no pago debido al incumplimiento de los Ferrocarriles.

j. Que el contratista justificó la no terminación del contrato mediante comunicación de 31 de diciembre de 1976 al ingeniero técnico de los Ferrocarriles solicitándole la liquidación del convenio. k. Que el contratista se sujetó al plan de trabajo acordado, perú la Empresa no cumplió lo convenido en las cláusulas 1ª y 3ª. l. Que el contratista hizo varios reclamos, tal como se afirma en los hechos 13 y 14 del libelo. m. Que debido al incumplimiento de la entidad el doctor González A. sufrió perjuicio por la suma de $ 896.312.76, según la discriminación que se hace en el hecho 15. n. Que no obstante que el doctor González pidió repetidamente la liquidación del contrato, el señor gerente de los Ferrocarriles en vista de la suspensión de la obra, declaró caducado el contrato y ordenó hacer efectivas las garantías. Esta decisión se tomó en Resolución 004 de 21 de marzo de 1977 y fue mantenida, luego de la reposición estudiada, en la Resolución 018 de 10 de junio siguiente. Normas violadas y concepto de la violación De folios 310 frente a 311 vuelto se expone este aspecto de la controversia, en

el orden siguiente: violación del contrato; perjuicios y cobro de lo no debido. Para el efecto se analizan los artículos 1602 y siguientes, 1546 y 1524 del Código Civil. Cumplido el trámite de rigor, es oportuno entrar a decidir. Para ello, se considera: Para la señora fiscal colaboradora la demanda debe prosperar, aunque parcialmente. Así, en síntesis y en apreciaciones que esta Sala comparte en su integridad, sostiene: 1º La nulidad de la Resolución 004 debe decretarse, puesto que esta decisión se tomó cuando ya el contrato había terminado por vencimiento del plazo pactado para la ejecución de las obras. 2º La. resolución del contrato no puede prosperar, por similares razones, porque equivale a declararlo terminado. Además, la resolución en los contratos de tracto sucesivo no procede, puesto que para éstos la petición adecuada es la de terminación. 3º La liquidación es procedente y es aspiración justa que se acomoda no sólo a la declaratoria de nulidad de la resolución de caducidad, sino a las voces del contrato. Visto lo anterior, se anota: La caducidad de los contratos administrativos es una de las formas de terminación anormal o anticipada de los mismos. Mediante ella la administración les da por terminados anticipadamente, por incumplimiento del cocontratante o por cualesquiera otras causas de las estipuladas o de las que se entienden implícitamente contenidas en ellos. Corresponde la caducidad al ejercicio de poderes exorbitantes de la administración en la esfera contractual. Por ella la administración, por sí y ante sí, mediante acto administrativo declara que el contratante ha incumplido y que

la ejecución del contrato, en consecuencia, no debe continuar. Pero como cesación anormal o anticipada que es, exige como presupuesto lógico que el contrato no haya terminado, bien por expiración del plazo convenido o por la ejecución de la obra. En el caso sub judice el vencimiento del plazo contractual ya se había producido cuando la administración declaró la caducidad. Este extremo lo aceptan ambas partes y el mismo contratista así lo da a entender en el hecho 2º de su demanda que coincide con la consideración segunda del acto impugnado (a folios 10). En este hecho se acepta que el plazo inicial fue de 100 días (calendario) contados a partir del 19 de marzo de 1976; que luego se concedió una primera prórroga hasta el 5 de septiembre y más tarde una segunda hasta el 5 de enero de 1977. Y la resolución de caducidad lleva fecha de 21 de marzo del antecitado año y fue ratificada con posterioridad al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la misma. La conducta de la administración, como se infiere con facilidad, no estuvo ajustada a la ley. Debió declarar terminado el contrato antes de la finalización de la segunda prórroga si estaba convencida, como parece darlo a entender, del incumplimiento del contratista y de su propio cumplimiento. Las reflexiones que preceden muestran cómo la administración dictó un acto afectado de incompetencia ratione temporis; porque terminado el contrato por vencimiento del plazo la entidad contratante no tenía otro camino que el de liquidarlo. Así lo da a entender el convenio en cuestión, el cual en forma inequívoca dispone: "DECIMA. LIQUIDACION DEL CONTRATO. Terminado el

contrato por cualquiera de las causas previstas en la cláusula anterior, se procederá a su liquidación definitiva mediante la elaboración de un acta pormenorizada que suscribirán el Interventor y EL CONTRATISTA y que contendrá el detalle completo de la obra total ejecutada, durante todo el período de duración del contrato; los pagos parciales registrados y el saldo final mediante el cruce de cuentas correspondientes. Liquidado el contrato, cualesquiera de las partes pagará a la otra las sumas resultantes a su favor, teniendo en cuenta las estipulaciones consignadas en el mismo. Si la liquidación se originare en resolución del contrato por incumplimiento, en el día y hora que se le haya participado por escrito el CONTRATISTA para llevarla a efecto, el Interventor procederá a efectuarla en el estado en que se encuentren los trabajos objeto del convenio, siendo entendido que si el CONTRATISTA no firmara el acta pertinente o no se hiciere presente personalmente o a través de representante legal debidamente facultado para ello, la diligencia de liquidación se llevará a término de todas maneras. En este caso, el acta deberá ser firmada por el Interventor, un representante o delegado de la Auditoría Fiscal y dos testigos idóneos, dejándose constancia en el cuerpo del documento citado de los datos atinentes a la notificación hecha al CONTRATISTA para la práctica de la diligencia, las causas que la originaron y demás aspectos indispensables ...". La petición sobre resolución del contrato no es procedente. Esta figura, que no tiene operancia frente a los contratos de tracto sucesivo, sino en los

instantáneos, exige, como la caducidad, que el contrato no haya terminado, que esté en vigencia. La acción en estos casos se denomina técnicamente resciliación o terminación. Quizás el equívoco lo plantea el mismo contrato el cual en lugar de hablar de caducidad emplea en su cláusula 9$ el vocablo "resolución". Aquí existe un doble error: no es resolución sino caducidad y es medida dispuesta por la ley a favor de la administración, que le permite a ésta tomar su propia decisión ejecutoria sin tener que apelar a la jurisdicción. Y no es resolución porque el contrato de obra pública aquí cuestionado es de tracto o de ejecución sucesiva. La liquidación será procedente, pero no podrá hacerla esta jurisdicción, como ya ha tenido oportunidad de decirlo en forma reiterada esta misma Sala. La administración, con base en la cláusula 10º, procederá a efectuarla, siguiendo para el efecto el procedimiento indicado en la misma. Sólo así se podrá decidir quién debe a quién y cuánto. A este respecto la Sala comparte la siguiente apreciación de la vista fiscal: "En consecuencia, además de la nulidad de la resolución acusada, se debe ordenar por el Consejo de Estado que se proceda a la liquidación del contrato en la forma dispuesta en la misma convención, en la cláusula acabada de transcribir. En dicno acto se deberá establecer quién debe a quién y cuánto; allí tendrá que determinarse si hay lugar a hacer efectivas las garantías prestadas por la Compañía Seguros Patria S. A.; si hay lugar al pago de pena o de indemnización de perjuicios por alguna de las

partes. Por esta razón no son procedentes los pronunciamientos por parte del Consejo de Estado, de los puntos impetrados por el actor en este sentido". Por lo expuesto y de acuerdo con la colaboradora fiscal, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. Falla 1º Declárase la nulidad de la Resolución 004 de 21 de marzo de 1977 (confirmada el 10 de junio por la 018) dictada por la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia y relacionada con la caducidad del contrato GRC-05074/75. 2º La mencionada entidad liquidará el contrato celebrado con el doctor Julio César González Arévalo de acuerdo con lo convenido en la cláusula 10º del mismo. 3º Deniéganse las demás peticiones de la demanda. 4º La demandada deberá cumplir este fallo dentro de los términos indicados en el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo. Cópiese y notifíquese. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 9 de agosto de 1979.

JORGE DANGOND FLOREZ, CARLOS BETANCUR JARAMILLO,

OSVALDO ABELLO NOGUERA, JORGE VALENCIA ARANGO - VICTOR M.

VÜLAQUIRAN M., SECRETARIO