CE-SEC3-EXP1979-N2705

ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN / APELACIÓN DE AUTO – Que resuelve nulidades procesales / APELACIÓN DE AUTO – Declara bien denegado el recurso ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE – Necesidad de hacer comparecer al juicio a la parte demandada / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Que adjudica bien baldío a título de cultivadora / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Dentro del proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo del Cesar por el ciudadano José Manuel Baute Redondo y tendiente a obtener la nulidad de la Resolución N ° 605 de 25 de octubre de 1976 de la Gerencia Regional del Proyecto Cesar del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y por la cual se adjudicó a la señora Ladys Baute de Rodríguez un predio denominado "La Esperanza" como baldío y a título de cultivadora, la parte impugnadora, la adjudicataria, pues se demandó en ejercicio de la Acción Pública del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, pidió que se declare la nulidad de todo lo actuado en el proceso por considerar: a) Que la acción debía ser la de plena jurisdicción por tratarse de un acto que crea una situación jurídica individual y no la de simple nulidad; y b) por no haberse citado como demandada a la adjudicataria. El Tribunal, no obstante reiterada jurisprudencia de esta Corporación sobre la imposibilidad de intentar la acción pública o de simple nulidad contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales o de aquéllos que con la simple nulidad se restablece el derecho, fuera de los casos

excepcionales del artículo 2º de la Ley 50 de 1936 y la igualmente reiterada jurisprudencia del Consejo, sobre la necesidad de hacer comparecer al juicio a la parte demandada, so pena de violar el artículo 26 de la Constitución Política y las normas del Código de Procedimiento Civil, que lo desarrollan, a falta de disposiciones expresas en el Código Contencioso Administrativo, resolvió declarar que no había lugar a la declaración de nulidad impetrada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 66 / LEY 50 DE 1936 – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 26 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO – Sólo las partes interesadas pueden impugnar el acto de adjudicación de baldíos / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO – Acción procedente para impugnarlo / ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓNCómputo del término de caducidad de la acción de plena jurisdicción / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – De la acción pública de simple nulidad / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Acción de nulidad simple / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO – Ni los particulares ni las personas interesadas, pueden impugnar los actos de adjudicación mediante el ejercicio de la acción pública de nulidad / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO – Recurso procedente para impugnar

Que las partes interesadas (artículo 42) sólo podrán impugnar los actos de adjudicación de baldíos "mediante las acciones contencioso administrativas en la forma ordinaria prevista en la Ley 167 de 1941, ante el Tribunal correspondiente", es decir, la acción de plena jurisdicción y dentro de los cuatro meses de caducidad. "cualquiera otra persona", es decir, los particulares, podrán ejercitar la acción pública de simple nulidad dentro de los dos años siguientes. La sola presentación de la exégesis, demuestra que ella es absurda. Una interpretación ideológica que busque la armonía entre los artículos y consulta la naturaleza de las acciones contencioso administrativas, impone las siguientes conclusiones: las "partes interesadas" y "los procuradores agrarios" pueden, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la providencia en el Diario Oficial, ejercitar "las acciones contencioso administrativas en la forma ordinaria prevista en la Ley 167 de 1941, ante el Tribunal correspondiente", es decir, la acción de plena jurisdicción que es la que procede contra los actos creadores de situaciones jurídicas concretas e individuales o de aquellas otras que, por su sola declaratoria de nulidad, sobreviene el restablecimiento del derecho. Ni los particulares ni las personas interesadas, pueden impugnar los actos de adjudicación mediante el ejercicio de la acción pública de nulidad.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941

APELACIÓN DE AUTO – Improcedencia / APELACIÓN DE AUTO – Declara bien denegado el recurso / RECURSO DE APELACIÓN - No procede contra los autos que deciden sobre las nulidades procesales /

REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Ni los particulares ni las personas interesadas, pueden impugnar los actos de adjudicación mediante el ejercicio de la acción pública de nulidad. Contra la providencia anterior la misma parte interesada interpuso recurso de apelación el que le fue denegado por auto de marzo 14, del año en curso, por lo que el recurrente hubo de interponer reposición y en subsidio las copias para hacer uso del recurso de queja, que es el que se decide en esta providencia. El recurso de apelación no procede contra los autos que deciden sobre las nulidades procesales, porque el Código Contencioso Administrativo no tiene vacíos que deban llenarse con las previsiones del artículo 282 del Código Contencioso Administrativo. Por el contrario, sólo prevé, para garantizar la rapidez y seriedad de los autos inadmisorios de la demanda o decisorios de la suspensión provisional de los actos acusados. Así lo ha dicho en reiteradas ocasiones y últimamente, y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo, en auto de 25 de octubre de 1978, (expediente 502, actor: Alfredo Bogotá Chía, Consejero ponente: doctor Jorge Dangond Flórez), así lo ratificó en los términos que transcribe la providencia del a quo. Por lo expuesto, SE DECLARA BIEN DENEGADO el recurso de apelación a que se ha hecho referencia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO –

ARTÍCULO 282

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO Bogotá, D. E., doce (12) julio de mil novecientos setenta y nueve (1979)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1979-N2705(2705)

Actor: JOSÉ MANUEL BAUTE REDONDO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA Referencia: ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN Dentro del proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo del Cesar por el ciudadano José Manuel Baute Redondo y tendiente a obtener la nulidad de la Resolución N ° 605 de 25 de octubre de 1976 de la Gerencia Regional del Proyecto Cesar del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y por la cual se adjudicó a la señora Ladys Baute de Rodríguez un predio denominado "La Esperanza" como baldío y a título de cultivadora, la parte impugnadora, la adjudicataria, pues se demandó en ejercicio de la Acción Pública del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, pidió que se declare la nulidad de todo lo actuado en el proceso por considerar: a) Que la acción debía ser la de plena jurisdicción por tratarse de un acto que crea una situación jurídica individual y no la de simple nulidad; y b) por no haberse citado como demandada a la adjudicataria.

El Tribunal, no obstante reiterada jurisprudencia de esta Corporación sobre la imposibilidad de intentar la acción pública o de simple nulidad contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales o de aquéllos que con la simple nulidad se restablece el derecho, fuera de los casos excepcionales del artículo

2º de la Ley 50 de 1936 y la igualmente reiterada jurisprudencia del Consejo, sobre la necesidad de hacer comparecer al juicio a la parte demandada, so pena de violar el artículo 26 de la Constitución Política y las normas del Código de Procedimiento Civil, que lo desarrollan, a falta de disposiciones expresas en el Código Contencioso Administrativo, resolvió declarar que no había lugar a la declaración de nulidad impetrada. "Son muchas las demandas que deben resolverse en forma adversa por error de los abogados en la escogencia de la acción adecuada. Se precisa el sentido y el alcance de la jurisprudencia a este respecto, a) Los actos creadores de situaciones generales, impersonales y objetivas deben ser demandados mediante el ejercicio de la acción de nulidad, consagrada por el artículo 68 de la Ley 167 de 1941, la que es pública, por estimarse que hay interés de la comunidad en la conservación del orden jurídico general, b) Contra los actos, hechos u operaciones administrativas que establecen situaciones individuales y concretas únicamente procede la vía de la plena jurisdicción, de que hablan los artículos 67 y 88, los cuales conceden a la persona perjudicada no sólo el derecho abstracto de restablecer la legalidad, sino la posibilidad de obtener de la administración la reparación del daño concreto que ésta le infligió en su derecho subjetivo, c) También la acción de nulidad procede contra los actos condiciones que interesan a la sociedad, tales como aquellos que colocan a una persona dentro de una situación general y reglamentaria que la inviste de un poder legal. Por ejemplo, un nombramiento en un individuo que no reúne las

condiciones requeridas para desempeñar un cargo oficial; el otorgamiento de una licencia con el fin de ejercer una profesión u oficio en que el interés común está en juego. Mas no pueden acusarse por esta vía las providencias de esta naturaleza que descartan la idea de un interés próximo por la sola legalidad, como lo es la de destitución de un cargo público, la que niega una licencia de la naturaleza anteriormente referida, en donde únicamente se lesiona a los titulares de esos intereses, d) El restablecimiento de un derecho por la vía contencioso administrativa sólo puede obtenerse como consecuencia de la nulidad de un acto, hecho u operación administrativos, excepto cuando se trata de una lesión causada por un hecho u operación (pues en estos casos —artículo 68— en fuerza de la situación, no es posible en ocasiones ejercitar la acción de nulidad por falta de materia; o basta la revisión de la operación, tal como lo prevé el artículo 271) o por ocupación o daños en la propiedad inmueble efectuados por una obra pública, e) No se puede ejercitar conjuntamente la acción de nulidad y la de plena jurisdicción. De manera que cuando un acto de carácter subjetivo se deriva de otro objetivo nulo, lo conducente es ejercitar la última acción, acusando la providencia concreta y pidiendo la inaplicabilidad, como excepción para el caso, de la de carácter generar (Auto, 29 marzo 1955, Tomo LX, números 377-381, página 468). "Como puede verse, ambos actos administrativos tienen contenido particular, crean una situación jurídica individual, por ia cual resulta el beneficiario, señor

Zoilo Edilberto Monroy, titular de determinados derechos, precisamente de aquellos que pretenden desconocer los demandantes con su pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho. "La demanda no pidió, en forma alguna, la vinculación procesal del señor Zoilo Edilberto Monroy, ni el auto admisorio de la misma tomó disposición alguna al respecto, no obstante que dicho ciudadano, como titular de los derechos derivados del acto administrativo acusado, tenía que ser citado, en legal forma, como parte opositora. "De otra manera, el señor Monroy podría resultar vencido en juicio sin haber sido oído, con clara violación de expresas normas legales y constitucionales. "Mas, como tal nulidad es saneable por la misma parte que podría alegarla, deberá ponerse en su conocimiento, para que manifieste si la sanea o no, mediante notificación personal de esta providencia". Más por tratarse en este caso de adjudicación de baldíos, podría sostenerse, con base en el artículo 38 de la Ley 135 de 1961, que sí es procedente la acción pública de nulidad o contencioso objetivo.

Dice la norma citada: "Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de las normas de la presente ley. La declaratoria de nulidad podrá demandarse ante el correspondiente Tribunal de lo Contencioso Administrativo por los Procuradores Agrarios o cualquiera otra persona, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial. "La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones sobre adjudicación de baldíos.

"Decretada una nulidad, el adjudicatario será considerado como poseedor de mala fe sobre cualquier exceso que se hubiere adjudicado en relación con las cabidas que señala esta ley. Ley 4 ª de 1973, artículo 16. "El inciso final del artículo 38 de la Ley 135 de 1961, quedará así: El Instituto podrá verificar, con citación del adjudicatario, dentro de los dos (2) años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencia de inspección ocalar y, en general, de las pruebas que hayan servido de base a la adjudicación. Sin hallar inexactitud o falsedad en tales documentos o diligencias, revocará la adjudicación y ordenará la cancelación del registro respectivo". No obstante, el artículo transcrito no puede interpretarse aisladamente, como si la referida ley no tuviera otros artículos, pues es principio elemental de hermenéutica jurídica que el texto de los artículos de una ley deban interpretarse por su contexto general, en forma que guarden armonía y no en el sentido de crear contradicciones en el texto de una misma ley, lo que repugna sobre el supuesto de la sabiduría del legislador. Dice el artículo 42 de la misma Ley 135 de 1961: "Artículo 42. Contra las resoluciones que dicte el Instituto en lo relacionado con la adjudicación de baldíos se procederá el recurso de reposición para agotar la vía administrativa. Pero sin necesidad de solicitar tal reposición, los interesados podrán intentar las acciones contenciosas administrativas en la forma ordinaria prevista en la Ley 167 de 1941, ante el Tribunal correspondiente. "El Ministerio Público es parte en todas las diligencias sobre adjudicación de

baldíos y en los recursos contenciosos administrativos a que se refiere el inciso anterior". Con una interpretación aislada de estos artículos, se tendría: Que las partes interesadas (artículo 42) sólo podrán impugnar los actos de adjudicación de baldíos "mediante las acciones contencioso administrativas en la forma ordinaria prevista en la Ley 167 de 1941, ante el Tribunal correspondiente", es decir, la acción de plena jurisdicción y dentro de los cuatro meses de caducidad. "cualquiera otra persona", es decir, los particulares, podrán ejercitar la acción pública de simple nulidad dentro de los dos años siguientes. La sola presentación de la exégesis, demuestra que ella es absurda. Una interpretación ideológica que busque la armonía entre los artículos y consulta la naturaleza de las acciones contencioso administrativas, impone las siguientes conclusiones: las "partes interesadas" y "los procuradores agrarios" pueden, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la providencia en el Diario Oficial, ejercitar "las acciones contencioso administrativas en la forma ordinaria prevista en la Ley 167 de 1941, ante el Tribunal correspondiente", es decir, la acción de plena jurisdicción que es la que procede contra los actos creadores de situaciones jurídicas concretas e individuales o de aquellas otras que, por su sola declaratoria de nulidad, sobreviene el restablecimiento del derecho. Ni los particulares ni las personas interesadas, pueden impugnar los actos de adjudicación mediante el ejercicio de la acción pública de nulidad. Contra la providencia anterior la misma parte interesada interpuso recurso de

apelación el que le fue denegado por auto de marzo 14, del año en curso, por lo que el recurrente hubo de interponer reposición y en subsidio las copias para hacer uso del recurso de queja, que es el que se decide en esta providencia. El recurso de apelación no procede contra los autos que deciden sobre las nulidades procesales, porque el Código Contencioso Administrativo no tiene vacíos que deban llenarse con las previsiones del artículo 282 del Código Contencioso Administrativo. Por el contrario, sólo prevé, para garantizar la rapidez y seriedad de los autos inadmisorios de la demanda o decisorios de la suspensión provisional de los actos acusados. Así lo ha dicho en reiteradas ocasiones y últimamente, y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo, en auto de 25 de octubre de 1978, (expediente 502, actor: Alfredo Bogotá Chía, Consejero ponente: doctor Jorge Dangond Flórez), así lo ratificó en los términos que transcribe la providencia del a quo. Por lo expuesto, SE DECLARA BIEN DENEGADO el recurso de apelación a que se ha hecho referencia. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

JORGE VALENCIA ARANGO, OSVALDO ABELLO NOGUERA, CARLOS

BETANCUR JARAMILLO, (CON SALVAMENTO); JORGE DANGOND

FLÓREZ.

VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN M. SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Referencia: Proceso N ° 2705. Actor: José Manuel Baute y otros contra Incora.

Recurso de Queja. Ponente: Doctor Jorge Valencia Arango.

Con todo respeto me separo de la providencia de julio 12 del presente año, por medio de la cual la Sala de decisión estima que el auto que negó la declaratoria de nulidad no tiene el recurso de apelación por cuanto este recurso no procede "contra los autos que deciden sobre las nulidades procesales, porque el Código Contencioso Administrativo, no tiene vacíos que deban llenarse con las previsiones del artículo 282 del Código Contencioso Administrativo. Para el suscrito, dada la trascendencia de autos como el que aquí se decide, el recurso de apelación debe ser posible. Y esto debe ser así porque con una interpretación estricta del código administrativo solo tendrían ese recurso de apelación el de inadmisión por incompetencia y el de suspensión provisional, quedando por fuera autos de tanta significación, si no mayor, como el que inadmite la demanda por falta de jurisdicción, el que declara la caducidad de la acción, el que define la perención del proceso, el que resuelve una nulidad y en general aquéllos que cierren los incidentes de previo pronunciamiento. Los autos que se dejan enunciados y otros que se me escapan en este momento, han sido conocidos tradicionalmente en segunda instancia por el Consejo de Estado. El auto que declara una nulidad, mejor, el que la resuelve tiene apelación. Basta leer a este respecto el artículo 159 del Código de Procedimiento Civil; norma que debe armonizarse con el numeral 8 ° del artículo 351 ibídem. Aunque este último dispositivo hace apelables sólo los autos que declaren nulidades procesales, hay que interpretarlo en el sentido de que se refiere a

autos que la resuelven. Si no fuera así habría que entender que el artículo 159 fue subrogado por el indicado numeral del artículo 351. La aplicación de estas normas encuentra su apoyo en el artículo 282 del Código Contencioso Administrativo. No comparto la afirmación hecha por mis compañeros de Sala cuando dicen: "El Tribunal, no obstante reiterada jurisprudencia de esta Corporación sobré la imposibilidad de intentar la acción pública o de simple nulidad contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales o de aquéllos que con la simple nulidad se restablece el derecho, fuera de los casos excepcionales del artículo 2 ° de la Ley 50 de 1936 y la igualmente reiterada jurisprudencia del Consejo, sobre la necesidad de hacer comparecer al juicio a la parte demandada so pena de violar el artículo 26 de la constitución política y las normas del Código de Procedimiento Civil, que lo desarrollan, a falta de disposiciones expresas en el Código Contencioso Administrativo, resolvió declarar que había lugar a la declaración de nulidad impetrada". Y no la comparto porque la reiterada jurisprudencia de la Corporación no es la que se contiene en la providencia transcrita. Ya desde 1961 la tesis imperante es precisamente la contraria (elaborada por el doctor Carlos Gustavo Arrieta y precisada por el doctor Humberto Mora Osejo en 1973) en la cual se admite en ciertas hipótesis el contencioso de anulación contra actos creadores de situaciones individuales y concretas. Pero el asunto no debe enfocarse con base en la aludida jurisprudencia. La legislación agraria tiene su propio régimen de acciones en cuanto toca con los

actos de adjudicación de baldíos. En primer término, le permite a cualquier persona y a los procuradores agrarios instaurar la acción de nulidad contra las adjudicaciones de tierras baldías que se hayan hecho con violación de las normas de la Ley 135 de 1961 y de las que la adicionan y reforman. Es una acción de nulidad especial con un término de caducidad de 2 años. Y por su lado, a los interesados, el 42 de la ante citada Ley 135 les permite intentar las acciones contencioso administrativas previstas en la Ley 167 de 1941; dándose a entender así que estos tienen tanto la acción de nulidad como la de plena jurisdicción y no sólo esta última como lo afirma la ponencia. Y es de simple lógica que cuando la acción sea de nulidad intentada por un tercero deba hacerse parte en el proceso el titular del derecho reconocido mediante ese acto. Con todo respeto. CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D. E., julio dieciséis de mil novecientos setenta y nueve.