CE-SEC3-EXP1980-N1960

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Accede

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA /

INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / ADICIÓN AL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Efectos / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO / OBSERVACIONES A LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Si se firma por las partes sin observaciones, no puede impugnarse después, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado / VALOR PROBATORIO DEL

DOCUMENTO AUTÉNTICO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO /

OBSERVACIONES A LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Acreditadas Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, éstos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe a quién y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad. […] [L]a parte demandada al solicitar sus pruebas trajo copia autenticada del mismo documento que estaba en su poder, sin hacer salvedad alguna sobre la fecha de presentación del mismo.

Esta conducta permite inferir: a) Que el documento de reclamo del 20 de noviembre de 1974, sí fue recibido por la Seccional de Caminos Vecinales de Sucre. En otra forma no tendría sentido ni explicación la aportación de la aludida

copia por la demanda con la nota de autenticación del subdirector de Ingeniería; y b) Que la fecha de ese documento es la que figura en su texto, porque de lo contrario, el Fondo hubiera insistido en que el documento sí tenía probatoriamente fecha cierta, cual era la de recepción posterior a ese 20 de noviembre. Baste leer el memorial petitorio de pruebas que obra a folios 15 de C. No. 3 y en el cual se pide que se tengan como pruebas, entre otros documentos, la copia, también autenticada, de reclamación presentada por el señor Luis Leal Cruz. Es evidente que el Ingeniero Leal Cruz reclamó oportunamente las bases de la liquidación y todo permite concluir que lo hizo con antelación. Para la Sala no es extraño que en el texto del acta no figuren los desacuerdos, entre otras razones, porque el acta de liquidación de un contrato como el aquí cuestionado se elabora por la Administración directamente y no conjuntamente con el contratista. No otro sentido tiene la cláusula vigésima primera del contrato principal cuando dispone que "cuando el contrato termine por cualquier causa, la Unidad Seccional respectiva hará la liquidación del mismo, previa presentación por el contratista de los documentos prescritos por Caminos Vecinales. (Subráyase fuera de texto), y porque el contratista no tenía porqué hacer incluir en el acta sus desacuerdos cuando ya los había formulado en escrito separado. Como se ve, la administración liquida, luego de la presentación de ciertos documentos por el contratista y aún sin estos, de oficio; y a ésto no le quedan sino estas salidas: a) firmar esa señal de

aceptación, sin reclamos u observaciones. Aquí el acta será definitiva y no podrá impugnarse jurisdiccionalmente; b) firmar con salvedades o reclamos que se pueden hacer en el mismo texto del acta de liquidación o en escrito separado, y c) negarse a firmar, precisamente por tener reparos. En las dos hipótesis precedentes el desacuerdo como sucedió aquí (hipótesis b), podrá discutirse judicialmente. Existe además otro indicio sobre la oportunidad del reclamo y es el que se desprende dé la proposición inicial del documento de reclamo de 20 de noviembre de 1974, ADICIÓN AL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Obras adicionales / INCUMPLIMIENTO EN EL PAGO DEL PRECIO DEL CONTRATO ESTATAL – Intereses por el no pago oportuno / INTERÉS MORATORIO / PAGO DE INTERÉS MORATORIO – Por el no pago de sumas estipuladas en acta de liquidación del contrato / PAGO DE INTERÉS MORATORIO – Improcedencia porque el contrato no estipula el pago de interés moratorio Se desprende igualmente de la prueba documental (actas de recibo de obras y certificados de pago) y de la peritación que la renivelación ejecutada no fue pagada en su totalidad, ya que quedaron pendientes 273.186 M2, los que a $0.79 arrojan la cifra de $215.816.94. Se observa aquí una pequeña diferencia con la demanda, ya que el actor reclama la renivelación de 282.386 M2. Para la Sala el análisis hecho por los expertos se ajusta a la realidad procesal y permite su plena aceptación (a f. 44 del C. No. 2). El valor del ajuste correspondiente a dicha obra

ejecutada y no pagada, según la fórmula pactada en el contrato asciende a la suma de $72.449.44 (fórmula automática de ajuste de precios, cláusula duodécima). También los peritos aciertan en cuanto al reajuste aplicable a las actas de entrega 29, 30, 31, 32 y 33 correspondientes a los meses de abril, mayo, junio, julio y agosto de 1973, las que fueron reajustadas con base en los índices de octubre de 1972. La evaluación sobre este extremo no deja lugar a dudas, ya que el reajuste tenía que hacerse con los índices vigentes en la fecha de la entrega y no con fundamento en uno anterior. Esto se desprende inequívocamente de la cláusula duodécima del contrato (forma de pago y ajuste de precios del acta mensual). Las fórmulas utilizadas por los expertos y los resultados de las operaciones matemáticas están correctas. Este rubro arroja la suma de $50.974.40. Igualmente y por el no pago oportuno de las indicadas cifras, a la tasa promedio del 18% entre 1973 y 1980, se obtiene por concepto de intereses la suma de $401.674.92. La cantidad de $50.974.40 desde agosto de 1973 hasta octubre de 1980 (fecha probable de este fallo); $215.816.94 desde mayo de 1974 a la misma fecha y $72.449.44 por idéntico período. Finalmente, el reconocimiento de intereses de mora por el no pago oportuno de las diferentes actas no podrá ordenarse, por cuanto el contrato no señala esta posibilidad; (por otra parte alguna se dice en qué fecha debieron efectuarse los pagos) fuera de que el movimiento

de entregas y pagos elaborado por los peritos muestra un flujo normal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de mil novecientos ochenta (1980)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1980-N1960(1960)

Actor: LUIS LEAL CRUZ

Demandado: FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En escrito de 27 de febrero de 1976 el doctor Luis Leal Cruz mediante apoderado idóneo demanda al Fondo Nacional de Caminos Vecinales para que se le condene al pago de $63.245.89 por el reajuste de las actas de entrega de obra Nos. 29, 30, 31, 32 y 33 correspondientes a los meses de abril, mayo, junio, julio y agosto de 1973; de $267.701.93 como valor de la renivelación de 282.386 metros cuadrados de la banca existente según la cláusula segunda del contrato adicional 420-115 de mayo 14 de ese mismo año; y que, además, se condene al mismo Fondo a pagarle tanto el lucro cesante como el daño emergente que sufrió como consecuencia de la violación de los contratos 420-280 y su adicional 420-115.

Pide, finalmente, que se condene en costas a la parte demandada. Como hechos narra en síntesis:

1. Que el 28 de mayo de 1971 se celebró entre el Fondo y el doctor Luis Leal Cruz el contrato 420-280 para la construcción de explanación, obras de drenaje y

afirmado en el camino Santa Fe—San Marcos—Majagual, sector "Las Tablitas", en el departamento de Sucre.

2. Que el aludido contrato fue adicionado mediante los contratos 420-163, 420395, 420-074, 420-115, 420-224 y 420-819.

3. Que en la cláusula segunda del contrato adicional 420-115 se pactó la renivelación de 363.806 metros cuadrados de banca a razón de $0.79 cada uno, de los cuales sólo se pagó un poco más de $100.000 adeudando $223.084.94.

4. Que las actas de entrega 29 a 33 fueron reajustadas por parte del Fondo con relación a los índices del mes de octubre de 1972, cuando en realidad se debieron ajustar a los índices correspondientes a los meses de abril, mayo, junio, julio y agosto de 1973.

5. Que de la cantidad total de la obra de renivelación solamente se pagaron 54.000 metros cuadrados en el acta 41 y 10.420 en el acta 44, fuera de que el Fondo no ha pagado el ajuste por ese concepto.

6. Que el demandante cumplió las obligaciones contraídas según los contratos de obra celebrados, tal como se desprende de las dos actas finales de recibo de obra de 20 de marzo de 1974 y del Oficio 1189 de junio 24 de ese mismo año.

7. Que a pesar de los repetidos reclamos, el Fondo se ha negado a pagar lo que debe.

De folios 24 vuelto a 25 vuelto se expone la fundamentación jurídica de la demanda. Allí se insiste que el incumplimiento de las obligaciones contractuales

por parte de la administración pública da lugar a un contencioso contractual de conocimiento de la jurisdicción administrativa, de conformidad con el Decreto 528 de 1964. Cumplido el trámite de rigor y como no se observa causal alguna de nulidad que invalide lo actuado se entra a decidir. Para ello se considera: Para el señor agente del ministerio público la demanda no está llamada a prosperar, porque: a) El acta de liquidación discutida en este proceso fue suscrita en forma oportuna por las personas que la ley señala como idóneas para tal fin y contiene todos los elementos para su validez. b) Una vez hecha la liquidación y firmada por las partes no pueden éstas desconocer con posterioridad los saldos deducidos en dicho documento, ya que el acta constituye un acto jurídico válido al cual quedan ellas sometidas, "pues tienen los mismos efectos de una convención, de un acuerdo, porque es en ese momento cuando deben quedar determinadas todas las pretensiones de los contratantes". c) Cuando el contratista no esté de acuerdo con la liquidación, el camino que debe seguir es su no aceptación, caso en el cual se le abre la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. d) El contratista, doctor Leal Cruz, suscribió el día 20 de noviembre de 1974 el acta de liquidación sin reparo alguno, aunque en el expediente aparezca una nota dirigida al jefe de la Unidad Seccional de Caminos Vecinales de Sucre, en la cual manifiesta que "En el día de hoy firmaré el acta que protocoliza la terminación y entrega de las obras relacionadas con el Contrato Principal No. 420-280 y sus

adicionales para la construcción del camino Santa Fe-San Marcos, sector "Las Tablitas-San Marcos y ramal a Caimito". Me permito manifestar a usted que como quiera que no estoy de acuerdo con la liquidación que se hace en dicha acta y en vista además, que mis desacuerdos no pudieron quedar consignados en la mencionada acta, procedo a dejarlos sentados a través de este oficio que Ud. y para que por su digno conducto, esta reclamación se haga ante el Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Pido además, a usted, que este Oficio se adicione a la ya mencionada acta y quede por consiguiente como parte integrante de los documentos de liquidación... Mis desacuerdos consisten en los siguiente: "a) Las cuantías que se fijan como garantías sobre prestaciones sociales y estabilidad de la obra, deben calcularse sobre el valor total de las obras ejecutadas; considero que yo no estoy obligado a garantizar valores superiores a lo ejecutado, tanto más que los valores fijados como valor de los contratos, son siempre aproximados. "b) Se le adeudan al contratista las sumas correspondientes al reajuste de las Actas Nos. 29, 30, 31, 32 y 33 de entrega de obras efectuadas en los meses de abril, mayo, junio, julio y agosto de 1973, las cuales fueron reajustadas con los índices del mes de octubre de 1972, cuando en realidad debían reajustarse con los índices correspondientes al mes de entrega de las obras. "c) Se le deben al contratista, las sumas correspondientes al ítem contemplado en el Contrato Adicional No. 420-115, y referente a renivelación de la banca. Esta

obra fue ordenada y ejecutada en su totalidad y a satisfacción. De la cantidad total ejecutada, solamente se le reconocieron al contratista, primero 51.000 M2 en el Acta No. 41, y luego 10.420 M2 en el Acta No. 44. Por este concepto se le adeudan aún al contratista 213.840 M2, más el reajuste correspondiente al mes de aceptado el trabajo". e) No está probado en el expediente cuándo se recibió la mencionada nota por el destinatario, si antes de la firma del acta o después, porque si lo primero, es extraño que el acta no hable de tales desacuerdos; y si lo segundo, no se explica cómo el actor suscribió el documento o acta teniendo escrita una nota de protesta contra ésta. Como tampoco demostró el demandante que se le impidió dejar en el acta consignados sus desacuerdos. f) El actor no demostró en forma plena los supuestos de hecho y de derecho de sus pretensiones, lo que hace improcedente el estudio de aspectos probatorios como los tenidos en cuenta en el dictamen pericial. Pero la Sala no asiste la razón al señor agente del ministerio público. Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, éstos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe a quién y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el

consentimiento sin vicios rigen en su integridad. En la formulación teórica que precede tiene razón el colaborador fiscal y la tendría en toda su extensión, si fuera realmente cierto que no se comprobó la oportunidad del escrito de objeciones presentado por el contratista ante el jefe de la Unidad Seccional de Caminos Vecinales de Sucre el 20 de noviembre de 1974, el mismo día de la suscripción del acta de liquidación. Y tendría razón desde el punto de vista probatorio el señor agente del ministerio público si solo existiera en el expediente la copia que de tal documento se observa a folios 17 del cuaderno principal y que fue traída precisamente por el interesado con los documentos que adjuntó a su demanda. En estas condiciones ese documento privado sólo tendría fecha cierta a partir de su vinculación al proceso, que lo fue el 27 de febrero de 1976, tal como lo da a entender el artículo 280 del C. de P. C. y, por lo tanto no serviría para demostrar que la liquidación del 20 de noviembre de 1974 fue oportunamente reclamada por el contratista, en los puntos que allí mismo se exponen. Pero la parte demandada al solicitar sus pruebas trajo copia autenticada del mismo documento que estaba en su poder, sin hacer salvedad alguna sobre la fecha de presentación del mismo. Esta conducta permite inferir: a) Que el documento de reclamo del 20 de noviembre de 1974, sí fue recibido por la Seccional de Caminos Vecinales de Sucre. En otra forma no tendría sentido ni explicación la aportación de la aludida copia por la demanda con la nota de autenticación del subdirector de Ingeniería; y b) Que la fecha de ese documento

es la que figura en su texto, porque de lo contrario, el Fondo hubiera insistido en que el documento sí tenía probatoriamente fecha cierta, cual era la de recepción posterior a ese 20 de noviembre. Baste leer el memorial petitorio de pruebas que obra a folios 15 de C. No. 3 y en el cual se pide que se tengan como pruebas, entre otros documentos, la copia, también autenticada, de reclamación presentada por el señor Luis Leal Cruz. Es evidente que el Ingeniero Leal Cruz reclamó oportunamente las bases de la liquidación y todo permite concluir que lo hizo con antelación. Para la Sala no es extraño que en el texto del acta no figuren los desacuerdos, entre otras razones, porque el acta de liquidación de un contrato como el aquí cuestionado se elabora por la Administración directamente y no conjuntamente con el contratista. No otro sentido tiene la cláusula vigésima primera del contrato principal cuando dispone que "cuando el contrato termine por cualquier causa, la Unidad Seccional respectiva hará la liquidación del mismo, previa presentación por el contratista de los documentos prescritos por Caminos Vecinales. (Subráyase fuera de texto), y porque el contratista no tenía porqué hacer incluir en el acta sus desacuerdos cuando ya los había formulado en escrito separado. Como se ve, la administración liquida, luego de la presentación de ciertos documentos por el contratista y aún sin estos, de oficio; y a ésto no le quedan sino estas salidas: a) firmar esa señal de aceptación, sin reclamos u observaciones. Aquí el acta será definitiva y no podrá impugnarse jurisdiccionalmente; b) firmar

con salvedades o reclamos que se pueden hacer en el mismo texto del acta de liquidación o en escrito separado, y c) negarse a firmar, precisamente por tener reparos. En las dos hipótesis precedentes el desacuerdo como sucedió aquí (hipótesis b), podrá discutirse judicialmente. Existe además otro indicio sobre la oportunidad del reclamo y es el que se desprende déla proposición inicial del documento de reclamo de 20 de noviembre de 1974, que a la letra dice: "En el día de hoy firmaré el acta que protocoliza la terminación y entrega de las obras relacionadas con el contrato principal No. 420-280 y sus adicionales…' Clarificado lo precedente y con base en el acervo probatorio, se anota: mediante el contrato adicional 420-15 se convino, entre otros ítems, la "renivelación de banco existente 343.806 M2 a setenta y nueve centavos ($0.79)". Y se desprende del expediente que este trabajo fue ejecutado por el contratista y recibido en su totalidad por el Fondo. Así lo da a entender el certificado que obra a folios 31 del

C. No. 2, por el cual la interventoría de dicho establecimiento público afirma que "las obras objeto del contrato No. 420-280 de mayo 28 de 1971 y adicional No. 420-115... fueron recibidas a satisfacción, de conformidad con las actas de recibo total de obras de abril 23 de 1974 y liquidación del contrato".

Se desprende igualmente de la prueba documental (actas de recibo de obras y certificados de pago) y de la peritación que la renivelación ejecutada no fue pagada en su totalidad, ya que quedaron pendientes 273.186 M2, los que a $0.79

arrojan la cifra de $215.816.94. Se observa aquí una pequeña diferencia con la demanda, ya que el actor reclama la renivelación de 282.386 M2. Para la Sala el análisis hecho por los expertos se ajusta a la realidad procesal y permite su plena aceptación (a f. 44 del C. No. 2). El valor del ajuste correspondiente a dicha obra ejecutada y no pagada, según la fórmula pactada en el contrato asciende a la suma de $72.449.44 (fórmula automática de ajuste de precios, cláusula duodécima). También los peritos aciertan en cuanto al reajuste aplicable a las actas de entrega 29, 30, 31, 32 y 33 correspondientes a los meses de abril, mayo, junio, julio y agosto de 1973, las que fueron reajustadas con base en los índices de octubre de

1972. La evaluación sobre este extremo no deja lugar a dudas, ya que el reajuste tenía que hacerse con los índices vigentes en la fecha de la entrega y no con fundamento en uno anterior. Esto se desprende inequívocamente de la cláusula duodécima del contrato (forma de pago y ajuste de precios del acta mensual). Las fórmulas utilizadas por los expertos y los resultados de las operaciones matemáticas están correctas. Este rubro arroja la suma de $50.974.40.

Igualmente y por el no pago oportuno de las indicadas cifras, a la tasa promedio del 18% entre 1973 y 1980, se obtiene por concepto de intereses la suma de $401.674.92. La cantidad de $50.974.40 desde agosto de 1973 hasta octubre de

1980 (fecha probable de este fallo); $215.816.94 desde mayo de 1974 a la misma fecha y $72.449.44 por idéntico período. Finalmente, el reconocimiento de intereses de mora por el no pago oportuno de las diferentes actas no podrá ordenarse, por cuanto el contrato no señala esta posibilidad; (por otra parte alguna se dice en qué fecha debieron efectuarse los pagos) fuera de que el movimiento de entregas y pagos elaborado por los peritos muestra un flujo normal. Por lo expuesto y en desacuerdo con el colaborador fiscal, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA

1. Condénase al Fondo Nacional de Caminos Vecinales a pagar al doctor Luis Leal Cruz, las siguientes sumas: a) $215.816.94 por el no pago de 273.186 M2 renivelados. b) $72.449.74 correspondientes al reajuste de la remodelación ejecutada. c) $50.974.40, reajuste de las actas 29, 30, 31, 32 y 33 a los índices de los meses de abril, mayo, junio, julio y agosto de 1973. d) $401.674.92 por concepto de intereses sobre las sumas indicadas en los literales precedentes a la tasa promedio del 18%.

2. Deniéganse las demás súplicas de la demanda.

3. El Fondo Nacional de Caminos Vecinales deberá pagar dentro de los términos del artículo 121 del C. C. A. Si no lo hace, reconocerá intereses a la tasa del 24% anual.

Cópiese, notifíquese y revalídese el papel común. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 16 de octubre de 1980.

EDUARDO SUESCUN MONROY, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, JORGE

DANGOND FLORES, JORGE VALENCIA ARANGO. FELIX ARTURO MORA

VILLATE, SECRETARIO