CE-SEC3-EXP1980-N2009

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE

ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / REQUISITOS PARA EL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO

ESTATAL / CAUSALES DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO Ciertamente los artículos 254 y 255 del Código Contencioso Administrativo, establecían en su orden, que en todo contrato celebrado por la administración debían prefijarse claramente los motivos de caducidad y que la declaración debería proferirse por el Gobierno, mediante resolución motivada, con expresión de las causas. Esos artículos fueron modificados por el Decreto Ley 150 de 1976, pero conservando, sustancialmente, la exigencia de que "la declaración de caducidad deberá proferirse por el Jefe de la entidad contratante mediante resolución motivada..." (Art. 51, inc. 1o.). (…) No obstante la ley, por regla general, no existe que el acto administrativo revista especial formalidad, en casos excepcionales pide que la expresión de la voluntad del Estado se proyecte hacia el mundo exterior mediante una forma, vale decir, que se materialice por escrito, como cuando exige la expedición de una resolución motivada, en donde se explique al particular las razones que tuvo la administración para proferir el acto. Cuando esto sucede, cuando la ley expresamente pide que se documente por escrito, mediante determinadas formalidades, el no cumplimiento de las mismas,

constituye sin lugar a dudas una violación de normas de carácter obligatorio que hace que el acto se torne ineficaz.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 254 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 255 / LEY 150

DE 1976 - ART 51 INCISO 1

REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / FINALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA

JURÍDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO /

INEXISTENCIA DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA

DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Cuando la administración expresa su voluntad sin cumplir las formalidades que la ley exige, indudablemente el acto administrativo que se expida es nulo por esa causa y puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa. Como tratándose de contratos, la ley exige que la voluntad de la administración, de hacer uso de cláusula de caducidad, se haga mediante resolución motivada, el no cumplimiento de esa exigencia legal torna ineficaz el acto administrativo. Los anteriores conceptos serían aplicables al presente negocio si no fuera porque la Sala observa que el contrato que se pretendió celebrar entre la Seccional del Instituto Colombiano de Seguros Sociales de Santa Marta y "Aseo y Limpieza

Yahadyra", jurídicamente no llegó a perfeccionarse, pues le faltó la aprobación del señor Director General y de la Junta Directiva del Instituto. Las mismas partes acordaron, al suscribir el documento, que para la validez del mismo debían llenarse tales requisitos. De manera que el acto contractual, nunca tuvo vigencia, sino que se ejecutaron unas labores por parte de la demandante, labores que bien podía suspender el Instituto sin necesidad de proferir un acto administrativo. La comunicación GSSM-75/021 de 13 de enero de 1975, suscrita por el Gerente Seccional del Instituto de Seguros Sociales, en la cual le hace saber que a partir de esa fecha da por terminado unilateralmente el contrato, por incumplimiento, carece de relevancia jurídica, pues no puede declararse terminado lo que no ha tenido comienzo y si el convenio no llegó a la vida jurídica, inoficioso era proferir un acto administrativo para declarar su caducidad. Le bastaba, pues, al Instituto comunicar a la demandante que no podría continuar con la actividad que venía desarrollando con su autorización. Por esas breves razones, no es procedente la solicitud de nulidad impetrada por la actora en el presente negocio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JORGE DANGOND FLORES

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de mil novecientos ochenta (1980)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1980-N2009

Actor: "ASEO Y LIMPIEZA YAMADYRA"

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Referencia: La señora Yamadyra Palacio de Riasco, ciudadana mayor y vecina de Santa Marta, en su calidad de propietaria del establecimiento comercial denominado "Aseo y Limpieza Yamadyra", por intermedio de abogado, presentó demanda ante el Consejo de Estado, para que por los trámites pertinentes se declare la nulidad del acto contenido en el Oficio 0551-75/021 de enero 13 de 1975, expedido por el Gerente del Instituto Colombiano de Seguros Sociales por medio del cual se da por terminado unilateralmente el contrato suscrito entre el Instituto y el establecimiento de comercio "Aseo y Limpieza Yamadyra"; que como consecuencia de lo anterior se declare que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, deberá pagar al establecimiento de comercio "Aseo y Limpieza Yamadyra" o a quien sus derechos represente, el valor de los perjuicios de todo orden que se hayan causado con ocasión de la terminación ilegal del contrato suscrito entre el Instituto y el establecimiento mencionado, por la cantidad que se demuestre en el mismo juicio.

Fundamenta la parte actora sus pretensiones en los hechos que a continuación se transcriben: "1. Entre el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, Oficina Seccional de Santa Marta, y el establecimiento de comercio "Aseo y Limpieza Yamadyra", se celebró con fecha primero (lo.) de febrero de 1974 un contrato para la ejecución en forma permanente de los servicios de aseo y limpieza total del edificio de propiedad del Instituto, en el cual funciona la Clínica Santa Marta y las Oficinas Administrativas

del mismo, situadas en el primero y segundo piso del edificio de la calle 24 carrera 6a., esquina de la misma ciudad. "2. En virtud del referido contrato la contratista se obligaba a mantener en perfecto estado de limpieza todos los pisos, paredes, baños, escaleras, salas, ascensores, avisos, lámparas, pasillos, andenes, persianas, techos, vidrios, tapetes y alfombras, lavado, encerado y abrillantado de pisos, muebles, etc., ejecutando dicha labor con fundamento a las condiciones y requisitos exigidos por el Instituto y acatando para tal efecto las observaciones que los Interventores del mismo consideraran convenientes formular, suministrando además todos los equipos y materiales necesarios para el mantenimiento del servicio y personal suficiente para la ejecución del aseo convenido. "3. La duración del contrato a que me vengo refiriendo era de un año, a partir del día lo. de febrero de 1974, prorrogable por consentimiento de las partes, pero si al tiempo de su vencimiento ninguna de ellas diera aviso por escrito a la otra con treinta (30) días de antelación sobre la voluntad de terminarlo, se entendería prorrogado automáticamente, por el término de seis (6) meses en forma sucesiva. "4. El valor determinado fue de veintiocho mil pesos ($28.000.oo) mensuales que el Instituto pagará a la contratista por quincenas vencidas, a más tardar, diez (10) días después del vencimiento de cada quincena. "5. El Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Seguros Sociales y el Director General del mismo, aprobaron el contrato mencionado según memorando No. 816

de 18 de diciembre de 1973. "6. Durante el tiempo de la ejecución, mi poderdante prestó el servicio en forma eficiente, habiéndose cumplido todas las formalidades prescritas en el mismo. "7. No obstante lo anterior, el señor Gerente del Instituto Colombiano de Seguros, Oficina Seccional de Santa Marta, sin motivación alguna procedió a dar por terminado unilateralmente el contrato suscrito, por incumplimiento del mismo. "8. El Instituto Colombiano de Seguros, tenía obligación de conformidad con el contrato, de expresar a mi poderdante cuáles fueron las obligaciones incumplidas, para poder declarar, válidamente la correspondiente caducidad administrativa, sin que le hubiere hecho. "9. Contra el acto contenido en el Oficio No. GSSM-76/021 de enero 13 de 1975, por medio del cual se dio por terminado unilateralmente el contrato celebrado, mi poderdante interpuso los recursos de reposición y apelación que hasta la fecha no han sido resueltos, razón por la cual se encuentra agotada la vía gubernativa, ante el silencio de la administración en resolverlos, con lo cual se consideran negados. "10. Cuando se declaró por terminado unilateralmente el contrato respectivo, con fecha 13 de enero, este se encontraba prorrogado automáticamente por un término de seis (6) meses, pues ninguna de las partes dio aviso por escrito a la otra con treinta (30) días de anticipación a su vencimiento, sobre la voluntad de terminarlo. "11. Con la terminación unilateral del contrato suscrito entre el Instituto Colombiano de Seguros Sociales y "Aseo y Limpieza Yahadyra"se produjeron

notorios perjuicios a esta, los cuales deben ser resarcidos por el Instituto". La demanda fue admitida por el Consejo de Estado ordenándose la notificación del auto admisorio al señor Agente del Ministerio Público y al señor Gerente del Instituto Colombiano de Seguros Sociales. II Cumplidas las etapas procedimentales propias de esta clase de negocios, se corrió traslado al señor Agente del Ministerio Público, quien en su vista fiscal expuso: "El contratista cuya convención es declarada por la administración unilateralmente terminada, es decir, cuando se le aplica la cláusula de caducidad, tiene derecho a saber los motivos, las causas por las cuales se ha tomado esa drástica determinación, entre otras cosas, para que conozca la forma de orientar su defensa, presentando pruebas que desvirtúen las afirmaciones que motivan la declaratoria. "El contratista igualmente puede interponer los recursos que se establecen contra dichas providencias. No hacerle la notificación en legal forma constituye una irregularidad que vicia de nulidad o ineficacia al acto respectivo, porque se le estaría recortando las posibilidades de ejercicio del derecho de defensa que el Estado le confiere. "De manera que si en el presente negocio no solo no se tomó la decisión, la declaratoria de caducidad, mediante una resolución motivada, sino que tampoco se notificó para que el contratista tuviera oportunidad de interponer los recursos pertinentes, debe concluirse que la declaratoria de caducidad en la forma producida por el Instituto, no puede producir efectos. "En este sentido habría entonces que declarar la nulidad del acto administrativo demandado en la forma solicitada en la demanda.

"Sin embargo, la Fiscalía observa que no existen en el proceso todos los presupuestos necesarios para la sentencia de mérito favorable al actor, por cuanto aquí se trata de una acción de plena jurisdicción, para cuyo éxito es necesario acreditar, además de la nulidad del acto demandado, los perjuicios que se hubieren causado como consecuencia del acto nulo. "En efecto, no se demostró, por los medios idóneos admitidos por la ley, que como consecuencia de la terminación ilegal del contrato se produjeron para la parte actora perjuicios que deban ser reparados por la Administración; ni siquiera en el libelo demandador, se afirmó en qué consistían los daños padecidos por la poderdante. No se afirmó, por ejemplo, que el valor de veintiocho mil pesos ($28.000.oo) que el Instituto pagaba mensualmente al contratista, a éste le quedaba determinada utilidad y que al ser finalizado en forma unilateral el contrato por parte del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, dejó de percibir dicha suma, constituyéndose así el perjuicio. Pero, se repite, no se afirmó en qué consistía el perjuicio, ni menos se acreditó en el proceso. "Faltando uno de los presupuestos para la sentencia favorable al actor, el fallo tendrá que ser adverso a sus pretensiones". III Llegado el momento de decidir, a ello se procede mediante las siguientes consideraciones: Ciertamente los artículos 254 y 255 del Código Contencioso Administrativo, establecían en su orden, que en todo contrato celebrado por la administración debían prefijarse claramente los motivos de caducidad y que la declaración

debería proferirse por el Gobierno, mediante resolución motivada, con expresión de las causas. Esos artículos fueron modificados por el Decreto Ley 150 de 1976, pero conservando, sustancialmente, la exigencia de que "la declaración de caducidad deberá proferirse por el Jefe de la entidad contratante mediante resolución motivada..." (Art. 51, inc. 1o.). "La resolución que declare la caducidad se notificará personalmente a los interesados. Si ello no fuere posible, se publicará un aviso en periódicos de amplia circulación, con inserción de la parte resolutiva. Contra dicha providencia cabe el recurso de reposición dentro de los diez días siguientes a la fecha de la notificación o de su publicación" (ib, inc. 2o.). No obstante que la ley, por regla general, no existe que el acto administrativo revista especial formalidad, en casos excepcionales pide que la expresión de la voluntad del Estado se proyecte hacia el mundo exterior mediante una forma, vale decir, que se materialice por escrito, como cuando exige la expedición de una resolución motivada, en donde se explique al particular las razones que tuvo la administración para proferir el acto. Cuando esto sucede, cuando la ley expresamente pide que se documente por escrito, mediante determinadas formalidades, el no cumplimiento de las mismas, constituye sin lugar a dudas una violación de normas de carácter obligatorio que hace que el acto se torne ineficaz. Cuando la administración expresa su voluntad sin cumplir las formalidades que la ley exige, indudablemente el acto administrativo que se expida es nulo por esa

causa y puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa. Como tratándose de contratos, la ley exige que la voluntad de la administración, de hacer uso de cláusula de caducidad, se haga mediante resolución motivada, el no cumplimiento de esa exigencia legal torna ineficaz el acto administrativo. Los anteriores conceptos serían aplicables al presente negocio si no fuera porque la Sala observa que el contrato que se pretendió celebrar entre la Seccional del Instituto Colombiano de Seguros Sociales de Santa Marta y "Aseo y Limpieza Yahadyra", jurídicamente no llegó a perfeccionarse, pues le faltó la aprobación del señor Director General y de la Junta Directiva del Instituto. Las mismas partes acordaron, al suscribir el documento, que para la validez del mismo debían llenarse tales requisitos. De manera que el acto contractual, nunca tuvo vigencia, sino que se ejecutaron unas labores por parte de la demandante, labores que bien podía suspender el Instituto sin necesidad de proferir un acto administrativo. La comunicación GSSM-75/021 de 13 de enero de 1975, suscrita por el Gerente Seccional del Instituto de Seguros Sociales, en la cual le hace saber que a partir de esa fecha da por terminado unilateralmente el contrato, por incumplimiento, carece de relevancia jurídica, pues no puede declararse terminado lo que no ha tenido comienzo y si el convenio no llegó a la vida jurídica, inoficioso era proferir un acto administrativo para declarar su caducidad. Le bastaba, pues, al Instituto comunicar a la demandante que no podría continuar con la actividad que venía

desarrollando con su autorización. Por esas breves razones, no es procedente la solicitud de nulidad impetrada por la actora en el presente negocio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y oído el concepto del señor Fiscal Segundo de la Corporación, FALLA Se deniegan las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y revalídese el papel común empleado.

JORGE DANGOND FLORES, JORGE VALENCIA ARANGO, CARLOS

BETANCUR JARAMILLO, EDUARDO SUESCUN MONROY. ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO Se deja constancia que el presente fallo fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.