CE-SEC3-EXP1982-N2754

CONTRATO / NULIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN

CONTRACTUAL DE NULIDAD ABSOLUTA / EFECTOS DE LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL

CONTRATO ESTATAL / OBJETO ILÍCITO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Oportunidad /

DIFERENCIA ENTRE NULIDAD Y TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

COSA JUZGADA / OBJETI ILÍCITO / DIFERENCIA ENTRE DECLARATORIA

JUDICIAL DE NULIDAD POR OBJETO ILÍCITO Y LA TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATACIÓN ESTATAL Nada impide en el derecho colombiano que la nulidad de un contrato pueda pedirse y declararse después de su terminación normal; fenómeno que para el caso sería la ejecución de lo convenido dentro del plazo. Si tal no fuera la solución de principio, los contratos de ejecución instantánea no podrían anularse en ningún caso. Se diferencia así el fenómeno de la nulidad del de la terminación o resciliación que exigen un contrato vigente o en vía de ejecución. Además, los términos mismos establecidos en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad absoluta así lo dan a entender: son veinte años, cualquiera sea el plazo estipulado en el contrato o la duración en la obra a ejecutar. (…) El código civil da a entender lo contrario cuando regula los efectos de la nulidad declarada judicialmente. Así el artículo 1746 dispone que la nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en

que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita, porque en estos eventos no podrá repetirse lo que se haya dado o pagado por un objeto o causa ilícita a sabiendas. (…) Y de acuerdo con el mismo código (artículo 1519) hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1746 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1746 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1519

CONTRATO / NULIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN

CONTRACTUAL DE NULIDAD ABSOLUTA / EFECTOS DE LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETO ILÍCITO / OBJETO ILÍCITO DEL CONTRATO ESTATAL / PARTIDA PRESUPUESTAL – Inexistencia / PRUEBA / NORMA DE

DERECHO PÚBLICO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Sin partida

presupuestal / OBJETO ILÍCITO DEL CONTRATO ESTATAL / DIFERENCIA

ENTRE DECLARATORIA JUDICIAL DE NULIDAD POR OBJETO ILÍCITO Y LA TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATACIÓN ESTATAL Aplicando estos principios al caso subjudice resulta que los convenios aquí cuestionados (los contratos 006 y 007 de 1978) celebrados entre el Instituto Nacional de Salud y el Dr. (…) adolecen de objeto ilícito porque no existía en el presupuesto correspondiente el año de su celebración partida a la cual se

imputaba el gasto que ellos representaban. (…) Esta circunstancia está contemplada en el estatuto contractual (Decreto 150 de 1976) como causal de nulidad absoluta. (…) Se desprende del acervo probatorio que realmente no existía tal partida. Basta leer las certificaciones (…); en la primera, el jefe de presupuesto y contabilidad y el auditor de la Contraloría General manifiestan que para la celebración de tales contratos de estudios números 006 y 007 de 1978, no existía partida presupuestal a la cual pudiera ser imputado el gasto que se proyectaba realizar. (…) Que en la programación de obras de la Seccional del Magdalena para 1978 aprobada por Resolución número 0722 de abril 21 de 1978 no estaban contemplados estudios ni construcción de obras para los acueductos de Urquijo y Ricaurte en el municipio de Guamal, departamento del Magdalena. (…) Fuera de lo anterior en los contratos ni siquiera se mencionó con cargo a qué partida del presupuesto se harían los pagos; lo que debió preocupar al contratista desde un principio y que evidencia culpa en su comportamiento o por lo menos permite inferir que sabía que no existía partida alguna en el presupuesto, y que pese a eso ejecutó las obras. Este factor a sabiendas se confirma más con el no pago de los anticipos y con los conceptos emitidos por el señor auditor de la regional del Servicio Seccional de Salud del Magdalena, el 13 de marzo de 1978, en el cual se ponen de presente obstáculos legales para la ejecución de los aludidos contratos. (…) Todo lo anterior muestra que los Convenios 006 y 007

están viciados de nulidad absoluta por objeto ilícito, ya que fueron celebrados con desconocimientos de normas de derecho público que gobiernan la contratación administrativa. Y sólo los contratos legalmente celebrados, como es obvio, tienen el alcance de ser ley para los contratantes. Además, y con fundamento en el artículo 1525 del C. C. no habrá lugar a las restituciones mutuas porque el contratista debió saber que lo que ejecutó no podía pagársele por falta de partida presupuestal.

FUENTE FORMAL: DECRETO 150 DE 1976 – ARTÍCULO 189 LITERAL D /

CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1525

CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCIÓN TERCERA.

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá D.E., dieciséis (16) de febrero de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1982-N2754

Actor: HUGO SÁNCHEZ QUINTERO

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE SALUD Referencia: NULIDAD DEL CONTRATO En escrito de 13 de julio de 1979, el ingeniero Hugo Sánchez Quintero mediante apoderado idóneo demanda al Instituto Nacional de Salud para que previos los trámites legales se le condene a pagar las sumas de $ 439.319.35 y $ 303.891.92, valores actuales de los contratos Nros. 006 y 007 de 1978, y que como consecuencia, se le condene a pagar intereses moratorios legales sobre las mencionadas sumas, liquidados desde el 25 de julio de 1978 y hasta que el pago

se efectúe. Como hechos narra, en síntesis:

1. Que el Instituto Nacional de Salud y el Ingeniero Hugo Sánchez suscribieron el 17 de enero de 1978 los contratos 006 y 007 para la ejecución de los trabajos de topografía y estudios de bocatoma, tanque de bombeo, conducción, tanque elevado y planta de tratamiento para los acueductos de Urquijo y Ricaurte, ubicados en el municipio del Guamal departamento del Magdalena.

2. Que de acuerdo con lo previsto el Instituto pagaría al consultor anticipos del 30°/o sobre el valor de cada uno de los contratos, una vez estuvieran perfeccionados y otorgadas las fianzas.

3. Que las sumas restantes se pagarían luego de ser aceptados los anteproyectos, aprobados los proyectos y efectuada la liquidación definitiva de los contratos.

4. Que cumplidos los requisitos de aprobación por parte del Jefe de la División de Saneamiento del Instituto; pago del timbre y de publicación de los contratos en el Diario Oficial y el otorgamiento de las garantías, se procedió a iniciar los trabajos.

5. Que las autorizaciones para iniciarlos constan en actas suscritas por las partes el 14 de febrero de 1978 y que las cuentas de cobro de los anticipos fueron presentadas el 16 siguiente.

6. Que el 25 de julio de 1978 el Jefe de la Seccional del Instituto en el Magdalena, expidió constancia sobre la ejecución y entrega por parte del contratista de los proyectos y diseños correspondientes a los aludidos acueductos.

7. Que ejecutado el contrato a entera satisfacción del Instituto, se hizo su

liquidación definitiva, según consta en actas suscritas por las partes el 25 de julio de 1978.

8. Que el día 28 de julio siguiente ese mismo Instituto expidió constancia según la cual el señor Sánchez Quintero elaboró y ejecutó completamente los estudios y proyectos para los indicados acueductos a entera satisfacción.

9. Que a pesar de haber cumplido el contratista con todas sus obligaciones, el Instituto no ha pagado suma alguna por concepto de los mencionados contratos.

1. Que los valores de los contratos se establecieron inicialmente con base en las tarifas señaladas en el Acuerdo 014 de 1978 del Instituto, expedido con sujeción a lo dispuesto por los decretos 609 y 1310 de 1976.

10. Que a los 6 días de iniciada la ejecución de los contratos, el Gobierno expidió el decreto 324 de febrero 20 de ese año, por el cual se modificaron y adicionaron las tarifas profesionales de ingeniería aprobadas en los decretos citados atrás.

11. Que aplicadas las nuevas tarifas los valores actuales de los contratos 006 y 007 son, en su orden, 439, 319.37 y 303.891.92.

A folios 40 se analiza sintéticamente el concepto de la violación en torno a los artículos 1602 y 1603 del C. Civil. Se insiste en que el contratista cumplió todo lo de su cargo y que la administración sin razón alguna nada ha pagado por concepto de tales contratos. Cumplido el trámite de rigor y como no se observa causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, se entra a decidir. Para ello, se considera: Para la señora fiscal colaboradora la demanda no está llamada a prosperar. En su

vista que obra a folios 58 y siguientes del C No. 1, expone las razones de su negativa en la siguiente forma: Las objeciones que se formularon a los contratos por parte del apoderado de la entidad demandada, pueden ser ciertas, pero encontrándose ejecutados y liquidados a nada conduce un pronunciamiento sobre tales irregularidades en el presente caso. En los contratos que se estudian se estableció expresamente lo siguiente: Tercera. Valor del Contrato. El valor del presente contrato es por la suma de doscientos once mil doscientos cuarenta y cinco pesos con 82/100 ($ 211.245.82) m.l. monto correspondiente a los siguientes ítems establecidos por el Instituto Nacional de Salud, según Acuerdo No. 014 de septiembre 13/76 ...Parágrafo. Es entendido que el valor definitivo de los estudios sería el que resulte de evaluar la cantidad de trabajo ejecutado y recibido a satisfacción por el Instituto Nacional de Salud; en base a los precios establecidos en el Anexo No. 2 del presente contrato", (fls. 24 y 25 C. Nro. 3). A folios 24 del cuaderno No. 1 aparece una certificación suscrita por el Ingeniero Jefe de la Seccional del Instituto Nacional de Salud en donde claramente se lee: "Que el ingeniero Hugo Sánchez Quintero, con cédula de ciudadanía número 161.074 expedida en Bogotá, ejecutó y entregó los proyectos y diseños correspondientes a los acueductos de Ricaurte y Urquijo en el municipio de Guamal, departamento del Magdalena Al expediente fueron anexadas varias copias de las actas de liquidación suscritas

por el contratista ingeniero Hugo Sánchez Quintero (fl. 42 y ss. C. 3). "Lo anterior nos está indicando en primer lugar que el valor de los contratos fue expresamente convenido y aceptado por las partes y se estableció el precio de uno en $ 211.245.82 y el otro en $ 150.151.37, precios que podrían variar en la práctica, según lo señalado en los mismos contratos, cuando se dijo: "Es entendido que el valor definitivo de los estudios será el que resulte de evaluar la cantidad de trabajo ejecutado y recibido a satisfacción por el Instituto Nacional de Salud; en base a los precios establecidos en el Anexo No. 2 del presente contrato" (fl. 25 C. 3). Se observa así mismo, que en las actas de liquidación de los contratos se dice que la liquidación del valor de los trabajos se hizo de conformidad con lo establecido en el Anexo No. 2. El contratista estuvo de acuerdo con las liquidaciones efectuadas, es pues extraño que tiempo después pretenda que se le apliquen unas tarifas que resultan diferentes a las convenidas en los contratos. Por otra parte, el Decreto 324/78 que solicita se tenga en cuenta para reajustar el precio pactado, dice en su artículo 27: "Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Comuniqúese y cúmplase. Dado en Bogotá D.E., a 20 de febrero de 1978 De esta forma es imposible aplicar este Decreto a unos contratos que fueron suscritos en el mes de enero y en donde como ya se explicó se estipuló el valor de los mismos. Por otra parte el Decreto 324/78 en ninguno de sus artículos reguló o

permitió su aplicación a contratos en ejecución, como lo pretende hacer el actor. La norma estableció muy claramente y sin hacer excepción que se aplicaría a partir del 20 de febrero Por su lado, el Instituto Nacional de Salud insiste que los contratos cuestionados no llenaron los requisitos y formalidades señalados en el Decreto 150 de 1976, y en especial en lo que dice relación con el literal d) de su artículo 189. En tal sentido insiste en que en el presupuesto correspondiente a a la seccional del Magdalena no existía partida sobre la cual pudieran imputarse los gastos derivados de esos contratos, como tampoco existía reserva para esos estudios, los que no estaban programados. Este vacío constituye una causal de nulidad absoluta no siendo susceptible de ser saneable por constituir causa ilícita de conformidad con los artículos 1519, 1524 y 1741 del C. C. en armonía con el artículo 2o. de la Ley 60 de 1936. Además, se dio la inobservancia en la modalidad del pago estipulada, toda vez que el contratista la desconoció y elaboró los estudios sin recibir el anticipo ni el pago parcial subsiguiente y sin tener en cuenta las irregularidades que puso de presente el auditor regional ante el Servicio Seccional de Salud del Magdalena. Afirma asimismo el Instituto que los estudios elaborados por el demandante no le fueron entregados, ni los ha tenido en su poder ni los ha utilizado, de lo que se infiere que no se benefició con tales estudios ni de ellos derivó provecho alguno. Se corrobora lo anterior con el hecho de que en el año próximo pasado, con cargo al presupuesto de gastos de la vigencia de 1980, fueron elaborados esos trabajos

en la Seccional del Magdalena, de acuerdo con la programación adoptada por el Pan. Finalmente arguye que con sujeción al artículo 202 del Decreto 150 sólo podía iniciarse la ejecución de esos contratos una vez estuvieran debidamente perfeccionados. Para la Sala la demanda no está llamada a prosperar pero no por las razonas expuestas por la señora fiscal colaboradora. Nada impide en el derecho colombiano que la nulidad de un contrato pueda pedirse y declararse después de su terminación normal; fenómeno que para el caso sería la ejecución de lo convenido dentro del plazo. Si tal no fuera la solución de principio, los contratos de ejecución instantánea no podrían anularse en ningún caso. Se diferencia así el fenómeno de la nulidad del de la terminación o resciliación que exigen un contrato vigente o en vía de ejecución. Además, los términos mismos establecidos en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad absoluta así lo dan a entender: son veinte años, cualquiera sea el plazo estipulado en el contrato o la duración en la obra a ejecutar. De allí que no se acepte la afirmación del Ministerio Público en el sentido de que "encontrándose ejecutados y liquidados a nada conduce un pronunciamiento sobre tales irregularidades El código civil da a entender lo contrario cuando regula los efectos de la nulidad declarada judicialmente. Así el artículo 1746 dispone que la nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita, porque

en estos eventos no podrá repetirse lo que se haya dado o pagado por un objeto o causa ilícita a sabiendas. Y de acuerdo con el mismo código (artículo 1519) hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación. Aplicando estos principios al caso subjudice resulta que los convenios aquí cuestionados (los contratos 006 y 007 de 1978) celebrados entre el Instituto Nacional de Salud y el Dr. Hugo Sánchez Quintero adolecen de objeto ilícito porque no existía en el presupuesto correspondiente el año de su celebración partida a la cual se imputaba el gasto que ellos representaban. Esta circunstancia está contemplada en el estatuto contractual (Decreto 150 de 1976) como causal de nulidad absoluta. Así en su artículo 189 literal d), se lee: "De las causales de nulidad absoluta. Además de los casos previstos en las disposiciones vigentes, los contratos a que se refiere el presente decreto son absolutamente nulos: d) Cuando no existiere en el presupuesto correspondiente partida a la cual pueda ser imputado el gasto que se proyecta realizar. Se desprende del acervo probatorio que realmente no existía tal partida. Basta leer las certificaciones que obran a folios 36 y 40 del C. f2; en la primera, el jefe de presupuesto y contabilidad y el auditor de la Contraloría General manifiestan que para la celebración de tales contratos de estudios números 006 y 007 de 1978, no existía partida presupuestal a la cual pudiera ser imputado el gasto que se proyectaba realizar. Que en la programación de obras de la Seccional del Magdalena para 1978

aprobada por Resolución número 0722 de abril 21 de 1978 no estaban contemplados estudios ni construcción de obras para los acueductos de Ur-quijo y Ricaurte en el municipio de Guamal, departamento del Magdalena Y en la segunda anotan: "Que revisadas las ejecuciones presupuéstales del Instituto Nacional de Salud no se encontró que se hubiera constituido reserva de apropiación al cierre del ejercicio fiscal de 1977, para atender al gasto que ocasionaría los contratos a celebrarse entre el Instituto Nacional de SaludSeccional del Magdalena y el ingeniero Hugo Sánchez Quintero Fuera de lo anterior en los contratos ni siquiera se mencionó con cargo a qué partida del presupuesto se harían los pagos; lo que debió preocupar al contratista desde un principio y que evidencia culpa en su comportamiento o por lo menos permite inferir que sabía que no existía partida alguna en el presupuesto, y que pese a eso ejecutó las obras. Este factor a sabiendas se confirma más con el no pago de los anticipos y con los conceptos emitidos por el señor auditor de la regional del Servicio Seccional de Salud del Magdalena, el 13 de marzo de 1978, en el cual se ponen de presente obstáculos legales para la ejecución de los aludidos contratos. Todo lo anterior muestra que los Convenios 006 y 007 están viciados de nulidad absoluta por objeto ilícito, ya que fueron celebrados con desconocimientos de normas de derecho público que gobiernan la contratación administrativa. Y sólo los contratos legalmente celebrados, como es obvio, tienen el alcance de ser ley para los contratantes. Además, y con fundamento en el artículo 1525 del C. C. no

habrá lugar a las restituciones mutuas porque el contratista debió saber que lo que ejecutó no podía pagársele por falta de partida presupuestal. Por lo expuesto y en desacuerdo con la señora fiscal colaboradora, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. Declárase la nulidad absoluta de los contratos 006 y 007 de 17 de enero de 1978 celebrados entre el Instituto Nacional de Salud —Seccional del Magdalena y el ingeniero Hugo Sánchez Quintero.

2. Deniéganse las súplicas de la demanda.

Copíese y notifíquese. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 11.2.82.

JORGE DANGOND FLORES, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, EDUARDO

SUESCÚN MONROY, JORGE VALENCIA ARANGO.

FÉLIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO