CE-SEC3-EXP1982-N3284

ACCIÓN DE NULIDAD / DECRETO REGLAMENTARIO / VIGENCIA DE LA

NORMA / FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTADES

DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTAD REGLAMENTARIA DEL

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / ALCANCE DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / ÁMBITO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Se desprende del enunciado del Decreto 1155 de 14 de mayo de 1980 que se trata de un decreto "por el cual se reglamenta la Ley 61 de 1979" dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad contenida en el ordinal 3o. del artículo 120 de la Carta y el carácter de reglamentario delimita sus efectos y alcances y lo vincula al ordenamiento que dice reglamentar. Dicha potestad, que tiene origen constitucional, le permite al Presidente dictar normas concernientes a la debida ejecución de los textos legales, dentro de los límites o hipótesis ínsitos en estos. Por esta razón no es adecuado hablar de un poder discrecional en el ejercicio del poder reglamentario, ya que la tarea del titular de la mencionada potestad busca la concreción y realización del extremo "medidas necesarias para la cumplida ejecución de las leyes". Y es precisamente en este enunciado en el que en el acto reglamentario encuentra la medida de su licitud. Pero el acto reglamentario no puede reducirse a copiar con otras palabras el texto de la ley reglamentada, puesto que tal conducta implicaría el desconocimiento mismo de la

potestad reglamentaria. No, él debe desarrollar todo lo que explícita o implícitamente esté contenido en ella sin apartarse de su esencia ni de su espíritu, porque la ley solo debe sentar los principios básicos, las normas fundamentales y los lineamientos esenciales de la cuestión.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1155 DE 1980 / LEY 61 DE 1979 / CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 120 ORDINAL 3

NORMATIVIDAD APLICABLE / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA

REGLAMENTARIA / / NORMATIVIDAD EN LA EXPLOTACIÓN DEL PETRÓLEO

/ PERMISO DE EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS / OBLIGACIÓN

CONTRACTUAL / CONTRATO DE EXPLOTACIÓN DE CARBÓN / CONTRATO DE CONCESIÓN / LEGALIDAD DEL IMPUESTO Aunque si bien es cierto la ley reglamentada, la 61 de 1979, no contempla expresamente esa causal de caducidad, no lo es menos que dentro del régimen legal de los contratos existe la previsión de carácter general de que "el incumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones será motivo de terminación por decisión unilateral de la entidad contratante (artículo 4° Decreto 150 de 1976); y no es válido mencionar que la mencionada ley creó una nueva obligación tributaria a partir del 1° de enero de 1980 para aquellas personas que al expedirse la ley venían explotando el carbón mediante permisos o contratos de concesión. Obligación o impuesto a cargo de todas las personas que a cualquier título exploten carbón en el territorio nacional, equivalente al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído. La obligatoriedad del impuesto para las personas

que al entrar en vigencia la Ley 61 estaban explotando carbón en el territorio nacional, a cualquier título, es inequívoca.

FUENTE FORMAL: DECRETO 150 DE 1976 - ARTÍCULO 4 / LEY 61 DE 1979

CONTRATO DE EXPLOTACIÓN DE BIEN DEL ESTADO / CONTRATO DE

EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS / NORMATIVIDAD DE EXPLOTACIÓN

DE CANTERA / NORMATIVIDAD EN LA EXPLOTACIÓN DEL PETRÓLEO /

PERMISO DE EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS / EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA La obligación de pagar ese impuesto se entiende concluida en las obligaciones que tiene todo explotador, a partir de la vigencia de la Ley 61, haya contratado u obtenido el permiso antes o después de la misma. Esto en virtud de la parte reglamentaria (convención ley) que se da en todo contrato de concesión y que es susceptible de modificaciones generales por parte de la administración, por oposición a la parte contractual propiamente dicha (convención contrato) que, en principio, permanece en la forma como fue pactada inicialmente. Frente a los permisos se observa igualmente este carácter reglamentario, dada su índole de acto, condición que ostentan. (…) el no pago del impuesto por parte de un concesionario, aun los que venían ejecutando el contrato celebrado con anterioridad a la ley, será una forma de incumplimiento que encaja en la causal de caducidad contemplada en el artículo 4° del Decreto 150 de 1976. Lo que permite afirmar que la norma impugnada no es más que un desarrollo de la aludida disposición.

FUENTE FORMAL: DECRETO 150 DE 1976 - ARTÍCULO 4 / LEY 61 DE 1969

EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ALCANCE DE LA

POTESTAD REGLAMENTARIA / ÁMBITO DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / CONTRATO DE EXPLOTACIÓN DE

CARBÓN / CAUSALES DE CADUCIDAD DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DE LA EXTRALIMITACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA La potestad reglamentaria se refiere a la ley, pero el Gobierno al ejercerla no tiene que circunscribirse a la que expresamente dice reglamentar, sino que puede involucrar en su reglamentación otras leyes referentes a la misma materia que igualmente la precisen, como puede aceptarse que sucedió aquí. En otros términos, a partir de la vigencia de la Ley 61, el no pago del impuesto allí establecido podrá producir la terminación del contrato en la misma forma como puede producirse ésta por el incumplimiento de cualesquiera otras de las obligaciones contractuales. Si la obligación de pagar el impuesto se entiende para todos los que están explotando el carbón, sea su título o no anterior a la ley, su no pago puede tomarse como una causal de caducidad, de conformidad con el estatuto contractual. Y el silencio de la Ley 61 no puede tomarse como motivo impediente para la operancia de dicha causal.

FUENTE FORMAL: LEY 61 DE 1979

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1155 DE 1980 (14 de mayo) - ARTÍCULO 56

(No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá D.C., primero (1) de octubre de mil novecientos ochenta y dos (1982).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1991-N3284

Actor: CARMEN JULIO ROBAYO LOZANO

Demandado: JULIO ROBAYO Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD En demanda presentada el 4 de junio de 1981 el señor Carmen Julio Robayo Lozano en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 66 del C. C. A. solicita que previo el trámite de rigor, con citación y audiencia del Ministerio Público y de la firma Carbones de Colombia, S. A., se declare la nulidad de la primera parte del inciso 1° del artículo 56 del Decreto 1155 de 1980 en cuanto establece como causal de caducidad en los contratos de concesión el no pago oportuno del impuesto sobre producción al carbón creado por la Ley 61 de 1979.

Como hechos narra, en síntesis: 1° Que mediante la Ley 60 de 1967 el Congreso le otorgó al Gobierno Nacional la facultad de declarar como reserva nacional "cualesquiera zonas del territorio colombiano para efectos de excluir los yacimientos que en ella se encuentren del sistema de adjudicación, o para destinarlas a investigaciones especiales". 2o. Que con posterioridad, la Ley 20 de 1968 dispuso que los yacimientos que constituyen la reserva especial solo podrán aportarse o concederse a empresas industriales de la Nación o sociedades de economía mixta que tengan una

participación oficial mínima del 51%. 3o. Que el decreto 1275 de 1970 reglamentó el indicado régimen de reservas. 4o. Que el Decreto 2533 de 1973 declaró de la reserva especial amplias zonas pretendidamente ricas en yacimientos carboníferos. 5o. Que la Ley 51 de 1979, "por la cual se dictan normas sobre la industria del carbón y se establece un impuesto", restringió la manera de explorar y explotar los yacimientos del mencionado mineral al sistema de aporte con empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional: ley que creó a partir del 1° de enero de 1960 un gravamen a cargo de todas las personas que a cualquier título exploten carbón en el territorio nacional, equivalente al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído. 6o. Que el Decreto 1155 de 1980 entró a precisar en detalle la mencionada Ley 61. 7o. Que su artículo 56 estableció como causal de caducidad de los contratos y de los permisos sobre el mismo mineral, "el no pago oportuno del impuesto de que trata este decreto". De folios 4 a 7 se analiza el concepto de la violación en torno a las normas violadas. Cita la demanda como infringidos los artículos 2o., 55, 120, ordinal 3o. de la Constitución y 8o. de la Ley 61 de 1979. Cumplido el trámite de rigor y como no se observa causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, se entra a decidir. Para ello se considera: Para la señora Fiscal la demanda no está llamada a prosperar. Así, en su visita de

mayo del presente año, conceptúa: "La forma simple en que el actor presenta el problema, a primera vista puede hacerlo a uno pensar que le asiste razón. "En realidad, la Ley 61 de 1979 en su artículo 8o. solamente estableció que el incumplimiento de las normas sobre higiene y seguridad minera adoptadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social constituía causal de cancelación y caducidad de los permisos, licencias, concesiones y aportes sobre carbón. Y si el Decreto Reglamentario 1155/80 en su artículo 56 establece además de lo anterior, que también constituye causal de caducidad el no pago oportuno del impuesto sobre producción, fácil es pensar como lo hace el actor, que el decreto reglamentario excedió la potestad al desbordar el marco de la ley. "Pero a juicio de esta fiscalía, existen razones para no aceptar lo anterior, veamos: "1. La Ley 61 de 1971 estableció el impuesto para la explotación del carbón y dice en su artículo 4o. A partir del 1° de enero de 1980 todas las personas que a cualquier título exploten carbón en el territorio nacional pagarán un impuesto igual al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído, impuesto que será recaudado por el Fondo Nacional del Carbón ". "2. El Decreto Ley 150/76 en su artículo 49 dijo: 'Como causales de caducidad, además de las que se tenga por conveniente establecer en su orden el exacto cumplimiento del contrato deben figurar las siguientes: d) El incumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones, si a juicio de la entidad contratante se hace inconveniente la continuación del contrato".

"3. Es una obligación para quien explote carbón el pago oportuno del impuesto creado por el artículo 4o. de la Ley 61 de 1979. "4o. Quien incumple esta obligación incumple también el contrato de exploración. "La ley ha establecido para todos los contratos que se celebren con la administración como causal de caducidad el incumplimiento de las obligaciones por parte del contratista. El hecho de que la Ley 61/79 no haya establecido como causal de caducidad el no pago del impuesto a que la ley se refiere, no quiere decir que tal incumplimiento no pueda considerarse como incluido entre las causales generales de caducidad. "De tal suerte que la norma que resulte reglamentada con el Decreto 1155/80 es la que establece el incumplimiento de las obligaciones como causal de caducidad. "Haciendo un somero recuento encontramos, que en materia de caducidad siempre ha sucedido algo similar a lo que ahora se presenta. "En 1975 se dictó el Decreto Reglamentario No. 1275 para reglamentar las Leyes 60/67 y 20/69 en su artículo 125 se establecieron causales específicas de caducidad para los contratos de concesión, sin que las leyes que se dice reglamentaba se hubieran ocupado expresamente de establecer causales de caducidad, más aún no se ocuparon de este tema en ninguno de sus artículos. "Si la razón de ser de la cláusula de caducidad es declarar terminado un contrato administrativo unilateralmente por incumplimiento de las obligaciones contractuales, es lógico pensar, que bien puede el Gobierno estipular cuantas crea convenientes con el objeto de lograr ese propósito. Sabido es que en el mismo

convenio, la Administración puede establecer todas aquellas causales de caducidad que a su juicio sean necesarias y que resulten acordes con el contrato de que se trate, además de aquellas causales establecidas en las normas, y así tiene que ser, pues pensar que todas las posibles causales de caducidad estén expresamente consignadas en la ley es pretender que la ley entre a resolver caso por caso todos los posibles eventos que pueden surgir en todos los diversos contratos que la Administración suscribe. "Así pues, si el pago del impuesto creado por la Ley 61 de 1979, artículo 4o„ es una obligación de toda persona que a cualquier título explote carbón y dicha obligación debe formar parte del convenio que se suscribe ya sea expresa o tácitamente, su no cumplimiento constituye también el incumplimiento del contrato, lo que a su turno equivale a afirmar que se dio la causal de caducidad. "Por todo lo anterior, esta Fiscalía considera, que la norma acusada no debe ser anulada, en consecuencia solicita a la H. Sala denegar las súplicas de la demanda". Por su lado la firma Carbocol, citada al proceso desde el auto admisorio de la demanda, defendió la legalidad de la norma impugnada y para el efecto analizó el alcance de la potestad reglamentaria desde el punto de vista doctrinario y jurisprudencial: e hizo hincapié en la conducta seguida por el Gobierno frente a las reglamentaciones propias de los asuntos mineros. Para la Sala la razón está tanto de parte del Ministerio Público como de Carbones de Colombia, S. A. Se desprende del enunciado del Decreto 1155 de 14 de mayo de 1980 que se

trata de un decreto "por el cual se reglamenta la Ley 61 de 1979" dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad contenida en el ordinal 3o. del artículo 120 de la Carta y el carácter de reglamentario delimita sus efectos y alcances y lo vincula al ordenamiento que dice reglamentar. Dicha potestad, que tiene origen constitucional, le permite al Presidente dictar normas concernientes a la debida ejecución de los textos legales, dentro de los límites o hipótesis ínsitos en estos. Por esta razón no es adecuado hablar de un poder discrecional en el ejercicio del poder reglamentario, ya que la tarea del titular de la mencionada potestad busca la concreción y realización del extremo "medidas necesarias para la cumplida ejecución de las leyes". Y es precisamente en este enunciado en el que en el acto reglamentario encuentra la medida de su licitud. Pero el acto reglamentario no puede reducirse a copiar con otras palabras el texto de la ley reglamentada, puesto que tal conducta implicaría el desconocimiento mismo de la potestad reglamentaria. No, él debe desarrollar todo lo que explícita o implícitamente esté contenido en ella sin apartarse de su esencia ni de su espíritu, porque la ley solo debe sentar "los principios básicos, las normas fundamentales y los lineamientos esenciales de la cuestión". El acto impugnado en el aparte cuya nulidad se pretende, reza: Artículo 56. Será causal de caducidad de los contratos de concesión para explotar carbón y de cancelación de permisos sobre el mismo mineral, el no pago oportuno

del impuesto sobre producción de que trata este decreto. "El ministerio decretará dicha caducidad o cancelación de oficio o a solicitud de Carbocol". Aunque si bien es cierto la ley reglamentada, la 61 de 1979, no contempla expresamente esa causal de caducidad, no lo es menos que dentro del régimen legal de los contratos existe la previsión de carácter general de que "el incumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones será motivo de terminación por decisión unilateral de la entidad contratante (artículo 4° Decreto 150 de 1976); y no es válido mencionar que la mencionada ley creó una nueva obligación tributaria a partir del 1° de enero de 1980 para aquellas personas que al expedirse la ley venían explotando el carbón mediante permisos o contratos de concesión. Obligación o impuesto a cargo de todas las personas que a cualquier título exploten carbón en el territorio nacional, equivalente al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído. La obligatoriedad del impuesto para las personas que al entrar en vigencia la Ley 61 estaban explotando carbón en el territorio nacional, a cualquier título, es inequívoca. La obligación de pagar ese impuesto se entiende concluida en las obligaciones que tiene todo explotador, a partir de la vigencia de la Ley 61, haya contratado u obtenido el permiso antes o después de la misma. Esto en virtud de la parte reglamentaria (convención ley) que se da en todo contrato de concesión y que es susceptible de modificaciones generales por parte de la administración, por oposición a la parte contractual propiamente dicha (convención contrato) que, en principio, permanece en la forma como fue pactada inicialmente. Frente a los

permisos se observa igualmente este carácter reglamentario, dada su índole de acto, condición que ostentan. Da a entender lo precedente que el no pago del impuesto por parte de un concesionario, aun los que venían ejecutando el contrato celebrado con anterioridad a la ley, será una forma de incumplimiento que encaja en la causal de caducidad contemplada en el artículo 4° del Decreto 150 de 1976. Lo que permite afirmar que la norma impugnada no es más que un desarrollo de la aludida disposición. La potestad reglamentaria se refiere a la ley, pero el Gobierno al ejercerla no tiene que circunscribirse a la que expresamente dice reglamentar, sino que puede involucrar en su reglamentación otras leyes referentes a la misma materia que igualmente la precisen, como puede aceptarse que sucedió aquí. En otros términos, a partir de la vigencia de la Ley 61, el no pago del impuesto allí establecido podrá producir la terminación del contrato en la misma forma como puede producirse ésta por el incumplimiento de cualesquiera otras de las obligaciones contractuales. Si la obligación de pagar el impuesto se entiende para todos los que están explotando el carbón, sea su título o no anterior a la ley, su no pago puede tomarse como una causal de caducidad, de conformidad con el estatuto contractual. Y el silencio de la Ley 61 no puede tomarse como motivo impediente para la operancia de dicha causal. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA: Denegase la nulidad del artículo 56 del Decreto 1155 de 14 de mayo de 1980, impugnado en su siguiente aparte: "Será causal de caducidad de los contratos de concesión para explotar carbón y de cancelación de permisos sobre el mismo mineral, el no pago oportuno del impuesto sobre producción de que trata este Decreto. El Ministerio decretará dicha caducidad o cancelación de oficio o a solicitud de Carbocol".

Cópiese y notifíquese. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 30 de septiembre de 1982.

CARLOS BETACUR JARAMILLO, JORGE DANGOND FLORES, EDUARDO

SUESCUN MONROY, JORGE VALENCIA ARANGO.

FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO