CE-SEC3-EXP1982-N3412

CLASES DE JURISDICCIÓN / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / FUNCIONES DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DETERMINACIÓN DE LA

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Históricamente se han clasificado las jurisdicciones en "completas" cuando ejercen los dos "fueros" jurídicamente posibles: el de "cognición" y el de "ejecución" e "incompletas" cuando solo ejercen uno de ellos, esencialmente el primero y como ejemplo de estas últimas se ha citado siempre la jurisdicción contencioso administrativa, pues, en verdad, se hizo para "decidir" (sentencias declarativas, de condena, constitutivas) y no para "ejecutar". sin que realmente se encuentre una razón jurídica, política o social para cercenar o limitar la jurisdicción encargada de los litigios entre el Estado y los particulares y último recurso del administrado frente a los abusos o desenfrenos de la poderosa administración pública.

RECURSO DE SÚPLICA / AUTO QUE INADMITE LA DEMANDA / CONTRATO

DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE / PRETENSIÓNDE LA DEMANDA /

TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / COMPETENCIA DE

LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ADMISIÓN DE LA DEMANDA La entrega de la cosa, no secuestrada, y cuya entrega se ordena en la sentencia,

tiene el trámite especial del artículo 337, no propiamente un juicio y conoce, en lo civil, el juez que conoció de la primera instancia. Este procedimiento "es aplicable a las entidades de derecho público", reza el referido artículo, in fine. (…) Pero, no obstante la parte final del artículo 123 del C. C. A., con afirmación de la competencia para los jueces ordinarios, ¿podrá conocer de tales incidentes esta jurisdicción? Parece que no (…) No hay duda, sin embargo, que la demanda impetra una acción o pretensión constitutiva que dé por terminado o extinguido un contrato de arrendamiento; y una pretensión de condena: que se condene a la entrega del inmueble y ambos son propios, prototipos del fuero de cognición, atribuido a esta jurisdicción, por el artículo 30, literal a) del Decreto ley 528 de

1964. Decidir si es la policía o la justicia ordinaria o ninguna de ellas quienes deben cumplir el fallo, será motivo de la sentencia. Por lo brevemente expuesto, se revoca, el auto suplicado, en cuanto inadmitió la demanda FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 528 DE 1964 - ARTÍCULO 30 LITERAL A /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 123

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO Bogotá D. E., cuatro (4) de marzo de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1982-N3412

Actor: GONZALO MEJÍA JARAMILLO Y CIA. LTDA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE PROVISIONES - INALPRO - FONDO

ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Referencia: RECURSO DE SUPLICA Se decide el recurso de súplica interpuesto por el señor apoderado de los presuntos demandantes, contra el auto de febrero lo. de 1982, proferido por el Consejero sustanciador Dr. Eduardo Suescún Monroy, por el cual declaró inadmisible la demanda presentada por los recurrentes contra Inalpro —hoy Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia— a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

I. "1. Declárase la terminación de los contratos administrativos de arrendamiento, celebrados entre el Instituto Nacional de Provisiones, Inalpro, en la actualidad Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, y Luz Marina Londoño Vélez, representada en la fecha de la firma del contrato por su padre Antonio Londoño S., el 8 de septiembre de 1969, según el cual Inalpro recibió en arrendamiento treinta

(30) oficinas del edificio Manzanares, situado en la carrera 54 (Cúcuta), calle 51 (Boyacá) de la ciudad de Medellín, departamento de Antioquia y alinderado, según especificaciones dadas en la cláusula la del contrato. Igualmente se declara la terminación del contrato administrativo de arrendamiento C. A. A. No. C. A. 485 celebrado entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y Negocios Rockefeller Ltda. Medellín (Antioquia), según el cual el arrendador dio en arrendamiento al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia el inmueble ubicado en

el municipio de Medellín (Antioquia) y situado en la carrera 54 No. 50-58 y alinderado según aparece en la cláusula la del contrato, con destino al funcionamiento de tres (3) juzgados de instrucción aduaneros; dos (2) distritales aduaneros y despacho del juez décimo civil municipal de Medellín, contrato registrado en el Fondo Rotatorio ya mencionado el día 6 de julio de 1977. "2. El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia en cumplimiento de la declaración anterior deberá desocupar dentro del término señalado por el artículo 121 del C.

C. A. y entregar a los arrendadores los inmuebles atrás identificados e indemnizará a los mismos arrendadores y propietarios por los perjuicios causados.

En caso de que no se verifique la desocupación y entrega ordenados, corresponderá a las autoridades de policía de Medellín (Antioquia), hacer cumplir la decisión del Consejo de Estado (Fl. 62). Los hechos expuestos en el libelo, son los siguientes: "1. Entre el Instituto Nacional de Provisiones, Inalpro, hoy y para los efectos de este juicio Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, como arrendatario, y Luz Marina Londoño Vélez como arrendadora, representada por su padre Antonio Londoño S., pues entonces la señorita Luz Marina Londoño era menor de edad, se celebró el 8 de septiembre de 1969 un contrato administrativo de arrendamiento según el cual Inalpro recibía en arrendamiento treinta (30) oficinas del edificio Manzanares, situado en la carrera 54 (Cúcuta), calle 51 (Boyacá) de la ciudad de

Medellín, departamento de Antioquia, y alinderado así: Por el Norte: Con la calle 51 (Boyacá), por el Sur: Con propiedad de Arturo Rotter. Por el Oriente: Con propiedad de los herederos Cardona Santos. Por el Occidente: Con la carrera 54 (Cúcuta). "2. Según las cláusulas del contrato la destinación de las oficinas arrendadas sería la de funcionamiento de los juzgados civiles municipales y del Circuito de Medellín, entidades que dependen para la dotación de servicios administrativos del Ministerio de Justicia que se llamará la entidad usuaria. La duración sería de un año y cuatro meses, contados desde el lo de septiembre de 1969 hasta el 31 de diciembre 1970. Para efectos fiscales la cuantía del contrato se señaló en doscientos sesenta y dos mil ochenta pesos moneda corriente ($262.080.oo). "3. Inalpro se reservó la facultad para dar por terminado unilateralmente el contrato previo aviso al arrendador en un término no inferior a 30 días y además el arrendador aceptó que se introdujeran al inmueble las adaptaciones necesarias que quedarían de propiedad de Inalpro y la entidad usuaria. La cláusula decimosegunda impuso como cláusula penal por incumplimiento de obligaciones imputables al arrendador la suma de treinta y dos mil setecientos sesenta pesos ($32.760.oo). Y la cláusula decimatercera en desarrollo de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 3130 de 1968 estableció que Inalpro podría declarar administrativamente la caducidad del contrato, mediante resolución motivada,

según las previsiones legales. Según la cláusula decimacuarta el cumplimiento del contrato por parte de Inalpro, en relación con los pagos estaría subordinado a la vigencia de la respectiva apropiación presupuestal. Y, en fin, los requisitos para el perfeccionamiento del contrato son los mismos previstos para el perfeccionamiento de cualquier contrato administrativo.

4. Mediante contrato administrativo de arrendamiento celebrado entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y Negocios Rockefeller Ltda., aprobado y registrado en el Fondo el 6 de julio de 1977 y con la firma del representantes de Negocios Rockefeller autenticada el 20 de junio de 1977, Negocios Rockefeller dio en arrendamiento al Fondo un inmueble ubicado en Medellín (edificio Manzanares)

ubicado en la carrera 54 No. 50-58 y alinderado así: Por el Norte con propiedad del arrendador; por el Sur, con propiedad de los padres franciscanos; por el Oriente, con propiedad del arrendador; y por el Occidente con la carrera 49 de la ciudad de Medellín. El inmueble se destinaría al funcionamiento de tres juzgados de Instrucción aduaneros, dos distritales aduaneros, y despacho del juez décimo civil municipal. La duración sería de un año y siete meses a partir del lo de junio de 1977 y hasta el 31 de diciembre de 1978. Se consideró entonces que para los efectos legales y fiscales el valor del contrato sería de trescientos veintitrés mil pesos ($323.000.oo). "5. En este segundo contrato la cláusula octava determinó la facultad del Fondo de

dar por terminado unilateralmente el contrato en forma total o parcial, previo aviso al arrendador dentro de un término no inferior a 30 días; pero además la cláusula décima impuso al arrendador la obligación de constituir a favor del Fondo un depósito en efectivo equivalente al 20°/o del primer canon mensual para garantizar el pago de los servicios de teléfonos y aseo que estarían a su cargo. La cláusula decimatercera estableció una cláusula penal pecuniaria de $34.000.oo mensuales por incumplimiento de alguna de las obligaciones contractuales, originado en culpa que le sea imputable. El pago del canon de arrendamiento estaría sujeto a la disponibilidad y apropiación de fondos existentes en su presupuesto, y la validez del contrato estaría sujeta a los requisitos ordinarios de cualquier contrato administrativo. "6. Los actuales propietarios de los inmuebles arrendados a que se refieren los hechos anteriores son Gonzalo Mejía Jaramillo y Cía. y Rafael Antonio y Jesús Alejandro Mejía Jaramillo, a quienes los arrendadores no han podido ceder los contratos por cuanto la cesión requiere permiso escrito del Fondo (cláusula décima del primer contrato y décima primera del segundo) y el Fondo no ha querido dar su asentimiento para tal cesión. Es por ello que el poder en virtud del cual actuó está suscrito tanto por los arrendadores como por los propietarios. "7. Debe observarse que el contrato suscrito entre el Fondo Rotatorio y Negocios Rockefeller Ltda a que atrás se hizo mención, fue llenado en formato del Fondo que tiene el siguiente encabezamiento impreso: "Contrato administrativo de arrendamiento C. A. A. No. C. A. A. 485 celebrado entre el Fondo Rotatorio del

Ministerio de Justicia y Negocios Rockefeller Ltda. Medellín (Antioquia)", lo cual es una manifestación más de que se trata de un contrato administrativo de los contemplados y regidos por el Decreto No. 150 de 1976. Y que dado el canon de arrendamiento que fue reajustado, su cuantía o valor excede en cada uno de los contratos ya nombrados la suma de trescientos mil pesos ($300.000.oo). "8. Los propietarios de los inmuebles arrendados (que son los pisos 2o., 3o. y 4o. del edificio Manzanares de Medellín, cruce en la calle 51 o Boyacá con la carrera 54 o Cúcuta No. 50-58), en la necesidad de ocuparlos con sus propios negocios, repetidamente han solicitado al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia la entrega de tales inmuebles. Y además solicitaron licencia administrativa de la alcaldía de Medellín para obtener la desocupación y entrega, que culminó con la Resolución No. 1348 del 29 de mayo de 1980, confirmada por la 17-52 de agosto del mismo año que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, por medio de apoderado, y por la Resolución No. 27350 de 13 de octubre de 1980 de la gobernación de Antioquia que resolvió el recurso de apelación. "9. Es importante hacer notar que en casos similares la justicia ordinaria de Antioquia ha considerado que no es competente para conocer de estos asuntos por lo cual la competencia es de la justicia administrativa, so pena de que los

arrendadores se encontraran en la inusitada situación de no tener juez a quien acudir. Acompaño fotocopias informales de decisiones del juzgado 6o. civil del circuito de Medellín (julio 18 de 1979) y de la Sala Civil del Tribunal Superior de Antioquia (noviembre 16 de 1979). "10. De la situación planteada se puede deducir que dados los términos de los contratos que contienen cláusulas exorbitantes en favor de la administración y ante la negativa de ella de desocuparlos y entregarlos a sus propietarios se estaría en presencia de un práctico despojo. (Fls. 59-62). En derecho cita la demanda los artículos 67, 69, 120, 121, 122, 124 y ss del O. C. A., artículo 30 de la Constitución Nacional; artículos 135, 136, 137 del Decreto 150 de 1976, artículo 2o. del Decreto 1070 de 1956.

II. EL AUTO SUPLICADO Las razones expuestas en la providencia impugnada, para respaldar la inadmisión de la demanda, son las siguientes: "De las pretensiones transcritas y de los hechos de la demanda (fls. 60-62) se puede observar que el objeto de la acción es obtener el lanzamiento de los arrendadores (hecho 8º.) y que una de las razones de los demandantes para acudir a esta jurisdicción es que "la justicia ordinaria de Antioquia ha considerado que no es competente para conocer de estos asuntos" (hecho 9°).

Sin embargo, el ordenamiento jurídico en forma específica estatuye el juicio de

lanzamiento para estos casos en que los arrendadores demandan la restitución de sus inmuebles de los arrendatarios y adscribe la tramitación de ese juicio a la justicia civil (Art. 434 y 12 del C. C. A.). "Por lo demás la justicia contencioso administrativa, conforme al Art. 123 del C. C.

A. sólo tramita juicios de cognición (fl. 68).

III. EL RECURSO: Dice el recurrente: "Las razones por las cuales interpongo el recurso pueden resumirse así: "1. El auto que suplico transcribe las peticiones de la demanda y concluye diciendo que el objeto de la acción es el lanzamiento de los arrendadores (sic); realmente se trata de que el arrendatario entregue a los propietarios los inmuebles arrendados, por cuanto no ha cumplido con sus obligaciones. "Además se afirma que "El ordenamiento jurídico en forma específica estatuye el juicio de lanzamiento para estos casos en que los arrendadores demandan la restitución de sus inmuebles de los arrendatarios y adscribe la tramitación de ese juicio a la justicia civil (Arts. 434 y 12 del C. C. A.)". "Desde ahora se observa que el artículo 12 del C. C. A. se refiere a los auxiliares de cada consejero de Estado y a su libre nombramiento y remoción. Y que el C. C.

A. sólo contiene 285 artículos. "2. La otra razón invocada para denegar la admisión de la demanda es la de que "la justicia contenciosa administrativa, conforme el (sic) artículo 123 del C. C. A. sólo tramita juicios de cognición".

"3. Con todo respeto debo manifestar que, posiblemente por falta de claridad en la demanda que puede ser posteriormente corregida según disposiciones legales, el señor consejero sustanciador desde el principio mata la acción y deja a mis poderdantes sin juez competente para declarar que la administración ha incumplido las obligaciones emanadas de un contrato administrativo. Los propietarios de los inmuebles a que se refiere este negocio, para evitar un largo juicio, solicitaron y obtuvieron de la alcaldía de Medellín licencia administrativa para obtener la desocupación y entrega de los inmuebles de su propiedad pero ello no quiere decir que renunciaran a exigir de la administración el cumplimiento de las obligaciones emanadas de un contrato administrativo como ya se dijo; si se mencionó el hecho de que la justicia ordinaria ha considerado que no es competente para conocer de estos asuntos, ello se hizo más que todo a título ilustrativo. "4.A título ilustrativo, pero sin pretender que el Consejo de Estado realice por sí mismo un lanzamiento. "5.Cabe preguntarse ¿cómo podría una autoridad de policía lanzar a un arrendatario que incumple las obligaciones que adquirió por medio de un contrato administrativo de arrendamiento previsto por la ley, si antes la jurisdicción de lo contencioso administrativo no declara la terminación del contrato por incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el arrendatario? "6. El artículo 282 del C. C. A. autoriza a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para llenar los vacíos en el procedimiento establecido en la Ley 167 de 1941 por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las leyes que

lo adicionan y reforman en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a esa jurisdicción. "Sin embargo, en el presente caso no existe vacío por cuanto el Decreto 150 de 1976 en sus artículos 134 a 137 contempla los contratos administrativos de arrendamiento; la propia administración reconoce esos contratos y el artículo 30 del Decreto 528 de 1964 en el numeral lo. literal a) da competencia al Consejo de Estado para conocer de las controversias relativas a contratos administrativos celebrados por la Nación o un establecimiento público descentralizado del orden nacional, cuando la cuantía excede una determinada suma de dinero. "De lo anterior resulta que no hay vacío en el Código Administrativo que autorice la remisión a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil. "7. Podría argüirse que no se trata de contratos administrativos pero, a nuestro juicio, ese es un problema sustancial que no puede dirimirse unilateralmente en un auto inadmisorio de la demanda. "8. En cuanto hace mención del artículo 123 del C. C. A., según lo ha sostenido el Consejo de Estado, no debe olvidarse que se refiere al cumplimiento de las sentencias del Consejo de Estado tal como se puede observar en los Anales No. 372 a 376, página 360, septiembre 29 de 1961 y en fallo del Consejo de Estado de 21 de mayo de 1960. Por todo lo anterior, reitero mi petición para que la Sala de Decisión revoque el auto suplicado y ordene que se dicte auto admisorio de la demanda". (F. 69-71).

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

a) Históricamente se han clasificado las jurisdicciones en "completas" cuando ejercen los dos "fueros" jurídicamente posibles: el de "cognición" y el de "ejecución" e "incompletas" cuando solo ejercen uno de ellos, esencialmente el primero y como ejemplo de estas últimas se ha citado siempre la jurisdicción contencioso administrativa, pues, en verdad, se hizo para "decidir" (sentencias declarativas, de condena, constitutivas) y no para "ejecutar". sin que realmente se encuentre una razón jurídica, política o social para cercenar o limitar la jurisdicción encargada de los litigios entre el Estado y los particulares y último recurso del administrado frente a los abusos o desenfrenos de la poderosa administración pública. b) Pero así lo consagra efectivamente el artículo 123 del C. C. A. cuya referencia al Capítulo I, Título XV del antiguo C. de P. C. (Ley 105 de 1931) no deja duda alguna. Dicen los artículos 549, 550 y 551 de aquel antiguo estatuto procesal: "Artículo 549. Puede exigirse la ejecución de las resoluciones judiciales desde que éstas queden ejecutoriadas, si en ellas mismas no se fija el plazo para el cumplimiento de las obligaciones que declaren. Artículo 550. El juicio que haya de seguirse para ejecutar una resolución judicial, debe promoverse ante el juez o tribunal a quien corresponda el conocimiento, conforme a las reglas generales sobre competencia. "Artículo 551. Cuando a virtud de la sentencia debe entregarse al que ganó el pleito alguna cosa inmueble, se procede a ponerlo en posesión material de la

misma, sin necesidad de nuevo juicio. . "De igual modo, se procede si la cosa es mueble; pero en este caso, si no puede ser habida, debe seguirse por separado el correspondiente juicio ejecutivo". Podría pensarse que el artículo 551, pone el caso del simple incidente de ejecución de la sentencia, sin juicio, como la de entrega ordenada en el fallo, del cual debía conocer la jurisdicción contencioso administrativa y esta interpretación no fue ajena a la jurisprudencia de esta corporación, como tampoco lo fue la contraria o "absoluta" que atribuía la competencia total a la jurisdicción ordinaria en todo lo atinente al cumplimiento o ejecución de los fallos. d) Pero, la parte final del citado artículo 123, "la competencia la tienen los jueces ordinarios, según las disposiciones comunes", parece no permitir la "distinción", que no hace el legislador, entre los "incidentes de ejecución" y los "juicios ejecutivos", para asignar con violación del principio de hermenéutica jurídica de "la inescindibilidad legal", unos a la jurisdicción contenciosa y otros a los jueces ordinarios. e) Hoy, la situación es mucho más clara frente a los artículos 334 a 339 del nuevo estatuto procesal civil, pues fuera de la entrega de cosas secuestradas dentro del mismo proceso ordinario y ordenadas entregar en la sentencia, a toda entrega o ejecución de sentencia, se le dará el "trámite del proceso ejecutivo", (Art. 335, Inciso 4o.) y las ejecuciones contra las entidades de derecho público, están especialmente reguladas por el artículo 336, ibídem.

f) La entrega de la cosa, no secuestrada, y cuya entrega se ordena en la sentencia, tiene el trámite especial del artículo 337, no propiamente un juicio y conoce, en lo civil, el juez que conoció de la primera instancia. Este procedimiento "es aplicable a las entidades de derecho público", reza el referido artículo, in fine. Pero, no obstante la parte final del artículo 123 del C. C. A., con afirmación de la competencia para los jueces ordinarios, ¿podrá conocer de tales incidentes esta jurisdicción? Parece que no. g) No hay duda, sinembargo, que la demanda impetra una acción o pretensión constitutiva que dé por terminado o extinguido un contrato de arrendamiento; y una pretensión de condena: que se condene a la entrega del inmueble y ambos son propios, prototipos del fuero de cognición, atribuido a esta jurisdicción, por el artículo 30, literal a) del Decreto ley 528 de 1964. h) Decidir si es la policía o la justicia ordinaria o ninguna de ellas quienes deben cumplir el fallo, será motivo de la sentencia. Por lo brevemente expuesto, se revoca, el auto suplicado, en cuanto inadmitió la demanda a que se ha hecho referencia y en su lugar,

SE RESUELVE

1. Por reunir los requisitos formales exigidos por la ley, se admite la demanda presentada por las sociedades Gonzalo Mejía Jaramillo y Cía. Ltda.; almacén Electroluz; Jesús A. Mejía S. y Cía. S. C. S. y Negocios Rockefeller Ltda., contra el Instituto Nacional de Provisiones —Inalpro— hoy Fondo Rotatorio del Ministerio de

Justicia.

2. Notifíquese este auto admisorio personalmente al liquidador oficial de Inalpro y al señor gerente del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia Dr. Edgar Erasso Vallejo, y al señor Fiscal de la Corporación.

1. Fíjese en lista por cinco (5) días para los efectos del artículo 126 del C.C. A.

3. Confírmese, en lo demás.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

CARLOS BETANCUR JARAMILLO, JORGE DANGOND FLORES, JORGE

VALENCIA ARANGO FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO Se deja constancia que el anterior proyecto se discutió y aprobó en sesión de la fecha.