CE-SEC3-EXP1984-N 2903

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL

DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / OBLIGACIÓN

CONTRACTUAL / EFECTOS DEL CONTRATO / CARACTERÍSTICAS DEL

CONTRATO DE OBRA / CONDICIÓN RESOLUTORIA / CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO POR

PARTE DEL CONTRATANTE / ACCIÓN PARA LA RECLAMACIÓN DE PERJUICIOS POR EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO El contrato de obra tiene entre sus características el de ser, por lo general, de ejecución sucesiva, es decir, de aquellos en que las obligaciones se han de cumplir periódicamente. La realización de la obra y el pago de la misma, suelen no atenderse en un solo acto, sino a través de permanentes conductas de las partes. Y, como es obvio, los actos de los contratantes deben ajustarse a lo pactado en el negocio. Si se ejecutan en condiciones normales, se opacara el cumplimiento. De no ocurrir ésto, devendrá la desatención, que permite su terminación, que, en desarrollo de la condición resolutoria prevista en el artículo 1546 del Código Civil, se llega con la declaración judicial. Sin embargo, en un contrato de obra, de carácter administrativo, juega un papel importante, el plazo, o sea, el término que señalen las partes para la ejecución y entrega del objeto de la prestación, con las consecuencias, posteriores, del pago del saldo del precio, que es frecuente diferir al cumplimiento de las obligaciones del contratista. Pues bien: si el contratista no cumple con la entrega, el contratante cuenta con instrumentos idóneos para lograr,

no solo que ese hecho se produzca sino que, también pueda hacer uso de determinadas prerrogativas, como las de imponer multas. Y cuando es la administración la que durante el término o plazo del contrato es la que incumple, que ha de ocurrir ? Durante ese período, como es natural, puede el contratista, exigir el pago de los perjuicios, previa resolución o terminación del contrato; pero si el contrato se encuentra vencido, se ha de considerar que está extinguido, cuya terminación no ha de deprecarse, sino tan solo, la reclamación de los perjuicios.

Es decir: la extinción del plazo, confiere, asimismo, la del contrato, para los efectos del resarcimiento del daño por el incumplimiento del contratante.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1546

CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO DEL CONTRATO /

EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / RESPONSABILIDAD

CONTRACTUAL DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

[L]a administración una vez celebrado el contrato, mostró conductas que estaban muy lejos de querer la ejecución del convenio durante el plazo acordado para la realización de las obras, y mucho menos, después de vencido dicho plazo. Ahora bien, si el demandante accionó, después de vencido el plazo, lo hizo cuando el contrato estaba extinguido por fuerza de las circunstancias que impidieron su ejecución normal e imputable al demandado. Y, por tanto, sí era conducente reclamar al pago de los perjuicios, por incumplimiento del contrato. Constan para

corroborar lo dicho, que el contrato se suscribió el 19 de agosto de 1974, que el plazo convenido fue el de diez meses calendario (cláusula décima primera) contados a partir de la legalización y que la demanda se presentó por fuera de esa fecha, 6 de marzo de 1978. Entonces, la demanda reúne la forma debida, como aptitud sustantiva para que pueda ser desatada en el fondo

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA PARA LA FIRMA DEL CONTRATO

ESTATAL / FUNCIONES DEL GOBERNADOR / FACULTADES DEL

GOBERNADOR / REQUISITOS DE VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL /

VALIDEZ DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

[E]l contrato está firmado por [el en ese entonces gobernador], con antefirma y sello de la Gobernación del Departamento del Meta. Y este solo hecho hace presumir efectos de validez y legalidad del acto en lo que atañe a la manifestación de voluntad que en el documento se recoge. Hay que entenderlo expedido por funcionario competente y ajustado a la ley. Solamente, puede vulnerarse por los medios idóneos, en este caso, mediante la declaratoria de nulidad. Mantiene, por tanto, toda la fuerza vinculante al negocio jurídico que está amparado de esa presunción, por contener un acto administrativo, que goza de esa prerrogativa.

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA PARA LA FIRMA DEL CONTRATO

ESTATAL / FUNCIONES DEL GOBERNADOR / FACULTADES DEL

GOBERNADOR / REQUISITOS DE VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL /

VALIDEZ DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

[E]sa presunción de legalidad [del contrato], le permitía al contratista desarrollar los restantes actos encaminados a cumplir con todas las formalidades del contrato y, así mismo, su ejecución. Es que la firma y los sellos que se hacen visibles en el contrato, no pueden ser desconocidos, so pretexto de que quien lo hizo se arrogó de una calidad que no estaba revestido. Esto para la Sala resulta inadmisible. No se trata de cualquier clase de funcionario. Es, nada menos, que el Gobernador de un Departamento, que merece, por ende, aceptación. Sin embargo, es fácil entender la curiosa circunstancia anotada; que el contrato se firmó, pero la fecha, que como bien se puede observar, no corresponde a la misma máquina que se utilizó para elaborar el contrato, se hizo con un fechador, y en día distinto y posterior, cuando ya no ejercía las funciones de Gobernador la persona que aparece suscribiéndolo, sino otro. Pero algo más, un contrato no se determina, en sus efectos sustanciales, alrededor de la fecha que se incorpore en el documento. No. Es la expresión de voluntad la que sirve de motor impulsor del negocio. Si el documento se otorga en un determinado momento, por quien puede, válidamente, obligar a la entidad representada, sea cualquiera que fuera la fecha que se registre, hay que tener en orden de prevalencia jurídica, la manifestación integral de las voluntades, para hacerle producir los efectos deseados. (…) cuanto al momento de firmar el contrato el [firmante] sí tenía la representación del Departamento del Meta, no obstante que para la fecha que se incorporó en el

documento no lo era.

VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / ELEMENTOS DEL CONTRATO ESTATAL /

FUNCIONES DEL MINISTRO DE JUSTICIA / VENCIMIENTO DEL PLAZO DEL

CONTRATO / EXTINCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA Entonces, el contrato de obra celebrado entre la Gobernación del Meta y el demandante (…) reúne a cabalidad los supuestos de validez de que trata la cláusula vigésima quinta en cuanto a la aprobación impartida inicialmente por el Ministro de Justicia. No procede, pues, reparo alguno. Y los otros requisitos, también consignados en la mencionada cláusula se recogen con plenitud, dentro del proceso. El contrato, de acuerdo a lo comentado y a lo observado por el Tribunal Administrativo del Meta, estaba llamado, a producir todos los efectos, por haberse cumplido con todos los requisitos señalados en el documento negocial. Fluye de los dichos, que la actitud del Departamento del Meta, después de celebrado el contrato, denota una inequívoca posición: no querer sus efectos y, por tanto, su cumplimiento, que lo llevó a su desatención. Igualmente, por la expiración del plazo, tal como se precisó atrás, que origina una extinción del contrato.

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO EN EL PAGO DEL ANTICIPO DEL

CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DE

OBRA PÚBLICA / REPARACIÓN DEL DAÑO / PROCEDENCIA DE LA

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS

[E]l incumplimiento (…) surge con inocultable realidad por parte del contratante, que aferrado a discusiones formales del negocio, lo llevó a no pagar o entregar el anticipo, como estaba obligado, según la cláusula 15 del respectivo documento, y, por consiguiente, a desatender los actos posteriores de ejecución. Ante ese comportamiento del contratante, se aprecia la del contratista, que, con arreglo a lo convenido, dio comienzo al contrato, mediante actos propios del cumplimiento. Bien anotó el Tribunal las consecuencias de la actitud de las partes: "Por eso, el derecho administrativo, que es un derecho de equilibrio, ha creado compensaciones a favor del contratista, y el severo control judicial a que ellas están sometidas. (…) la actitud asumida por el contratante, que se repite, determinó su incumplimiento, ofrece una consecuencia indiscutible, resarcir los perjuicios al contratista.

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL

DEL ESTADO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / LIQUIDACIÓN DE

PERJUCIIOS / INVERSIÓN DEL CONTRATISTA / DICTAMEN PERICIAL /

ADECUADA VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / ADICIÓN AL

DICTAMEN PERICIAL / ALCANCE DEL DICTAMEN PERICIAL / AMPLIACIÓN

DEL DICTAMEN PERICIAL / APRECIACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / DAÑO EMERGENTE / PRECIO DEL CONTRATO / LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / DAÑO

EMERGENTE

[L]a suma señalada como tal de la inversión no corresponde a la realidad, pues para ello sería indispensable haber señalado dichos precios con un sistema base y no emplear como lo hicieron los peritos el precio presentado en la licitación; el señalado por personas vinculadas a la construcción para la época en que se realizaron las obras, y el precio al momento de emitir el dictamen los peritos. Tampoco podría entonces tomarse la suma de $ 70.000.00 que señalan los peritos como correspondiente a los materiales de construcción y otros elementos de fácil recuperación como real, por las mismas razones señaladas para la inversión. Es necesario advertir además, que los señores peritos en la parte final de su complementación al dictamen afirman: (…) En la suma calculada de la inversión realizada que se presentó en el informe pericial o sea la suma de $ 289.973.00, está incluida ya la utilidad normal para esta clase de obras y los intereses de la inversión estimados en $ 237.777.86, pueden tomarse como el reajuste apropiado (…) si en la suma tomada como inversión realizada o sea $ 289.973.00 está incluida la utilidad normal para esta clase de obras, no puede reconocerse sobre dicha suma un interés adicional señalado en $ 237.777.86 por cuento esto implicaría un doble pago, o un doble ajuste.

RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / DICTAMEN PERICIAL /

ADECUADA VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / ADICIÓN AL

DICTAMEN PERICIAL / ALCANCE DEL DICTAMEN PERICIAL / AMPLIACIÓN

DEL DICTAMEN PERICIAL / APRECIACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL /

TASACIÓN DEL LUCRO CESANTE / ELEMENTOS PARA ESTABLECER LA UTILIDAD PROYECTADA PARA EL CONTRATISTA En cuanto al lucro cesante, se tiene que éste consiste en la utilidad que el contratista esperaba obtener con el contrato y fue fijada por el Tribunal en un 20% sobre el valor total del contrato. A este respecto, conviene tener en cuenta lo afirmado por los señores peritos (…) si el contratista hubiera realizado la obra con el Departamento, la utilidad líquida sería del 10% del valor del contrato, o sea la suma de $ 488.570.28 ya que para este tipo de obras, se acostumbra a cobrar el 25%, pero incluyendo gastos de administración 18% e imprevistos 5%. Como estos últimos no los hubo, la utilidad sería como decimos antes del 10% del valor del contrato.

RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / NEGACIÓN DEL PERJUICIO

MORAL / IMPROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DEL PERJUICIO MORAL / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO Como quiera que el Tribunal Administrativo del Meta, incluyó, por concepto de daños morales, la suma de $30.000.00, es del sentir de esta Sala, que en el presente proceso no es del caso tener en cuenta valor alguno por ese concepto, por cuanto la afectación de índole moral, no se acreditó, como era de rigor, entratándose de una relación estrictamente contractual.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente: JOSE ALEJANDRO BONIVENTO FERNANDEZ

Bogotá, D.C., nueve (09) de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro (1984)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1984-N2903

Actor: CLODOVEO LONDOÑO BARAJAS

Demandado: DEPARTAMENTO DEL META Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Cumplido el trámite correspondiente se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público y por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta; I En demanda presentada el 6 de febrero de 1978, el apoderado del doctor Clodoveo Londoño Barajas, solicitó: "1. Se condene al Departamento del Meta a pagar al Contratista, Clodoveo Londoño Barajas la indemnización que por incumplimiento del Contrato de ejecución de obra pública del 19 de agosto de 1974, se determina en la suma de $ 977.140.54 equivalente al 28% del valor total del contrato. "2. Se condene al demandado al pago de los perjuicios (graves e injustos) inferidos a mi cliente tanto de carácter material, daño emergente y lucro cesante que los estimo en la suma de $ 500.000.00 como los de carácter moral que los estimó en un mínimo de $ 30.000.00. "3. Subsidiaria de las anteriores y en el evento de que no prosperare la condena se formule, entonces en abstracto, para que los perjuicios materiales y morales se

regulen por incidente separado al tenor de lo previsto en los artículos 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil en armonía con el artículo 282 del C.C.A.". Los hechos los expuso el actor del libelo así: "1. El 19 de agosto de 1974 se celebró el Contrato de Obras Públicas —sin número entre mi poderdante en su calidad de Contratista y el Departamento del Meta para la Construcción de obras de la Cárcel del Circuito Judicial de San Martín. Contrato que obtuvo mi representado por haber participado y resultado favorecido con la correspondiente adjudicación dentro de la licitación No. 06 de 1974 cuyo resultado se consignó en Acta de la Junta de Adjudicaciones del 19 de julio de 1974. "2. El departamento manifestó: "Que el Ministerio de Justicia ha situado en el Departamento los fondos apropiados en el Presupuesto Nacional para la construcción de esta cárcel. (V. Cl. 3a. del contrato referido). "3. Mi cliente cumplió todas sus obligaciones contractuales tales como constitución de póliza de cumplimiento, timbre del contrato, publicación, etc., incluso instaló personal calificado, adquirió materiales e implementos necesarios a la oportuna ejecución de la obra contratada (V. Cl. 12). "4. El citado contrato se pactó según la modalidad de precios unitarios. "5. Mi cliente ha estado permanentemente dispuesto a cumplir con el contrato, no obstante no haber recibido el anticipo pactado, equivalente al 25% del valor del contrato, instaló y ha mantenido campamentos y ha recatado del Departamento el cumplimiento del contrato, pero no habiendo hasta la presente la dicha entidad

resuelto ninguna de sus peticiones en tal sentido, se ve obligado a formular la presente demanda en defensa de sus legítimos intereses patrimoniales. "6. El término del contrato (V. C. lia.) Era originalmente de 10 meses contados a partir del 19 de agosto de 1974, o sea hasta el 18 de junio de 1975 y su vigencia se entendió a la duración de la obra y desde la legalización del contrato. Por consiguiente el Departamento al no entregar fondos y no permitir la ejecución de los trabajos contratados mantiene a mi cliente en grave dificultad económica y profesional, pues no puede abandonarlos sin grave quebranto de su seriedad y reputación profesionales. Situación violatoria del contrato, de la equidad y de la ley que no merece padecer mi representado. "7. El Departamento no ha impuesto multas a mi cliente por incumplimiento del contrato, tampoco ha decretado la terminación unilateral del mismo o decretado la caducidad. Mal podría hacerlo, pero se anota oportunamente como un hecho de importante significado procesal. "8. Mi poderdante ha sufrido lucro cesante, daño emergente como perjuicios materiales según las cuantías arriba indicadas, por el incumplimiento del Departamento, al no permitirle la ejecución del contrato y al no cumplir con el suministro de fondos pactados para el mismo. Igualmente padece quebranto moral. Todos ellos deben serle indemnizados, según lo dicho. "9. La Contraloría General de la República aprobó las pólizas de seguros presentadas por mi representado para garantizar el cumplimiento del contrato

citado y la correcta utilización del anticipo. Anexo copia de la carta No. 380—2 JF 928333 del 9 de septiembre de 1974 numeral 380—2 firmado por Enrique Villarreal Sarasty — Jefe División — Dependencia Servicios Fiscales y Finiquitos de la Contraloría General de la República cabalmente demostrativa de lo dicho. "10. Según la documentación que me ha entregado mi representado (la cual acompaño) y sus informes son causas de diferentes políticas entre exgobernadores del Departamento las que motivan el incumplimiento del contrato por parte del Meta". Como disposiciones violadas se invocó el artículo 30 de la Constitución Política y los artículos 1502, 1603, 1608, 1610, 1613, 1614, 1615, 1617, 1618 y 1620 del Código Civil; y 19, 21, 25, 49, 55, 68, 69, 72, 78, 101, 179, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199 y 200 del Decreto 150 de 1976. II Tramitado el proceso, el Tribunal Administrativo del Meta profirió, con fecha 13 de diciembre de 1979, fallo condenatorio en los siguientes términos: "1° Condénase al Departamento del Meta, a pagar al sub-contratista, arquitecto Clodoveo Londoño Barajas, los perjuicios materiales y morales, que le fueron causados, por el incumplimiento del contrato de ejecución de obra pública del 19 de agosto de 1974, de acuerdo a lo analizado en los considerandos de este fallo.

"2° Fíjase la suma que el Departamento del Meta debe pagar al arquitecto Clodoveo Londoño Barajas, por concepto de perjuicios morales y materiales, de acuerdo al numeral anterior, en la suma de un millón doscientos noventa y siete mil cincuenta y tres pesos con cincuenta y cuatro centavos ($ 1.297.053.54) moneda corriente, suma ésta que si no fuere cubierta por el Departamento dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del fallo, devengara el interés legal del 24% anual hasta cuando se haga efectiva. III El señor Fiscal del Consejo de Estado en su concepto de fondo solicita se confirme la sentencia apelada en cuanto al numeral 1° y la modifique en su numeral 2° Más adelante, se transcribirán los apartes pertinentes del concepto fiscal. IV

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Antes que todo se debe hacer precisión sobre la índole de la acción instaurada, en procura de la inteligencia de asunto controvertido, y, por consiguiente, de los alcances de la pretensión.

Como quedó narrado, el doctor Clodoveo Londoño Barajas, demandó al Departamento del Meta, para el pago de perjuicios por el incumplimiento de un contrato de obra celebrado el día 19 de agosto de 1974. Es decir, la demanda de reconocimiento y pago de los supuestos perjuicios se hizo con fundamento en que el Departamento del Meta incumplió el mencionado contrato, sin invocar para ello, la acción resolutoria que permitiera, previamente, el aniquilamiento del negocio jurídico respectivo. Es, por tanto, una acción directa de

carácter indemnizatorio, que tiene su fuente en un vínculo contractual. ¿Y ello es posible? ¿Se puede, acaso, separar, la indemnización de perjuicios de la acción principal, que frente a la preceptiva del artículo 1546 del Código Civil sería la de resolución, que como es sabido es de recibo y aplicación en materia de contratación con la administración? Ciertamente, en principio, no es viable intentar la condena de perjuicios, con prescindencia de la acción que permita la destrucción del contrato, puesto que el resarcimiento del daño debe tener una relación directa con el mismo: o se resuelve y, por tanto, se destruye el nexo, o se mantiene, mediante la pretensión del cumplimiento. Así lo predica la norma citada. Y así lo ha estimado tanto el Consejo de Estado, como la Corte Suprema.

Veamos: Dijo esta Corporación en sentencia de 6 de septiembre de 1974: "El anterior análisis se ha hecho para mejor inteligencia del problema, pero la tesis de fondo en la cual la Sala quiere apoyar su decisión, se expone a continuación, teniendo en cuenta lo dicho al principio de esta sentencia al iniciarse la parte considerativa, y la tesis sostenida por la doctrina y la jurisprudencia según la cual las reglas del derecho civil son aplicables a los contratos administrativos en cuanto sean compatibles con la naturaleza especial de este tipo de contratos llamados por algunos de servicios públicos. Con este criterio, pues se va a examinar la aplicación del artículo 1546 del Código Civil al caso de autos, ya que esta es la acción propuesta en la demanda.

Es sabido que este precepto consagra dos acciones alternativas principales, a

elección del demandante: la de resolución del contrato o la del cumplimiento del mismo, y en ambos casos, como secuela de una de tales declaraciones, con indemnización de perjuicios. Con fundamento en este artículo, o mejor, en ejercicio de las acciones consagradas en él, no es posible obtener la indemnización de perjuicios aisladamente, pues ésta va atada a la suerte que corra la acción principal escogida. Por consiguiente, si no se declara la resolución del contrato, o no se ordena su cumplimiento no puede haber condena o indemnización alguna. Y por su parte la Corte Suprema de Justicia, sostuvo en sentencia de 9 de marzo de 1961, lo siguiente: "Establece el artículo 1546 del Código Civil dos acciones principales alternativas; o la resolución o la ejecución del contrato, y una accesoria que, por naturaleza, sólo puede ejecutarse como consecuencia de la principal que se postula: la de resarcimiento. Este resarcimiento es apenas un efecto de la acción invocada como principal, por lo cual no puede proponerse independientemente, sino solo en calidad de accesoria. Así se infiere del texto de la disposición citada, que no habla de tres acciones principales sino de dos, de carácter alternativo. Ni podría ser de otra manera, pues, tratándose de responsabilidad contractual, es conocimiento de la suerte definitiva de la convención, cuando no aparecen extinguidas las obligaciones recíprocas correlativas de las partes es premisa indispensable para la apreciación del daño causado con la infracción, ya que ese daño no puede ser el mismo cuando el contrato está destinado a ejecutarse, que cuando no lo está. En otra providencia dijo la Corte en relación con este punto lo siguiente:

"De acuerdo con la ley ha establecido la doctrina que esta acción de reparación tiene la calidad de accesoria o consecuencial de cualquiera de las dos principales que concede la ley alternativamente, para resolver el contrato o hacerlo cumplir, y que por tanto no procede su ejercicio aislado. Se ha entendido que a una demanda meramente indemnizatoria, fundada en incumplimiento de un contrato no extinguido, le falta el antecedente jurídico esencial de una de las dos acciones principales para que pueda realizarse uno de los fines ineludibles del sistema de la condición resolutoria tácita, esto es, desligar a las partes de sus obligaciones destruyendo el contrato o agotándolo, con el cumplimiento cabal de las prestaciones en él originadas". Empero, todas esas reflexiones, frente al caso sublite, deben tener una proyección particular, que permite a la Sala concluir que si es dable intentar la acción de resarcimiento sin invocarse la resolución, en atención a la índole del contrato, por una parte, y por la otra a la situación creada por las partes contratantes, y, en especial, frente al plazo acordado, que como se precisará más adelante, ha de tener una incidencia en este caso. El contrato de obra tiene entre sus características el de ser, por lo general, de ejecución sucesiva, es decir, de aquellos en que las obligaciones se han de cumplir periódicamente. La realización de la obra y el pago de la misma, suelen no atenderse en un solo acto, sino a través de permanentes conductas de las partes. Y, como es obvio, los actos de los contratantes deben ajustarse a lo pactado en el negocio. Si se ejecutan en condiciones normales, se opacara el cumplimiento. De

no ocurrir ésto, devendrá la desatención, que permite su terminación, que, en desarrollo de la condición resolutoria prevista en el artículo 1546 del Código Civil, se llega con la declaración judicial. Sin embargo, en un contrato de obra, de carácter administrativo, juega un papel importante, el plazo, o sea, el término que señalen las partes para la ejecución y entrega del objeto de la prestación, con las consecuencias, posteriores, del pago del saldo del precio, que es frecuente diferir al cumplimiento de las obligaciones del contratista.

Pues bien: si el contratista no cumple con la entrega, el contratante cuenta con instrumentos idóneos para lograr, no solo que ese hecho se produzca sino que, también pueda hacer uso de determinadas prerrogativas, como las de imponer multas.

Y cuando es la administración la que durante el término o plazo del contrato es la que incumple, que ha de ocurrir? Durante ese período, como es natural, puede el contratista, exigir el pago de los perjuicios, previa resolución o terminación del contrato; pero si el contrato se encuentra vencido, se ha de considerar que está extinguido, cuya terminación no ha de deprecarse, sino tan solo, la reclamación de los perjuicios. Es decir: la extinción del plazo, confiere, asimismo, la del contrato, para los efectos del resarcimiento del daño por el incumplimiento del contratante. Todo esto, se hace relevante, en el sublite, puesto que la administración una vez celebrado el contrato, mostró conductas que estaban muy lejos de querer la ejecución del convenio durante el plazo acordado para la realización de las obras,

y mucho menos, después de vencido dicho plazo. Ahora bien, si el demandante accionó, después de vencido el plazo, lo hizo cuando el contrato estaba extinguido por fuerza de las circunstancias que impidieron su ejecución normal e imputable al demandado. Y, por tanto, sí era conducente reclamar al pago de los perjuicios, por incumplimiento del contrato. Constan para corroborar lo dicho, que el contrato se suscribió el 19 de agosto de 1974, que el plazo convenido fue el de diez meses calendario (cláusula décima primera) contados a partir de la legalización y que la demanda se presentó por fuera de esa fecha, 6 de marzo de 1978. Entonces, la demanda reúne la forma debida, como aptitud sustantiva para que pueda ser desatada en el fondo, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Meta en la sentencia apelada.

2. Frente a las pretensiones del actor, la entidad demandada propuso dos puntos de defensa: 1) "Falta de representación del suscriptor del documento de fecha 19 de agosto de 1974, que contiene el contrato cuyo incumplimiento es el fundamento de la acción incoada, de parte del Departamento del Meta; 2) Invalidez o ineficacia del contrato cuyo incumplimiento sirve de base de la acción". Pertinente, pues, entrar a analizar cada uno de estos aspectos de excepción, para presentar, por último, las consecuencias de la demanda y enderredor de las pruebas aportadas al proceso.

La entidad demandada, a través del apoderado judicial, expuso: "El 15 de agosto de 1974, fecha en que se suscribió el documento de contrato supuestamente

celebrado entre el Departamento del Meta y el demandante Clodoveo Londoño Barajas, el Gobernador del Departamento era el doctor Guillermo León Linares y sin embargo el contrato está suscrito por el doctor Julio Guevara Castro quien expresa actuar como Gobernador del Meta sin tener tal carácter, o sea que hay una falsa representación". No puede menos que sorprender que un documento, contentivo de un contrato de obra, puede aparecer firmado por quien no tenía la calidad suficiente para hacerlo, más concretamente la de gobernador del Departamento del Meta, o sea de la entidad contratante. Lo cierto, es que el contrato está firmado por Julio Guevara Castro, con antefirma y sello de la Gobernación del Departamento del Meta. Y este solo hecho hace presumir efectos de validez y legalidad del acto en lo que atañe a la manifestación de voluntad que en el documento se recoge. Hay que entenderlo expedido por funcionario competente y ajustado a la ley. Solamente, puede vulnerarse por los medios idóneos, en este caso, mediante la declaratoria de nulidad. Mantiene, por tanto, toda la fuerza vinculante al negocio jurídico que está amparado de esa presunción, por contener un acto administrativo, que goza de esa prerrogativa. Y como es lógico, esa presunción de legalidad, le permitía al contratista desarrollar los restantes actos encaminados a cumplir con todas las formalidades del contrato y, así mismo, su ejecución. Es que la firma y los sellos que se hacen visibles en el contrato, no pueden ser desconocidos, so pretexto de que quien lo hizo se arrogó de una calidad que no estaba revestido. Esto para la Sala resulta inadmisible. No

se trata de cualquier clase de funcionario. Es, nada menos, que el Gobernador de un Departamento, que merece, por ende, aceptación. Sin embargo, es fácil entender la curiosa circunstancia anotada; que el contrato se firmó, pero la fecha, que como bien se puede observar, no corresponde a la misma máquina que se utilizó para elaborar el contrato, se hizo con un fechador, y en día distinto y posterior, cuando ya no ejercía las funciones de Gobernador la persona que aparece suscribiéndolo, sino otro. Pero algo más, un contrato no se determina, en sus efectos sustanciales, alrededor de la fecha que se incorpore en el documento. No. Es la expresión de voluntad la que sirve de motor impulsor del negocio. Si el documento se otorga en un determinado momento, por