CE-SEC3-EXP1984-N2252

DEMANDA CONTRA EL ESTADO COLOMBIANO - Improcedencia El Estado, encargado de prestar el servicio público, puede expresarse, tal como lo dispone el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, a través de la Nación, los Municipios, los Establecimientos de Beneficencia y los de Instrucción Pública, aún cuando, se ha distinguido, de manera preferencial, como la nación. Sin embargo, al tratarse de precisar la responsabilidad no puede dejarse ese criterio amplio sin saber cual es el ente que, en verdad contrae el compromiso de asumir los efectos propios de la pretensión y las resultas del juicio. El nuevo Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) recogió, al respecto, lo que doctrinariamente se sostenía (artículo 149 ibídem). Cuando se persigue el resarcimiento por perjuicios, con fundamento en la responsabilidad extracontractual del Estado, en verdad, resulta indispensable indicar el órgano estatal que debe comparecer, no solo para la defensa dentro del proceso, sino para establecer, de manera directa, la afectación presupuestal que haya de derivarse, en el evento de un pronunciamiento favorable a las pretensiones de la demanda... RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Organo estatal que debe comparecer Cuando se persigue el resarcimiento por perjuicios, con fundamento en la responsabilidad extracontractual del Estado, en verdad, resulta indispensable indicar el órgano estatal que debe comparecer, no solo para la defensa dentro del proceso, sino para establecer, de manera directa, la afectación presupuestal, que haya de derivarse, en el evento de un pronunciamiento favorable a las

pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: JOSE ALEJANDRO BONIVENTO FERNANDEZ Bogotá, D. E., nueve (09) de agosto de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 2252

Actor: OLGA TRUJILLO AGUDELO DE TRUJILLO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL ANTECEDENTES La señora OLGA TRUJILLO AGUDELO DE TRUJILLO por intermedio de apoderado judicial, demandó al ESTADO COLOMBIANO, representado por el Fiscal del Consejo de Estado, para que con citación y audiencia de éste se hicieran las siguientes declaraciones: "PRIMERA. El Estado Colombiano es civil o administrativamente responsable de todos los daños y perjuicios materiales sufridos por la actora de este juicio y que le fueron causados por la falla del servicio público de la Capitanía del Puerto de Buenaventura al omitir aquella el cumplimiento de una orden judicial, la cual ocasionó la pérdida de unos bienes embargados y secuestrados al producirse el zarpe el día 2 de abril de 1975 de los barcos pesqueros "El Tiburón" y "El Albacora" hacia el Perú y bienes que estaban bajo el cuidado de la Capitanía de aquel Puerto por mandato judicial del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira

(Risaralda) dentro del juicio de separación de bienes promovido por don Rodrigo Trujillo contra su legítima esposa doña Olga Trujillo Agudelo de Trujillo.

"SEGUNDA.- En consecuencia, CONDENASE AL ESTADO COLOMBIANO a pagar a mi mandante en su calidad de socia de la sociedad conyugal constituida entre los esposos RODRIGO TRUJILLO TRUJILLO Y OLGA TRUJILLO AGUDELO DE TRUJILLO, la parte legal que le corresponda en la pérdida de aquellos barcos pesqueros de propiedad de dicha sociedad, a título de indemnización, la cual será tasado por peritos y que consisten en la parte que le corresponde sobre el valor comercial de las naves más los intereses bancarios desde el 2 de abril de 1975 hasta cuando se verifique su pago por la Nación Colombiana a la actora o a su representante legal".

Como hechos adujo: "1) Ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira (Risaralda), el señor Rodrigo Trujillo Trujillo instauró demanda de separación de bienes contra su legítima esposa OLGA TRUJILLO AGUDELO DE TRUJILLO. "2) Dentro de ese juicio la esposa Olga Trujillo Agudelo de Trujillo solicitó y obtuvo el embargo y secuestro preventivos de los barcos pesqueros denominados "El Tiburón" y "El Albacora" de propiedad de la sociedad conyugal de los esposos Trujillo Trujillo-Trujillo Agudelo pero bienes radicados en cabeza del marido y naves que estaban matriculadas en el Puerto de Buenaventura. "3) El embargo fue comunicado mediante oficio No. 607 del 9 de julio de 1974 por el del 9 de julio de 1974 por el Juzgado respectivo al señor Capitán del Puerto de

Buenaventura y éste recibió la orden judicial correspondiente e hizo las anotaciones legales. Los barcos quedaron, pues, bajo su responsabilidad, en cuanto al zarpe y en lo relativo a su movilización del dominio. "4) Por comisión del Juzgado anotado, un Juez Municipal de Buenaventura llevó a cabo el secuestro de las naves pesqueras, todo lo cual obra en el expediente respectivo con los detalles y especificaciones correspondientes. "5) Posteriormente y dentro de un pleito laboral aquellas motonaves volvieron a ser embargadas y secuestradas por segunda vez, no obstante estar registrado el primer embargo y secuestro. "6) Luego, en el juicio laboral se levantaron las medidas preventivas antes mencionadas pero el primer embargo y secuestro se mantuvo vigente. "7) Después el señor Juez Tercero del Circuito de Pereira insistió ante el Capitán del Puerto de Buenaventura, Capitán Carlos Prieto Silva para que se hiciera efectiva la orden judicial. "8) No obstante todo lo anterior y a pesar de que el Capitán del Puerto recibió oportunamente la ratificación del embargo y secuestro de las motonaves, el 2 de abril de 1975, dejó zarpar los barcos pesqueros hacia el Perú habiendo permitido el cambio de la bandera colombiana por la peruana en ambos barcos habiendo tolerado su salida del mar territorial el día 3 de abril de 1975, a las cinco de la tarde. "9) Producido el zarpe de los barcos pesqueros desaparecieron para siempre del país aquellas naves de propiedad de la sociedad conyugal ya referida, y mi

mandante que hace parte de esa sociedad ha sufrido la pérdida respectiva que asciende a más de cinco millones de pesos, por una falla del servicio público de la Capitanía del Puerto de Buenaventura que se hizo patente al omitir el referido capitán el cumplimiento de la orden judicial procedente del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira. 10) Doña OLGA TRUJILLO AGUDELO DE TRUJILLO es mayor y vecina de Pereira, está casada legalmente con don Rodrigo Trujillo Trujillo, y me ha conferido poder especial para invocar esta acción.

Como normas violadas citó: artículos 16 y 20 de la Constitución Nacional; 1491 del

Código de Comercio. II CONCEPTO FISCAL Para el colaborador fiscal, en su vista de fondo de fecha 21 de junio de 1979, debe pronunciarse un fallo inhibitorio, por inepta demanda, porque no se señaló en la demanda "la parte que debía responder de los perjuicios reclamados", es decir, no indicó "las partes y sus representantes". Para llegar a esta conclusión expuso, después de un análisis del proceso: "Ahora bien: Sabido es que las Capitanías de los Puertos Marítimos están a cargo de la Armada Nacional y ésta a su vez depende del Ministerio de la Defensa Nacional, lo que indica que tratándose de responsabilidad de una de estas entidades, lo procedente es demandar al Estado, pero concretamente al Ministerio de Defensa Nacional, notificándose la admisión de la demanda al Secretario General de dicho Ministerio, según expreso mandato legal. (Artículo 137 Ley 126 de 1959). "Sin embargo, en la demanda con que se inicio este proceso se pide que se

declare responsable al "Estado Colombiano" es decir, no señala en forma clara y concreta la persona jurídica estatal llamada a responder por los perjuicios reclamados. "El señalamiento de la parte demandada, es requisito fundamental aun para la admisión de la demanda en los procesos contenciosos en donde se persiga indemnización por responsabilidad extracontractual, por falla del servicio, no basta indicar genéricamente al Estado. Al respecto ha dicho el Consejo de Estado: "La parte que asiste como demandada en los juicios sobre responsabilidad del Estado, es la llamada administración activa, cuyos personeros suelen estar señalados en la ley, o son fácilmente distinguibles por sus funciones. Hablando con propiedad, es la parte que debe presentarse a responder en los juicios sobre responsabilidad extracontractual y en todos los juicios en que se ventilen contenciones por actos hechos, omisiones, operaciones o vías de hecho de las entidades estatales. Pero como la administración pública es multipersonal pues a ella pertenecen tanto los entes nacionales como los departamentales, los municipales y los conocidos como personas descentralizadas, en nuestro ordenamiento procesal se exige que el actor haga la designación en la demanda 'de las partes y de sus representantes En las mismas disposiciones se establecen como causales de nulidad en los procedimientos ante esta jurisdicción (numerales 2o. y 3o. del artículo 113 de la Ley 167 de 1941), la falta de legitimidad de personería en alguna de las partes, o de su apoderado o representante legal, y la falta de notificación en forma legal en cualquiera de las partes". "Más recientemente el Consejo de Estado advirtió que es exigencia de la ley

"determinar clara y expresamente la parte demandada como requisito de toda demanda (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y 75 del Código de Procedimiento Civil), sin que pueda dejarse a elección del Juez, la escogencia entre varios presuntos demandados...". Este error, por sí solo, haría inadmisible la demanda (auto de marzo 2 de 1979, Sala Unitaria, Consejero Ponente: doctor Valencia Arango". III

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. No obstante que el poder conferido, por la demandante, hace referencia, a la acción contenciosa contra el Estado Colombiano "con motivo del mal funcionamiento del servicio público de registro y anotación en el municipio de Buenaventura el día 2 de abril de 1975", hay que entenderla no contra el ente territorial mencionado, sino contra el Estado. Se hace esta previa advertencia, con el fin de disipar cualquier reparo a la facultad de representación conferida al apoderado judicial y al ejercicio mismo de esa facultad, y, en particular, a que se pueda afirmar que el poder acompañado al escrito incoactivo es para un asunto diferente al controvertido en este proceso. Pero, se repite, no. Se dio la facultad para accionar contra el Estado Colombiano, y no contra el municipio de

Buenaventura. El reparo que el señor Fiscal 2o. del Consejo de Estado le hace a la demanda, de que se accionó contra el ESTADO COLOMBIANO, sin determinación clara y expresa de la parte demandada, merece especial estudio, para precisar, si, en verdad, la ineptitud de la demanda, se hace visible dentro del proceso, que conduciría a un pronunciamiento inhibitorio, o, por el contrario, si se colman todos

los presupuestos que permitan una decisión de fondo, o se afecta de un vicio en su trámite que llevaría a la nulidad de lo actuado. En lo que hay claridad es en la posición de la actora en cuanto enfatizó, por conducto del procurador judicial, que la demanda iba dirigida contra el ESTADO COLOMBIANO. Basta con observar el respectivo libelo para encontrar la seguridad de este aserto. Y para que no exista vacilación alguna, en escrito posterior, folio 42, consignó lo siguiente: "Obrando como apoderado especial de la señora OLGA TRUJILLO AGUDELO DE TRUJILLO, mayor de edad y vecina de Pereira, y estando dentro de la oportunidad procedimental respetuosamente manifiesto a usted para los fines a que haya lugar, que la actora demanda al Estado Colombiano, y reclama los perjuicios en nombre de la sociedad conyugal en liquidación formada entre los esposos RODRIGO TRUJILLO TRUJILLO y ella, y también lo hace en su propio nombre como perjudicada por los hechos de la demanda". Entonces, la inequívoca conducta de la actora de accionar contra el Estado Colombiano y pretender de él el resarcimiento por los perjuicios que alega en su demanda, no permite advertir ningún defecto en el trámite, por la clara y cierta indicación del demandado, esto es, asumió riesgos procesales del caso. Y esa misma consideración sirve para entender que la voluntad expresada por el demandante de accionar contra el Estado Colombiano, no presta argumento distinto a la afirmación de que solamente es el Estado Colombiano el demandado, sin posibilidad de interpretación extensiva, que permita señalar un organismo

específico como responsable por los daños alegados.

4. Cuando se persigue el resarcimiento por perjuicios, con fundamento en la responsabilidad extracontractual del Estado, en verdad, resulta indispensable indicar el órgano estatal que debe comparecer, no solo para la defensa dentro del proceso, sino para establecer, de manera directa, la afectación presupuestal que haya de derivarse, en el evento de un pronunciamiento favorable a las pretensiones de la demanda. En cuanto a lo primero, porque a las autoridades de la República les obliga proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y, para asegurar los deberes sociales del Estado, no pueden obrar de manera separada al enteque pertenecen o están adscritas. Las operaciones, los hechos u omisiones, sin excepción provienen o tienen su origen en un determinado órgano del Estado, como tales el responsable, precisamente, de repeler, a manera de defensa o por cualquier otro medio idóneo, cualquier reclamación indemnizadota, por su comportamiento. Y es que el Estado debe ser defendido, y para que ello se logre, no es suficiente citar al Agente del Ministerio Público, sino que se requiere dirigir la acción contra el ente que se dice o señala como responsable. De no ser así, se llegaría a la peligrosa circunstancia que el Estado no tuviera la protección procesal necesaria para desvirtuar las afirmaciones de los demandantes, que reclaman cualquier falla o falta del servicio, con amparo del artículo 16 de la Constitución Nacional. Y en lo que respecta a la afectación presupuestal, encuentra su fundamento en que cualquier condena debe

hacerse con cargo a una entidad, y esto no se lograría, cuando se demanda al Estado Colombiano, porque a ningún ente, de manera concreta, se puede responsabilizar pecuniariamente, de esta clase de condena por perjuicios.

5. Frente al sub-lite, ¿se podrá predicar pertinente, en el camino de una interpretación de la demanda, como interrogante, de que el responsable es la Capitanía del Puerto de Buenaventura, por cuanto los hechos narrados la comprometen? Y aquí cabe otra pregunta: ¿esto es posible en presencia de una categórica afirmación y petición de que se declara al Estado Colombiano es civil o administrativamente de todos los daños y perjuicios para la falla del servicio de la mencionada Capitanía? Dentro de las facultades de interpretación que se le asigna al juzgador, se encuentra, tal como lo establece el artículo 4o. del Código de Procedimiento Civil, para la efectividad de los derechos sustanciales, la de interpretar la demanda siempre y cuando no constituya un medio de enfrentarlas a las normas de procedimiento, de ineludible aplicación. La fuerza creadora, por tanto, del juez, tiene su respaldo en la búsqueda de los derechos sustanciales, para su reconocimiento, en el evento de que sean desconocidos, discutidos o atacados, pero dentro de un marco consecuente de procedimiento. De no ser, en vez de un ponderado correctivo, se convertiría, en un mecanismo de desorden o caos, que no sería viable prohijar. Por eso, las expresiones rotundas de la actora de demandar al Estado Colombiano no puede ser interpretado de manera diferente a que sólo es éste el demandado. En ese plan sitúo al actor su

pretensión y en esa dirección llevó el proceso. Y más aún: la Capitanía del Puerto de Buenaventura no es un organismo reconocido que pueda, en un momento dado, asumir el carácter de administración activa. Por mandato del Decreto 2349 de 1971, dentro de la estructura de la entidad denominada Dirección General Marítima y Portuaria, están las Capitanías de Puertos, apenas como una división. Pues bien, el Estado, encargado de prestar el servicio público, puede expresarse, tal como lo dispone el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, a través de la Nación, los municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, aún cuando, se ha distinguido, de manera preferencial, como la Nación. Sin embargo, al tratarse de precisar la responsabilidad no puede dejarse ese criterio amplio sin saber cuál es el ente que, en verdad, contrae el compromiso de asumir los efectos propios de la pretensión y las resultas del juicio. Y es que no es posible entender que el Estado sea condenado, por ejemplo, cuando no ha tenido ni puede tener, en los términos de la demanda, la concreción de la responsabilidad. Se podrá argüir, entonces, que para ello se notifica al Agente del Ministerio, trabándose, con plenitud la relación jurídico procesal. Pero no puede ser así, puesto que si se estima o considera que el Estado Colombiano es responsable, tiene que referirse la responsabilidad en el ente estatal respectivo. De otra manera, se concederían ventajas a los demandantes, que no debe admitirse en esta clase de controversias. Por esa misma razón el nuevo Código Contencioso Administrativo,

en el artículo 149, recogió lo que doctrinariamente se sostenía, al consagrar: "Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en ete Código si las circunstancias lo ameritan. "En los procesos contencioso administrativos, la Nación estará representada por el ministro, jefe de departamento administrativo, superintendente, registrador nacional del estado civil, procurador o contralor, según el caso; en general, por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. "Sin embargo, el Ministro de Gobierno representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso y el de Justicia en lo referente a la Rama Jurisdiccional. "En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto". Además, como ya se dijo atrás, la postura adoptada por el propio demandante de dirigir la pretensión contra el Estado Colombiano, impide definir el ente público responsable. Y más aún, podrá decir, que ante la circunstancia observada, que el proceso está viciado de nulidad por falta de representación de la entidad demandada. Empero la categórica afirmación contenida en el escrito del apoderado del demandante visible a folio 42 recorta o impide estudiar o precisar

cualquier nulidad. ¿Se puede, acaso, imponer al propio actor alguna conducta procesal distinta a la querida por el? La respuesta surge con nitidez: no, porque de ocurrir se crearían factores de voluntad no deseado por quien moviliza el aparato jurisdiccional del Estado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Se declara inhibido para un pronunciamiento de fondo. Cópiese y notifiquese.

EDUARDO SUESCUN MONROY, PRESIDENTE SECCION, JOSE ALEJANDRO

BONIVENTO FERNANDEZ, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, JORGE

VALENCIA ARANGO, CON SALVAMENTO DE VOTO, ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO Se deja constancia que esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. SALVAMENTO DE VOTO DEMANDA CONTRA EL ESTADO COLOMBIANO. INTERPRETACION Cuando se demanda al "Estado" hay que entender necesariamente que se demanda a la "Nación", personificada con aquel, nunca a algunas de las "entidades públicas territoriales" como son los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías o los Municipios, caso en el cual éstos deben aparecer plenamente determinados en el libelo demandatorio. Determinar a que "Capítulo" o "Artículo" del presupuesto debe aplicarse la condena, es de técnica jurídico contable que ni siquiera obliga al Consejo de Estado su determinación mucho menos al demandante.

SALVAMENTO DE VOTO

Referencia: Expediente No. 2252.

Actor: Olga Trujillo Agudelo de Trujillo.

Me separo, respetuosamente, de la sentencia anterior, por las razones que sintetizo así: a) Ni la defectuosa formulación del libelo, ni la terquedad del Procurador Judicial de la parte actora para insistir en su error, exonera al juez menos al Juez Supremo de interpretar la demanda para determinar, según sus términos, cual es la persona demandada y por este camino, resulta elemental: 1)"El Estado" es la personificación jurídica de la "Nación", a Esta es la población, el territorio y aquel su majestad jurídica. Cuando se demanda al "Estado" hay que entender necesariamente que se demanda a la "Nación", personificada con aquel, nunca alguna de las "entidades públicas territoriales" como son los Departamentos, las Intendencias, las Comisarias o los Municipios, caso en el cual estos deben aparecer plenamente determinados en el libelo demandatorio. Determinar a que "capítulo" o "artículo" del presupuesto debe aplicarse la condena, es de técnica jurídico contable que ni siquiera obliga al Consejo de Estado su determinación mucho menos al demandante. Si la Capitanía del Puerto pertenece a la Armada Nacional, dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, es NACION y es ESTADO. Si por ser Ministerio de Defensa Nacional la demanda, en cumplimiento del artículo 137 de la Ley 126 de 1959, debía notificarse al Secretario General de dicho Ministerio como "representante administrativo de la Nación, pero no como "representante constitucional" de ella, que no lo era hasta la expedición del nuevo

Código Contencioso Administrativo, la "indebida representación" configura causal de nulidad que solo podría "alegarse por la persona afectada", es decir, la Nación, a tenor del inciso 3o. del artículo 155 del Código de Procedimiento Civil. Y si pudiera hacerse valer de oficio, que no se puede, ello daría lugar a una nulidad procesal y nunca a inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda. La Nación existe y es eterna y su personificación jurídica es el Estado, luego el sujeto de derecho demandado existe y fue precisado en el libelo. No se puede confundir la falta del sujeto de derecho con la falta de representación legal o judicial del mismo. Bogotá, D.E., agosto veintinueve de mil novecientos ochenta y cuatro. Jorge Valencia Arango, Félix Arturo Mora Villate, Secretario