CE-SEC3-EXP1984-N4011(4011)

ACCIÓN DE NULIDAD – Fallo inhibitorio ACCIÓN DE NULIDAD – Improcedencia contra contrato administrativo / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO ADMINISTRATIVO – No son obra de la potestad unilateral de la administración, sino que nacen del acuerdo entre ésta y los particulares u otra entidad pública /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN – Presupuestos / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Personería sustantiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Presupuestos en la acción de controversias contractuales / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Sólo quien tenga interés jurídico particular puede promover la acción de nulidad del contrato administrativo Para la Sala el asunto es claro. La acción de nulidad, en la forma contemplada por el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, no procede respecto de los contratos administrativos, los cuales no son obra de la potestad unilateral de la administración, sino que nacen del acuerdo entre ésta y los particulares u otra entidad pública. La razón de esta improcedencia, como lo dice la doctrina, surge de la interpretación armónica de la ante citada norma con los artículos 62 y 73 de la misma ley. De aquél, por cuanto el enunciado que allí se hace se refiere a actos de carácter unilateral y de éste, porque en aquel entonces y hasta la vigencia del Decreto 528 de 1964, las resoluciones de los funcionarios administrativos que tuvieran origen en un contrato estaban excluidas expresamente de la jurisdicción administrativa. Este último decreto, al derogar el ordinal primero del artículo 73 de la Ley 167, no modificó el régimen de las acciones contempladas en esta ley y

sólo le dio competencia a los jueces administrativos para la definición de las controversias relativas a los contratos, según la cuantía de los derechos discutidos. El contencioso contractual es, en principio, un contencioso de restablecimiento, tomado este término en sentido amplio y no con el alcance específico que hoy le da el nuevo código en su artículo 85 (Decreto 01 de 1984). Esta calificación circunscribe la legitimación a las personas que hayan sido afectadas o lesionadas con el acto. El interés para actuar, como lo ha dicho el Consejo, será entonces concreto o "derivado de la situación específica, de que es fuente el contrato o la convención, determinante de la situación procesal". Solo quien tenga interés jurídico particular puede promover la acción de nulidad de un contrato administrativo con el fin de hacer valer su pretensión, sin perjuicio de que el juez que conoce el litigio pueda declarar oficiosamente su nulidad por objeto y causa ilícitos y de que el ministerio público en interés del orden jurídico pida su declaratoria, tal como lo permite el artículo 2o. de la Ley 50 de 1936. Igualmente pueden proponer esa nulidad los terceros que tengan interés en ello; interés que no puede ser el simple de legalidad que justifica el contencioso de anulación de actos unilaterales de la administración, sino el concreto y particularizado afectado con la relación negocial. El demandante, Dr. Helber José Londoño Guzmán, no demostró y ni siquiera alegó tener un interés distinto al mantenimiento del orden jurídico. Esta circunstancia toca con la legitimación en la causa por activa y

conduce a una decisión inhibitoria. Como es obvio, el análisis jurídico hecho en esta providencia se refiere a la legislación anterior a la actual, que era la que regía cuando se expidió el acto impugnado. Por eso, la argumentación se refiere tanto a la Ley 167 de 1941 como a la Ley 50 de 1936, hoy modificadas en su orden, por los Decretos 01 de 1984 y 222 de 1983.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 66 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 73 / DECRETO 01 DE 1984 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DECRETO 222 DE 1983

CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL – Falta de legitimación en la causa [L]a Sala se refiere a una desafortunada e inelegante doble columna que hace el tribunal en el auto con la cual este organismo quiere destacar que por culpa de las contradicciones de esta Sala "los tribunales de provincia nadan en un mar de dudas sobre cuál es efectivamente el modus operandi en esta clase de situaciones". No descalifica esta Sala las discrepancias que pueda presentar un tribunal con la doctrina de la Corporación. No faltaba más. Pero sí espera y es lo menos que puede exigir, que la glosa sea seria y razonada y no mediante el cambio de los supuestos que se tuvieron en cuenta en las distintas providencias. Baste observar que en el asunto del señor William Sánchez Toro el auto cuestionado fue el inadmisorio, el que fue confirmado por esta Sala con ponencia del señor Consejero Suescún Monroy; y en el asunto aquí estudiado el proveído

que se trae a colación como contradictorio fue el auto de marzo 26 de 1982 (a folios 52 de este cuaderno), por medio del cual se revocó el de 11 de septiembre de 1981 que decreto "la nulidad de todo lo actuado en el presente negocio, a partir del auto admisorio de la demanda inclusive", (a folios 47). Como es obvio, fueron situaciones distintas. En el proceso que aquí se decide la demanda se admitió y luego se anuló el proceso por el tribunal en providencia que debió revocarse por esta sección, dada la confusión en que incurrió el a-quo entre la legitimación en la causa y la legitimación procesal, y porque aquélla no es causal de nulidad. No es cierto, entonces, que en ambas hipótesis se trataba de un mismo auto. El fenómeno procesal fue calificado erróneamente por el tribunal. El no constituye una excepción sino falta de legitimación en causa por activa e impone decisión inhibitoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D. E., cuatro (04) de septiembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1984-N4011(4011)

Actor: HELBER JOSE LONDOÑO GUZMÁN

Demandado: NACIÓN

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

Exp. Número 4011 — Apelación. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 14 de marzo de 1983 dictada por el tribunal administrativo del Quindío.

Mediante ese proveído se declaró probada "la excepción de inepta demanda por falta de legitimación en la causa del demandante.

Sostuvo el tribunal a-quo: "Mediante una simple acción de nulidad, el actor pretende echar por tierra la Resolución número 100, de autos conocida, por medio de la cual el ejecutivo municipal dio por terminado el contrato de construcción de una obra, o sea la de construcción de los hornos crematorios, suscrito con el Ingeniero José del Valle Zuccardi, pero resulta que el libelista es una persona totalmente extraña en el aludido convenio, lo que quiere decir que carece de legitimación en la causa y por esa misma circunstancia él no puede ejercer la acción que se está resolviendo. Es indudable, por lo tanto, que quien tiene personería sustantiva para acusar el acto proferido por el Alcalde, no puede ser otro distinto al contratista arriba mencionado y eso mediante la acción de plena jurisdicción puesto que los efectos del contrato se producen interpartes y de allí que para éstos nazcan las respectivas acciones jurisdiccionales. "Todo lo anterior reza, con el hecho innegable de que se trata de un acto administrativo contractual mediante el cual se crea una situación jurídica individual y concreta, que no puede ser modificada sino en virtud de las pretensiones que formule cada una de las partes que han intervenido en ese acto; de manera, que, en esto se hace insistencia, como el abogado señor Londoño Guzmán no tiene nada que ver con ese pacto no puede pretender la anulación de la Resolución número 100".

Apelada la decisión, se cumplió el trámite de ley en esta segunda instancia. La

señora fiscal conceptuó el 18 de mayo del presente año (a folios 91 y siguientes del cuaderno principal)y estimó que la decisión debía ser inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. En uno de los apartes de su vista expreso: "La acción de simple nulidad la organizó el Código Contencioso Administrativo contra los actos jurídicos administrativos que, esencialmente, son unilaterales, actos de poder. "c. La acción dé nulidad absoluta consagrada en el artículo 2o. de la Ley 50 de 1936 contra los actos y contratos, si cabe contra los convenios administrativos y puede ser ejercida por el Ministerio Público, por las partes o por cualquier tercero que acredite interés propio y aún puede declararse la aludida nulidad, por el juez, de oficio, cuando aparezca de modo manifiesto en el acto contrato, pero esta acción es distinta a la de simple nulidad del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que fue la ejercitada, por una parte, y, por la otra, los demandantes dicen obrar en interés general de la legalidad, lo que no es suficiente frente a la acción de nulidad absoluta de la Ley 50 de 1936. "d. Ello indica que la demanda no ha debido ser admitida, pero que admitida y tramitada la sentencia debe ser inhibitoria, por ineptitud sustantiva de la demanda". Para la Sala el asunto es claro. La acción de nulidad, en la forma contemplada por el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, no procede respecto de los contratos administrativos, los cuales no son obra de la potestad unilateral de la administración, sino que nacen del acuerdo entre ésta y los particulares u otra

entidad pública. La razón de esta improcedencia, como lo dice la doctrina, surge de la interpretación armónica de la ante citada norma con los artículos 62 y 73 de la misma ley. De aquél, por cuanto el enunciado que allí se hace se refiere a actos de carácter unilateral y de éste, porque en aquel entonces y hasta la vigencia del Decreto 528 de 1964, las resoluciones de los funcionarios administrativos que tuvieran origen en un contrato estaban excluidas expresamente de la jurisdicción administrativa. Este último decreto, al derogar el ordinal primero del artículo 73 de la Ley 167, no modificó el régimen de las acciones contempladas en esta ley y sólo le dio competencia a los jueces administrativos para la definición de las controversias relativas a los contratos, según la cuantía de los derechos discutidos. El contencioso contractual es, en principio, un contencioso de restablecimiento, tomado este término en sentido amplio y no con el alcance específico que hoy le da el nuevo código en su artículo 85 (Decreto 01 de 1984). Esta calificación circunscribe la legitimación a las personas que hayan sido afectadas o lesionadas con el acto. El interés para actuar, como lo ha dicho el Consejo, será entonces concreto o "derivado de la situación específica, de que es fuente el contrato o la convención, determinante de la situación procesal". Solo quien tenga interés jurídico particular puede promover la acción de nulidad de un contrato administrativo con el fin de hacer valer su pretensión, sin perjuicio de que el juez que conoce el litigio pueda declarar oficiosamente su nulidad por

objeto y causa ilícitos y de que el ministerio público en interés del orden jurídico pida su declaratoria, tal como lo permite el artículo 2o. de la Ley 50 de 1936. Igualmente pueden proponer esa nulidad los terceros que tengan interés en ello; interés que no puede ser el simple de legalidad que justifica el contencioso de anulación de actos unilaterales de la administración, sino el concreto y particularizado afectado con la relación negocial. El demandante, Dr. Helber José Londoño Guzmán, no demostró y ni siquiera alegó tener un interés distinto al mantenimiento del orden jurídico. Esta circunstancia toca con la legitimación en la causa por activa y conduce a una decisión inhibitoria. Como es obvio, el análisis jurídico hecho en esta providencia se refiere a la legislación anterior a la actual, que era la que regía cuando se expidió el acto impugnado. Por eso, la argumentación se refiere tanto a la Ley 167 de 1941 como a la Ley 50 de 1936, hoy modificadas en su orden, por los Decretos 01 de 1984 y 222 de 1983. Finalmente, la Sala se refiere a una desafortunada e inelegante doble columna que hace el tribunal en el auto con la cual este organismo quiere destacar que por culpa de las contradicciones de esta Sala "los tribunales de provincia nadan en un mar de dudas sobre cuál es efectivamente el modus operandi en esta clase de situaciones". No descalifica esta Sala las discrepancias que pueda presentar un tribunal con la doctrina de la Corporación. No faltaba más. Pero sí espera y es lo menos que

puede exigir, que la glosa sea seria y razonada y no mediante el cambio de los supuestos que se tuvieron en cuenta en las distintas providencias. Baste observar que en el asunto del señor William Sánchez Toro el auto cuestionado fue el inadmisorio, el que fue confirmado por esta Sala con ponencia del señor Consejero Suescún Monroy; y en el asunto aquí estudiado el proveído que se trae a colación como contradictorio fue el auto de marzo 26 de 1982 (a folios 52 de este cuaderno), por medio del cual se revocó el de 11 de septiembre de 1981 que decreto "la nulidad de todo lo actuado en el presente negocio, a partir del auto admisorio de la demanda inclusive", (a folios 47). Como es obvio, fueron situaciones distintas. En el proceso que aquí se decide la demanda se admitió y luego se anuló el proceso por el tribunal en providencia que debió revocarse por esta sección, dada la confusión en que incurrió el a-quo entre la legitimación en la causa y la legitimación procesal, y porque aquélla no es causal de nulidad. No es cierto, entonces, que en ambas hipótesis se trataba de un mismo auto. El fenómeno procesal fue calificado erróneamente por el tribunal. El no constituye una excepción sino falta de legitimación en causa por activa e impone decisión inhibitoria. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia de 14 de marzo de 1983 dictada por el tribunal

administrativo del Quindío. En su lugar: Declárase inhibido para fallar por falta de legitimación en causa de la parte actora. Cópiese, notifíquese y devuélvase. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 30 de agosto de 1984.

EDUARDO SUESCUN MONROY, PRESIDENTE SALA, CARLOS BETANCUR

JARAMILLO, JULIO CESAR URIBE ACOSTA, JORGE VALENCIA ARANGO.

FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO