CE-SEC3-EXP1985-N3974

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / GRADO

JURISDICCIONAL DE CONSULTA / PROCEDENCIA DEL GRADO

JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CONTRATO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD

ESTATAL / EMCALI / CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD

PÚBLICA / CONTRATO DE ENTIDAD ESTATAL CON PARTICULARES /

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / LICITACIÓN PRIVADA

[L]a sentencia consultada se fundamentó en el parágrafo de la cláusula segunda del Contrato Administrativo (…), según el cual, EMCALI, estaba facultada para "efectuar todos los cambios pertinentes en cuanto a las obras materia de la licitación privada, pero siempre observando el valor inicial", y que al no expedir las órdenes para la ejecución de otras obras hasta completar el valor adjudicado inicialmente (…), evidenció el incumplimiento en que incurrió ésta, lo que condujo al Tribunal a resolver favorablemente las súplicas de la demanda.

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DERECHO PRIVADO / CONTRATO

DE DERECHO PRIVADO / CONTRATO ENTRE PARTICULARES / REQUISITOS

DEL CONTRATO ENTRE PARTICULARES / FUERZA OBLIGATORIA DEL

CONTRATO / CONTRATO DE ENTIDAD ESTATAL CON PARTICULARES /

PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL / PRINCIPIO DE

PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO / NORMATIVIDAD DE LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE

CONTRATOS / RÉGIMEN CONTRATACIÓN ESTATAL / RÉGIMEN DE

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / REQUISITOS LEGALES DE LA

CELEBRACIÓN DE CONTRATO / REQUISITOS PARA LA CELEBRACIÓN DE

CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO En el campo del derecho privado que regula las relaciones contractuales de los particulares es indiscutible la aplicación amplia del principio de que el contrato es una ley para las partes (art. 1602 del C.O. Pero, no sucede lo propio cuando una de las partes contratantes es una entidad de derecho público la cual, en razón del interés general que preside su acción, está sometida a reglas de carácter especial de derecho público frente a las cuales los postulados contractuales civiles pierden su eficacia por la prevalencia de las normas públicas que varían la naturaleza del contrato, para darle el carácter administrativo. Tratándose entonces de contratos administrativos, les son aplicables las normas especiales concernientes a la administración, es decir, a más de los elementos esenciales de todo contrato, debe existir una competencia legal, unos motivos de interés público determinantes para su celebración y el cumplimiento de unas formas de procedimiento en su elaboración.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1602

CONTRATO DE OBRA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO CON

LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / EMCALI /

ENTIDAD DEL ORDEN MUNICIPAL / ENTIDAD DESCENTRALIZADA

MUNICIPAL / ENTIDAD DEL MUNICIPIO / PROCESO DE SELECCIÓN DE

CONTRATISTA / LICITACIÓN PRIVADA / REQUISITOS EN EL PLIEGO DE

CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONES / CALIFICACIÓN

TÉCNICA DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / PROCEDIMIENTO DE

LICITACIÓN PÚBLICA / PROCESO DE LICITACIÓN / REGLAS DE LA

LICITACIÓN PÚBLICA / REQUISITOS DE LA LICITACIÓN / PLAZO DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / PLAZO DEL CONTRATO ESTATAL /

REQUISITOS PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS PARA LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL Dentro del proceso de contratación llevado a cabo por las Empresas Municipales de Cali, establecimiento público de carácter municipal, a fin de lograr la colocación y empalme de cables telefónicos subterráneos y aéreos dentro de su área, relacionados con el Plan de Integración Popular, se llevó a cabo una licitación privada, previos los estudios técnicos consignados en el pliego de condiciones, a la cual se invitó a participar a cuatro sociedades. (…) Dentro del pliego se estipularon, además, los aspectos y condiciones generales de la licitación, la documentación necesaria para celebrar el contrato, las garantías y pólizas del contrato, así como el plazo y forma de pago.

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO /

ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / ADJUDICACIÓN DE

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / EMCALI / MODIFICACIÓN DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - Mediante un otrosí / INEXISTENCIA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Al momento de modificar las condiciones de la adjudicación no se había suscrito el contrato / PROGRAMACIÓN DE LA

OBRA PÚBLICA - Reducción / MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL La Resolución (…) de la Junta Directiva de las Empresas Municipales, en consideración a las características de la obra y al poco tiempo con que se contaba para su realización, decidió adjudicarla a las cuatro firmas proponentes por actores y a los precios de la propuesta respectiva. Mediante la Resolución (…) la Gerencia General de EMCALI, (…) resolvió reducirle el programa de obra establecido en la cláusula segunda del contrato, a solo la ejecución de la obra correspondiente al proyecto Unión de Vivienda Popular (…). MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL /PROGRAMACIÓN DE LA OBRA PÚBLICA - Modificación al programa debió realizarse antes de la adjudicación y conforme al pliego de condiciones / PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONES / REQUISITOS EN EL PLIEGO DE CONDICIONES / EMCALI / MODIFICACIÓN DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Al momento de modificar las condiciones de la adjudicación no se había suscrito el contrato EMCALI, sin que aún el contrato se encontrase debidamente legalizado (…), utilizó una facultad de modificación que, por su importancia e influencia, ha debido ser prevista en las condiciones generales del contrato a que se referían los literales al g) del pliego de condiciones, y que sólo se hizo en el contrato; si se añade a lo anterior, el hecho de haberse producido la modificación, mediante un

"otrosí", antes de la existencia legal del contrato que así la preveía, se encuentra que se produjo una modificación sustancial, no al contrato, sino a la resolución de adjudicación que había creado una situación jurídica particular y concreta para Ingeniería Telefónica y la obligatoriedad para la administración de respetar su propio acto. Lo que implica la imposibilidad de revocarlo en forma total o parcial. ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL - Factores objetivos y subjetivos / REQUISITOS PARA LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO - Reducción del programa de obra La serie de factores objetivos indicados como elementos determinantes de la decisión de reducir el programa de obra adjudicado a Ingeniería Telefónica han debido ser tenidos en cuenta en el momento de ir a tomar la decisión de adjudicación. Porque como en repetidas oportunidades ha sostenido esta Sala, la resolución de adjudicación es un acto reglado que obedece a la consideración de factores objetivos y subjetivos que sirven a la administración como puntos de convicción para decidir la selección.

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN PRECONTRACTUAL / CONTRATACIÓN

ESTATAL / EVALUACIÓN DE PROPUESTAS / MEJOR PROPUESTA /

OBSERVACIÓN A LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / PROPUESTA DEL

PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE /

OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIONES EN LA ETAPA

PRECONTRACTUAL / OBLIGACIÓN DEL CONTRATANTE FRENTE AL PLIEGO DE CONDICIONES / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / FACTORES DE EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA TÉCNICA DE LA OFERTA /

REQUISITOS PARA LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / PRINCIPIO DE PREVISIBILIDAD Los argumentos expuestos en la Resolución (…) esto es que la firma Ingeniería Telefónica Ltda., no contaba con el equipo para el tendido de redes aéreas, al igual que la urgente necesidad de construirlas, eran dos factores objetivos que han debido ser objeto de estudio dentro de la etapa anterior a la expedición de la resolución de adjudicación que necesariamente han debido incidir en ella. (…) Han debido, por lo tanto, ser aspectos técnicos determinantes de la adjudicación, previsibles.

ELEMENTO ESENCIAL DEL CONTRATO / PROGRAMACIÓN DE LA OBRA

PÚBLICA / PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE

CONDICIONES / REQUISITOS EN EL PLIEGO DE CONDICIONES / FACTORES

DE EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA TÉCNICA DE LA OFERTA / REQUISITOS PARA LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRECIO DEL CONTRATO / PLAZO DEL CONTRATO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO - Con un objeto diferente al del primer contrato celebrado / IMPROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA

DEL ACTO ADMINISTRATIVO El programa de obra objeto del contrato, distribuido cuantitativamente entre las cuatro firmas licitantes, constituía uno de los elementos esenciales del contrato que claramente fue determinado en los pliegos de condiciones y como tal era un extremo de la relación contractual que incidía directamente en la determinación de los restantes, del precio y del plazo. La modificación del programa de trabajo, en la forma como fue acordada revocó, sin que existiera competencia suficiente para ello, la resolución de adjudicación del contrato e implicó una nueva contratación con un objeto diferente al establecido en ella, pero sin modificar el precio total del contrato.

PROGRAMACIÓN DE LA OBRA PÚBLICA - Modificación / PRECIO DEL

CONTRATO - Se mantuvo / MODIFICACIÓN DEL PLAZO DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL / PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONESInobservancia / REQUISITOS EN EL PLIEGO DE CONDICIONES /

INCUMPLIMIENTO DEL PLIEGO DE CONDICIONES / PROCEDIMIENTO DE

LICITACIÓN PÚBLICA / PROCESO DE LICITACIÓN / PROCESO PARA LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL El precio del proyecto, objeto de la modificación contractual, figuraba discriminado en la propuesta y, para su ejecución se asignó un nuevo plazo. Sin embargo, el valor total del contrato que comprendía la realización de cuatro proyectos de construcción de redes telefónicas, permaneció igual, determinado no ya por un objeto contractual concreto y real, sino por la voluntad administrativa de querer asignar obras en sitios distintos hasta completar su valor. En otros términos se

efectuó un contrato administrativo sin la observancia del procedimiento que se había tenido en cuenta en la primera contratación, y sin la determinación precisa de la cantidad de las obras a ejecutar, o por lo menos sin el señalamiento de las reglas o datos que sirvieran para determinarla.

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR OBJETO

ILÍCITO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / PROGRAMACIÓN DE LA OBRA PÚBLICA - Modificación / PRECIO DEL CONTRATO - Se mantuvo / MODIFICACIÓN DEL PLAZO DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL

CONTRATO ESTATAL / PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN PÚBLICA /

PROCESO DE LICITACIÓN / PROCESO PARA LA ADJUDICACIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL - Desconocimiento / INDEBIDA ADJUDICACIÓN DE

CONTRATO ESTATAL

[E]l Contrato (…) al consagrar una facultad de reserva de modificación para la administración y al ejercitarse ésta, para introducir cambios sustanciales a los programas de obra otorgados mediante la Resolución (…), desconoció flagrantemente la existencia de la adjudicación y de las obligaciones derivadas de la misma a favor de los licitantes, es decir, contravino normas de derecho público y produjo una nueva contratación administrativa, con objeto incierto y sin el cumplimiento del procedimiento previsto en tales casos. Se configura así un objeto ilícito, que afecta el contrato administrativo de nulidad absoluta, como tendrá que declararse en este proceso, por aparecer de manifiesto en el contrato analizado. (…) [V]ista la nulidad absoluta del contrato objeto de la controversia, así habrá de

declararse en forma oficiosa.

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA

EN EL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO /

OBLIGACIONES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL

OBJETO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Por parte del contratista / INDEMNIZACIÓN AL

CONTRATISTA - Improcedente / IMPROCEDENCIA DE LA INDEMNIZACIÓN

DE PERJUICIOS / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

POR OBJETO ILÍCITO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO En lo qué respecta al cumplimiento de las modificaciones introducidas al contrato inicial mediante un "otrosí", que se demanda como fuente y causa de los derechos del contratista, considera la Salo, que es legalmente imposible cualquier reconocimiento en tal sentido, por derivarse de un contrato administrativo afectado de nulidad absoluta. No habrá en consecuencia lugar a indemnización por incumplimiento del contrato, ni a reconocimiento alguno de obligaciones derivadas de las prestaciones ejecutadas, dado que éstas ya fueron liquidadas, sin que haya habido sobre ellas cuestionamiento alguno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: EDUARDO SUESCÚN MONROY Bogotá, D. E., catorce (14) de marzo de mil novecientos ochenta y cinco (1985)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1985-N3974

Actor: INGENIERIA TELEFONICA LTDA.

Demandado: EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA) Se decide el recurso de consulta contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca el 5 de noviembre de 1982, por la cual se condenó en abstracto a las Empresas Municipales de Cali, a cancelar el valor total del contrato suscrito con la Sociedad Ingeniería Telefónica Ltda.

I LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Solicita el actor en la demanda, que se produzcan las siguientes declaraciones y condenas: "A) Que las Empresas Municipales de Cali están obligadas para con Ingeniería Telefónica Ltda., a cancelar el total del valor del contrato DT-TL-026-74, adjudicado a la citada empresa en la licitación DNS-041-T, según consta en la Resolución 3265 de agosto 19 de 1974, Acta Nº 619 de la Junta Directiva de las Empresa Municipales de Cali por un gran total de un millón ciento setenta y siete mil ochocientos ochenta y siete pesos con 69 centavos ($ 1177.887.69) M/cte. "B) Que como consecuencia de la declaración anterior el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y para el solo efecto de restablecer el derecho particular violado, modifique y reforme los actos administrativos acusados y estatuya disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas restableciendo el derecho de Ingeniería Telefónica Ltda.

"C) Las Empresas Municipales de Cali, deberán pagar a Ingeniería Telefónica Ltda, el valor total del Contrato DT-TL-02674 suscrito con tal firma o la diferencia entre la cantidad pagada de acuerdo con las actas de recibo de obras y la cantidad pactada en el contrato o sea la suma de $ 1’177.887.69, dentro de los términos del artículo 121 del ordenamiento legal Nº 167 de 1941. "D) Que como consecuencia del numeral anterior las Empresas Municipales de Cali, deben pagar a Ingeniería Telefónica Ltda., valores proporcionales a los reajustes pactados en el contrato e igualmente se condene a las Empresas Municipales de Cali a pagar a mis mandantes por concepto de perjuicios las sumas que se establezcan dentro de este proceso o que se condene en abstracto a las citadas Empresas Municipales de Cali" (fls. 156 y vto.). II Los hechos de la demanda En síntesis, los hechos de la demanda se pueden resumir así:

1. Con el fin de construir redes telefónicas aéreas y subterráneas las Empresas Municipales de Cali, el 17 de junio de 1974, abrieron la Licitación Privada Nº DNS041-074-T.

2. La Sociedad Ingeniería Telefónica Ltda., fue invitada a participar y, el 11 de julio del mismo año, previa petición de una información adicional, presentó su propuesta.

3. Mediante la Resolución Nº 3265 de 19 de agosto de 1974, le fue adjudicada a la actora el contrato para la realización de cuatro obras, por un valor de $

1177.887.69.

4. Tales obras requerían para su ejecución la utilización de una máquina

devanadora de difícil consecución, situación que fue advertida dentro de la propuesta. Por ello, se supuso su previsión por la entidad contratante y que daría, en arrendamiento, la máquina aludida.

5. A la Sociedad Conredes Limitada de Cali, sociedad de hecho, se le adjudicaron otras obras por valor de $ 970.823.10, para las cuales Ingeniería Telefónica Ltda., sí tenía el personal y la maquinaria adecuados.

6. Al presentar su propuesta la actora supuso que se le adjudicaría el contrato para la construcción de las redes de teléfono subterráneas, no así el de las aéreas por carecer de la máquina devanadora.

7. Las Empresas Municipales de Cali, poseedora de la máquina devanadora no podían facilitarla por su utilización permanente en labores de la administración, y las obras aéreas debían ejecutarse en un plazo no mayor de dos meses, prácticamente imposible de cumplir para el contratista.

8. Los problemas anteriores fueron analizados con el Subgerente operativo de las Empresas y el Gerente General, quien ofreció a la actora otros trabajos, a cambio de efectuarse la cesión de derechos sobre tres de las cuatro áreas adjudicadas.

9. Como consecuencia de lo anterior, se expidió la Resolución Nº 6318 de 12 de diciembre de 1974, autorizando la adición del Contrato Nº DT-TL-026-74 suscrito con la firma actora, en el sentido de cambiar el programa de obra establecido en la cláusula segunda del mencionado contrato por un valor de $ 1177.887.69, por la ejecución de 4 proyectos, para establecer en su lugar, solamente la ejecución del

proyecto de Unión de Vivienda Popular, por un valor de $453.974.84, para ejecutarlo en un plazo de 75 días calendario contados a partir de la fecha del acta de iniciación de la obra correspondiente. Los tres proyectos restantes les fueron entregados a otras sociedades.

10. La Resolución Nº 6381 de diciembre 12 de 1974, al expresar que los trabajos no se habían iniciado aún, no se ajusta a la realidad, pues éstos se iniciaron el 8 de octubre según acta y comunicaciones cruzadas en tal sentido.

11. El incumplimiento de EMCALI en suministrar oportunamente los materiales de tubería para el tendido de cables subterráneos y aéreos, y armarios de distribución para la colocación de los bloques de terminales, obligó a Ingeniería Telefónica Ltda a paralizar las obras, situación que se comunicó oportunamente a EMCALI; también determinó la no terminación de las obras en el plazo acordado. Estos hechos ocasionaron grandes pérdidas para el contratista por el aumento de costos en personal y administración, que esto le significó.

12. El ingeniero interventor, César Alfonso Millán, el 28 de mayo de 1975 justificó el incumplimiento, aduciendo la escasez de cemento y otros materiales. Pero tales materiales sí fueron suministrados a otro contratista de las Empresas. El Subgerente técnico, Marco A. Corrales, expresó, a su vez en el mismo sentido, que el no suministro de materiales obedeció al no abastecimiento de las empresas y a las huelgas de algunas fábricas.

13. EMCALI, además, incumplió la forma de pago quincenal que se había acordado en el contrato.

14. La modificación del contrato, es decir el recorte de los programas de obra iniciales a cambio de otras obras hasta completar el valor adjudicado, obligaba a EMCALI a garantizar la continuidad de labores mediante la tramitación de "otrosí" al contrato. La negligencia en la tramitación de "los otrosí", como las contradicciones en que incurrió EMCALI acerca de la calidad del trabajo ejecutado por el actor, determinaron la no ejecución de obras por un valor de $ 618.333.80

(un 52.49%) del valor pactado en el contrato inicial. Esta es la causa de perjuicio para el demandante. III Fundamento de derecho Cita el actor como violados por las Empresas Municipales de Cali, los artículos 16, 20, 30 y 63 de la Constitución Nacional y el artículo 1602 del Código Civil. IV La sentencia consultada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de 5 de noviembre de 1982, profirió sentencia condenatoria en contra de las Empresas Municipales de Cali, al considerar que: "Es muy clara la situación. De la simple lectura de los convenios celebrados, se desprende la posibilidad de la administración para variar el programa de obra pero siempre respetando el valor inicialmente adjudicado al licitante escogido; es así que a la firma demandante no se le tuvo en cuenta lo pactado al respecto, ya que según se lee, la licitación se otorgó por valor de $ 1177.887.69 y los cambios efectuados posteriormente no cubrieron tal suma, violando el artículo 1602 del

Código Civil... "Las Empresas Municipales de Cali, estaban facultadas para efectuar todos los cambios pertinentes en cuanto a las obras materia de la licitación privada, pero siempre observando el valor inicial. Si a Ingeniería Telefónica le fue adjudicado un contrato por $ 1177.887,69 y luego por las variaciones convenidas tal suma fue mermada, las obras que más tarde se le asignaron, debieron cubrir el faltante. La razón de la regia del contrato ley para las partes, radica en la noción de bilateralidad... "En este orden, tanto las Empresas Municipales de Cali, como la firma demandante se encontraban en el deber de acatar lo estipulado en el contrato; el incumplimiento expuesto en la demanda fundamento de la pretensión del actor y analizado anteriormente conducen a la aceptación de las súplicas por parte del Tribunal". V Consideraciones de la Sala Observa la Sala, en primer término, que la sentencia consultada se fundamentó en el parágrafo de la cláusula segunda del Contrato Administrativo Nº DT-TL-026-74, según el cual, EMCALI, estaba facultada para "efectuar todos los cambios pertinentes en cuanto a las obras materia de la licitación privada, pero siempre observando el valor inicial", y que al no expedir las órdenes para la ejecución de otras obras hasta completar el valor adjudicado inicialmente que era de $ 1177.887.69, evidenció el incumplimiento en que incurrió ésta, lo que condujo al Tribunal a resolver favorablemente las súplicas de la demanda. En el campo del derecho privado que regula las relaciones contractuales de los particulares es indiscutible la aplicación amplia del principio de que el contrato es

una ley para las partes (art. 1602 del C. O. Pero, no sucede lo propio cuando una de las partes contratantes es una entidad de derecho público la cual, en razón del interés general que preside su acción, está sometida a reglas de carácter especial de derecho público frente a las cuales los postulados contractuales civiles pierden su eficacia por la prevalencia de las normas públicas que varían la naturaleza del contrato, para darle el carácter administrativo. Tratándose entonces de contratos administrativos, les son aplicables las normas especiales concernientes a la administración, es decir, a más de los elementos esenciales de todo contrato, debe existir una competencia legal, unos motivos de interés público determinantes para su celebración y el cumplimiento de unas formas de procedimiento en su elaboración. Dentro del proceso de contratación llevado a cabo por las Empresas Municipales de Cali, establecimiento público de carácter municipal, a fin de lograr la colocación y empalme de cables telefónicos subterráneos y aéreos dentro de su área, relacionados con el Plan de Integración Popular, se llevó a cabo una licitación privada, previos los estudios técnicos consignados en el pliego de condiciones, a la cual se invitó a participar a cuatro sociedades. El objeto de la licitación fue previsto en el pliego en los siguientes términos: "El Establecimiento Público Empresas Municipales de Cali - EMCALI, solicita propuestas para la ejecución de trabajos de mano de obra en colocación y empalmes de cables telefónicos subterráneos y aéreos en el área servida por EMCALI, obras relacionadas con el "Plan de Integración Popular", conforme al

cuadro para precios unitarios que se incluyen en el presente pliego en tres (3) copias de las cuales el proponente debe llenar y devolver a EMCALI en original y una copia con su firma, su número de cédula y número de inscripción ante EMCALI y fecha de la propuesta" (fl. 6 cuaderno principal). Dentro del pliego se estipularon, además, los aspectos y condiciones generales de la licitación, la documentación necesaria para celebrar el contrato, las garantías y pólizas del contrato, así como el plazo y forma de pago. La Resolución Nº 3265 de agosto 19 de 1974 de la Junta Directiva de las Empresas Municipales, en consideración a las características de la obra y al poco tiempo con que se contaba para su realización, decidió adjudicarla a las cuatro firmas proponentes por actores y a los precios de la propuesta respectiva. En relación con la firma Ingeniería Telefónica Ltda. de Cali, se resolvió adjudicarle las siguientes obras: "Proyecto Alfonso López por valor de $ 267.513.44, Proyecto Calima por valor de $270.219.83, Proyecto Unión de Vivienda Popular por valor de $ 453.974.84 y Proyecto San Luis y Gaitán, por valor de $ 186.179.58, siendo el valor total de esta adjudicación de $ 1177.887.69". El día 3 de septiembre del mismo año se le comunicó a Ingeniería Telefónica esta determinación y se le autorizó, el 24 siguiente, para iniciar los trabajos de construcción de redes telefónicas en los provectos adjudicados, mientras se

efectuaba la tramitación del contrato (fls. 44 y 45). Estos se comenzaron, según acta, el 8 de octubre de 1974 (fl. 48). Mediante la Resolución Nº 6381 de 12 de diciembre de 1974 de la Gerencia General de EMCALI, motivada por el hecho de no contar Ingeniería Telefónica con el equipo básico para el tendido de redes aéreas y al no ser posible el préstamo de maquinaria por la administración, resolvió reducirle el programa de obra establecido en la cláusula segunda del contrato, a solo la ejecución de la obra correspondiente al proyecto Unión de Vivienda Popular, por un valor de $ 453.974.84, en un plazo de 75 días calendario, con base en lo estipulado en el parágrafo de la misma cláusula que preveía: "El presente contrato se realiza con base a precios unitarios cotizados. Por lo tanto EMCALI se reserva el derecho de modificar total o parcialmente el programa de obra establecido en la presente cláusula y podrá ordenar mediante Ordenes de Cambio la ejecución de la obra en sitios distintos hasta completar el valor adjudicado, conservando en términos generales las mismas proporciones de cantidades de obra para cada tipo de trabajo que las indicadas en el anexo de este contrato. EMCALI garantizará que las Ordenes de Cambio aseguren la continuidad en las labores realizadas por el personal del contratista". EMCALI, sin que aún el contrato se encontrase debidamente legalizado, ya que sólo el 2 de enero de 1975 fue suscrito por las partes contratantes, utilizó una facultad de modificación que, por su importancia e influencia, ha debido ser

prevista en las condiciones generales del contrato a que se referían los literales al g) del pliego de condiciones, y que sólo se hizo en el contrato; si se añade a lo anterior, el hecho de haberse producido la modificación, mediante un "otrosí", antes de la existencia legal del contrato que así la preveía, se encuentra que se produjo una modificación sustancial, no al contrato, sino a la resolución de adjudicación que había creado una situación jurídica particular y concreta para Ingeniería Telefónica y la obligatoriedad para la administración de respetar su propio acto. Lo que implica la imposibilidad de revocarlo en forma total o parcial, como ocurrió en el caso de autos. La serie de factores objetivos indicados como elementos determinantes de la decisión de reducir el programa de obra adjudicado a Ingeniería Telefónica han debido ser tenidos en cuenta en el momento de ir a tomar la decisión de adjudicación. Porque como en repetidas oportunidades ha sostenido esta Sala, la resolución de adjudicación es un acto reglado que obedece a la consideración de factores objetivos y subjetivos que sirven a la administración como puntos de convicción para decidir la selección. Los argumentos expuestos en la Resolución Nº 6381, esto es que la firma Ingeniería Telefónica Ltda., no contaba con el equipo para el tendido de redes aéreas, al igual que la urgente necesidad de construirlas, eran dos factores objetivos que han debido ser objeto de estudio dentro de la etapa anterior a la expedición de la resolución de adjudicación que necesariamente han debido incidir en ella. No fueron circunstancias posteriores a la adjudicación como se desprende

de la propuesta presentada por Ingeniería Telefónica y los considerandos de la adjudicación. Han debido, por lo tanto, ser aspectos técnicos determinantes de la adjudicación, previsibles por cuanto, incluso en el Punto III del formulario de la Licitación Privada DNS-041-74, en forma expresa se le permitía al licitante indicar las herramientas y equipos que requerirían en arrendamiento. Y así lo hizo el licitante Ingeniería Telefónica. El programa de obra objeto del contrato, distribuido cuantitativamente entre las cuatro firmas licitantes, constituía uno de los elementos esenciales del contrato que claramente fue determinado en los pliegos de condiciones y como tal era un extremo de la relación contractual que incidía directamente en la determinación de los restantes, del precio y del plazo. La modificación del programa de trabajo, en la form