CE-SEC3-EXP1986-N1535

INSTITUCIONES DE UTILIDAD COMUN, Loterías y Contratos de Administración. Adjudicación sujeta a aprobación. - No celebración del contrato. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Tercera. - Bogotá, D. E., primero (19) de abril de mil novecientos ochenta y seis. (1986).

Consejero ponente: Doctor Osvaldo Abello Noguera.

Referencia: Nulidad del oficio N° 80 - 1000 de junio 7 de 1973 del Secretario General del Ministerio de Gobierno; nulidad de la comunicación de julio 4 del mismo año suscrita por los Secretarios Generales de los Ministerios de Salud y Gobierno; nulidad del comunicado del Secretario General del Ministerio de Salud a los Presidentes de las Beneficencias Departamentales y Distritales; nulidad del Acuerdo N º 001 de julio 4 de 1973 expedido por la Junta Directiva de la Lotería de los Territorios Nacionales y nulidad de las Resoluciones 0071 de abril 10 de 1973 y 1377 de mayo 30 de 1978, proferidas por el Ministerio de Salud Pública. Actor:

Compañía Distribuidora de Loterías Ltda. "Codilol". Radicado No 1.535. En demanda presentada ante esta Corporación por la Compañía Distribuidora de Loterías, Ltda. "Codilol", por medio de apoderado es, solicita que se hagan las siguientes declaraciones: Petición principal Previo el trámite del proceso ordinario de que tratan los artículos 24 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, y fundada en las atribuciones especiales que confiere al, honorable Consejo el artículo del

Decreto 524 de 1964, con citación y audiencia de la Lotería de los Territorios Nacionales, entidad representada por el Presidente de Junta Directiva, Benjamín López Ramírez, actual Secretario General Ministerio de Gobierno, mayor de edad y de este vecindario, y la Nación, representada por el Agente del Ministerio Público, con aplicación de los artículos 62 y 68 del citado Código, sírvase declarar: 1º Es nulo, por inconstitucional e ¡legal, el acto administrativo contenido en el oficio N º 68 - 1000 de fecha junio 7 de 1973, proveniente a Secretario General del Ministerio de Gobierno, en, su calidad de Presidente de la Junta Directiva de la Lotería de los Territorios Nacionales, dirigido a Luis Osorio Castillo, como Gerente de la Compañía distribuidora de Loterías Ltda. "Codilol", y cuyo texto aparece transcrito en la presente demanda. 2º Es nulo, por inconstitucional e ilegal, el acto administrativo contenido en el comunicado de los Secretarios Generales de los Ministerios de Gobierno y Salud Pública, Benjamín López Ramírez y Seferino Vasco Ravelo, respectivamente, expedido el 4 de julio de 1973 y cuyo texto se transcribe en la presente demanda. 3º Es nulo, por inconstitucional e ilegal, el acto administrativo contenido en el comunicado del Secretario General del Ministerio de Salud Pública, de fecha 22 de junio de 1973 a los Presidentes de las Beneficencias Departamentales y Distrital y cuyo texto se transcribe en 'la presente demanda. 4º Es nulo, por Inconstitucional e ilegal, el Acuerdo No. 001 de julio 4 de 1973,

"por el cual se adopta el plan de premios del Sorteo Extraordinario de la Lotería de los Territorios Nacionales para 1973", expedido por la Junta Directiva de la Lotería de los Territorios Nacionales, cuyo texto se transcribe en la presente demanda. 5º Es nula, por inconstitucional e ilegal la Resolución N º 0071 del 10 de abril de 1973, proveniente del Ministerio de Salud Pública, según la cual "no se aprueba un contrato", cuyo texto se transcribe en la presente demanda. 6º Es nula, por inconstitucional e ilegal, la Resolución N º 1377 de 30 de mayo de 1973, 4º por la cual se resuelve un recurso", proveniente del Ministerio de Salud Pública, cuyo texto se transcribe en la presente demanda. Petición principal II 1º Para efectos del restablecimiento del derecho violado se dispone que la Lotería de los Territorios Nacionales y / o la Nación, deben garantizar y permitir a la Sociedad Compañía Distribuidora de Loterías Ltda. "Codilol" y a Luis Osorio Castillo, solidariamente, el uso y disfrute de todos los derechos emanados del acto administrativo de adjudicación proferido por la Junta Directiva de la primera, el día 6 de noviembre de 1972, y entre ellos el ejercicio de la facultad o poder legal de emisión y venta de 80.000 billetes de la Lotería de los Territorios Nacionales, para cada uno de los sorteos de los años de 1973, 1974, 1975, y 1976, de conformidad con la propuesta presentada por los demandantes y aceptada por la Junta Directiva de la expresada lotería.

2º Como el sorteo correspondiente al, año de 1973, a la fecha de presentación de esta demanda ya ha sido realizado directamente por la Junta Directiva de la Lotería de los Territorios Nacionales y / o la Federación de Loterías de Colombia "Fedelco", la Compañía Distribuidora de Loterías Ltda. "Codilol", como persona jurídica, y Luis Osorio Castillo, como persona natural, solidariamente, tienen derecho a la indemnización de todos y cada uno de los perjuicios sufridos a consecuencia de este hecho, indemnización que comprende el lucro cesante y el daño emergente. Dichos perjuicios se estimarán de acuerdo con los trámites establecidos en los artículos 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil, y la cantidad a deber será cancelada a los demandantes, por el establecimiento público denominado Lotería de los Territorios Nacionales y / o Por la Nación y dentro del término que señale el Consejo. 3º Para el caso de que la sentencia se profiera en fecha posterior la realización del segundo sorteo correspondiente al año de 1974 por te de terceros extraños a la Compañía Distribuidora de Loterías la. "Codilol" y Luis Osorio Castillo, y así se pruebe, éstos tienen, realmente, derecho a percibir, solidariamente, la correspondiente indemnización de los perjuicios provenientes de este nuevo evento, precios que comprenden el lucro cesante y el daño emergente, y que Destilarán y pagarán, por las mismas personas y en los mismos reinos y modalidades indicados en el punto anterior. Peticiones subsidiarias En el caso de no accederse a la a la petición principal, formulo estas subsidiarias que se deben considerar y resolver en su orden:

Primera. La Compañía Distribuidora de Loterías Ltda. "Codilol", como persona jurídica y Luis Osorio Castillo, como persona natural, solidariamente, tienen derecho a que se ejecute y cumpla, en todas sus ates el contrato que ellas celebraron con el representante legal de Lotería de los Territorios Nacionales, el día 13 de febrero de 1973. todas o alguna o algunas de las cláusulas o partes de este contrato fueron de imposible realización, por hechos o actos imputables a la lotería de los Territorios Nacionales v / o la Nación, éstos deberán par a la Compañía Distribuidora de Loterías Ltda. "Codilol" como persona jurídica y a Luis Osorio Castillo, como persona natural, solidariamente, la indemnización de los perjuicios que resultaron de tal conducta, estimados y liquidados de conformidad con los artículos 307 308 del Código de Procedimiento Civil. Segunda. En caso de que no procediera restablecer a los demandantes, en los derechos de que tratan los numerales séptimo (7º) y año (89) de la petición principal, o en caso de que no se aceptare reconocimiento, validez y efectos del contrato mencionado en la peor subsidiaria anterior (111), se condenará a la Lotería de los Territorios Nacionales y / o a la Nación al pago, a favor de los actores, los perjuicios, daño emergente y lucro cesante, que con su conducta administrativa los causaron. Dichos perjuicios se deberán determinar acuerdo con el trámite señalado en los artículos 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil; y los acreedores se tendrán como solidaridad de tales perjuicios harán

parte, necesariamente, los valores o tos a que se refiere el hecho vigésimo cuarto de esta demanda.

Hechos: La Junta Directiva de la Lotería Territorios Nacionales entidad está que es un establecimiento público nacional creado según facultad conferida al Gobierno Nacional por la Ley 4º de 1963 y organizado por los Decretos 765 de 1964 y 1972 de f968, abrió licitación lea el 18 de septiembre de 1972 con el fin de adjudicar el contrato la explotación de los derechos de emisión de 80.000 billetes para sorteos correspondientes a los años de 1973, 1974, 1975 y 1976.

La compañía actora, había contratado con la misma, entidad la administración de los sorteos para los años de 1969, 1970, 1971 y 1972 en virtud del contrato que consta en la escritura pública número 2.688 de 5 agosto de 1968 de la Notaría 8ª de Bogotá, contrato que fue cumplida satisfacción. Para la nueva licitación se elaboró el correspondiente pago de cargos que contenía las condiciones del contrato que se iba a adjudicar y al cual se sometían todos los que se presentaron a la licitación. A la licitación abierta se presentaron tres (3) firmas a saber: "Codilol", Enrique Villamizar Pinto y el Sorteo Extraordinario de Colombia. Esta última firma fue eliminada como licitante por la Junta quedando en consecuencia, circunscrita la licitación a los dos postores' restantes. Después de varias sesiones en donde se discutió ampliamente cada una de las propuestas, la Junta de la Lotería de los Territorios Nacionales, en su

reunión del 6 de noviembre de 1972, según puede verse en el Acta número 13 que obra en el expediente resolvió, por mayoría de votos, adjudicar el contrato a la firma Compañía Distribuidora de Loterías Ltda. "Codilol", considerando que la propuesta presentada por dicha firma era la mejor. Por medio de la comunicación distinguida con el número 80 - 3620 de 6 de noviembre de 1972 la Junta Directiva, por conducto de su Presidente, comunicó al Gerente de "Codilol" la mencionada adjudicación y se le comunica igualmente que se encarga al asesor de la Junta para elaborar la minuta del contrato. Después de largos estudios de las distintas personas intervinieron en la elaboración de la minuta de contrato, entre las cuales se encontraban funcionarios de los Ministerios de Gobierno Pública y el asesor Jurídico de la Junta, se firmó el día 13 de febrero de 1973 el correspondiente contrato. En la cláusula 23 del contrato se estableció que el contrato se el varía a escritura pública, "una vez aprobado por el Ministerio de Salud Pública". - Remitido el contrato a dicho Ministerio, esta dependencia gubernamental, por Resolución 371 de 10 de abril de 1973, decidió no aprobarlo, por los motivos que más adelante se expondrán. Interpuesto recurso de reposición, el Ministerio de Salud Pública resolvió no reponer la providencia recurrida, tal como se aprecia en la Resolución 11377 de 30 de mayo de 1973. Anota el demandante que esta última Resolución, no obstante que declara agotada la

vía gubernativa, fue notificada personalmente al recurrente ni fue publicada como ordena en ella. Igualmente sostiene el actor que antes de quedar ejecutorias última providencia, el Presidente de la Junta Directiva de la Los de los Territorios Nacionales, por oficio 86 - 1039 de 7 de junio ordena al actor que suspenda la promoción y venta de los billetes el sorteo, so pena de sanciones y el señor Secretario del Ministro Salud, sin facultades para ello, se dirigió el día 22 de junio a los Presidentes de las Juntas de Beneficencia Departamentales y Distritales comunicando que el Ministerio de Salud había negado la aprobación al contrato del Sorteo Extraordinario de la Lotería de los Territorios Nacionales. Por último, afirma el demandante, que para consumar la viola de los derechos de la firma actora, y aumentar los perjuicios ya ocasionados, la Junta Directiva de la Lotería de los Territorios Nacionales expidió el Acuerdo N º 001 de 4 de julio de 1973 mediante el cual te asume directamente la administración de los sorteos. Sostiene el apoderado de la parte actora que todos los actos administrativos cuya nulidad solicita, constituyen lo que se denomina un acto complejo, encaminados todos ellos a ocasionar perjuicios a Codilol, actos que provienen de la Junta Directiva, o del Ministerio de Salud Pública o en último caso de la Nación, pero que en todo caso ocasionaron serios perjuicios al actor. Disposiciones violadas Considera el demandante que los actos acusados violaron o aplicaron indebidamente entre otras, las siguientes normas legales: artículos 16, 26, 30,

ord. 19 del artículo 120 y 215 de la Constitución ,Nacional. Ley 64 de 1923, Decreto 1140 de 1943, Ley 61 de 1921, Decreto 2733 de 1959, artículos 10, 11, 12 y 24; Decretos 1058, artículos 79 y 3138 de 1958, artículos 7º y 3138, artículos 5º, 7º y 8º. Concepto Fiscal El señor Fiscal 29, doctor Gartner Posada, es partidario de que se acceda a las peticiones de la demanda.

Se considera: De conformidad con los hechos de la demanda y de los documentos que se acompañaron a este proceso se puede apreciar que la sociedad y demandante fundamenta la acción indemnizatoria, especialmente, en que por medio del Acta No. 13 de 6 de noviembre de 1972, la Junta Directiva de la Lotería de los Territorios Nacionales les hizo adjudicación del correspondiente contrato y según el hecho "décimo - tercero" Constituye para ellos "un derecho adquirido" que les permitía y garantizaba efectuar los sorteos de la requerida lotería para los años de 1973, 1974, 1975 y 1976 y, como consecuencia, dicho "derecho adquirido" no podía ser desconocido, ni vulnerado por actos u operaciones, o hechos administrativos posteriores.

El día 13 de febrero de 1973, se suscribió entre la Junta Directiva y la Lotería de los Territorios Nacionales, representada por su Presidente, doctor Benjamín López Ramírez, Secretario General del Ministerio de Gobierno, y Luis Osorio Castillo, obrando en nombre propio y como representante legal de la

Compañía Distribuidora de Loterías Ltda. "Codilol", el correspondiente contrato para la emisión de 80.000 billetes anuales para los sorteos de los años 1973, 1974, 1975 y 1976, pero en la cláusula vigésima - tercera del citado contrato se estableció que el mismo se elevaría a escritura pública, "una vez aprobado por el Ministerio de Salud", folios 3 y siguientes del cuaderno N º 1 Precisa, pues, estudiar, si la falta de aprobación por parte del Ministerio de Salud, era un requisito indispensable para la validez del. acto que se ha enjuiciado. También es importante saber si las loterías son instituciones de utilidad común. Para ello la Sala se permite transcribir un concepto. emitido por la Sala de Consulta del Consejo de Estado de fecha 21 de abril de 1972 a raíz de una consulta formulada por el Ministerio de Salud. En dicho concepto fue ponente el señor Consejero Luis Carlos Sáchica y lleva además, las firmas de los señores Consejeros Alejandro Domínguez Molina, Mario Latorre y Alberto Hernández Mora; dice así: "Las loterías están sometidas a la inspección, vigilancia " y control administrativo del Ministerio de Salud, al igual que las demás entidades vinculadas con la asistencia pública por tener el carácter de Institucionales pertinentes, artículos 19 y 120, ordinal 19 y las de la Ley 93 de 1938 y su Decreto reglamentario No. 1858 del mismo año. La Ley 64 de 1923 "sobre loterías", después de preceptuar que sólo los departamento pueden establecer loterías con premios en dinero y cuyo producido tiene como fin

único la asistencia pública, reglamenta entre otros aspectos de esos sorteos el referente a los contratos que celebren los Departamentos para ponerlas en funcionamiento o administrarlas, sujetándolos en el artículo el requisito de la licitación pública señalándoles en el 9º como término máximo de duración el de cuatro años. La primera de las disposiciones citadas aclara, para mayor precisión, que en las correspondientes licitaciones públicas "se entenderá como mejor propuesta la oferta de una mayor participación en el valor de cada sorteo para la asistencia pública del respectivo departamento".. El Consejo de Estado, en sentencia de 4 de octubre de 1974 sobre demanda del artículo 13 del Decreto 1140 de 1943, en que fue demandante el doctor Alfonso Maluk, se expresó así: "Es cierto, cómo inicialmente lo afirma el demandante, que las loterías no son stricto sensu, instituciones de utilidad común, ya que su existencia no nace de la iniciativa privada y, por tanto, no están sometidas al régimen específico que regula inspección y vigilancia sobre tal clase de instituciones. Pero no es menos cierto que las entidades de origen público encaminadas a obtener y administrar dineros para fines de asistencia social, están igualmente, sometidas a la inspección y vigilancia en la forma establecida por los reglamentos que dicte el Gobierno, conforme a la facultad otorgada por el legislador al Gobierno mediante el artículo 69 de la Ley 23 de 1938, el cual, se repite, fue hallado constitucional por la Corte". (Se subraya). "La Sala encuentra que la naturaleza jurídica de establecimientos públicos departamentales que cabría atribuirla a las loterías por aplicación analógica de

lo previsto en el artículo 7º del Decreto 3130 de 1968, (Art. 8º de la Ley 153 de 1887) no se opone al régimen establecido en el varias veces citado articulo 6º de la Ley 93 de 1933 por las siguientes razones: a) En primer lugar, porque el artículo 187 - 6 somete a los establecimientos públicos departamentales a las normas que determine la ley y una de tales normas en tratándose de un establecimiento público con un fin de utilidad pública como lo es la asistencia social, carácter que asumirán las loterías, es el de estar sometida a la inspección y vigilancia del Gobierno, conforme a la previsión legal existente, b) Porque el propio artículo 7º del Decreto 3130 de 1968 al señalar que “las fundaciones de utilidad común existentes, creadas por ley o con autorización de la misma, son establecimientos públicos y se someterán a las normas a éstos previstas con las particularidades que contengan los actos su creación. La misma regla se aplicará cuando, con la necesaria facultad legal o estatutaria, se creen por los establecimientos públicos y por las empresas industriales y comerciales del Estado entidad con los objetivos propios de las fundaciones o instituciones de utilidad común, lleven o no esta denominación deja a salvo el régimen específico propio de las loterías en cuanto a la inspección y vigilancia que sobre las mismas tiene estatuida la ley, c) Porque de no ser válidas las razones anteriores, la Corte habría encontrado inconstitucional la inspección y vigilancia autorizadas por la ley en tratándose

de loterías y ya se vio que por sentencia de diciembre 14 de 1973, ,halló conforme al texto legal que así lo establece con la totalidad de ,)As disposiciones de la Carta". Ponente: Doctor Jorge Dávila Hernández y lleva firmas de los Consejeros Carlos Galindo Pinilla, Alfonso Arango Henao y Humberto Mora Osejo. El artículo 10 de la Ley 93 de 1938 dice: "El derecho de inspección y vigilancia sobre las Instituciones de Utilidad Común que el anal 19 del artículo 118 de la Constitución Nacional confiere al Presidente de la República, consiste en la facultad de examinar libros aprobar o improbar los actos o contratos de valor mayor de $ 500.oo que celebren sus representantes. En consecuencia, este requisito será necesario para la validez de los referidos actos o contratos". Se aprecia, pues, que la inspección y vigilancia del Gobierno sobre las instituciones de utilidad común comprende, entre otras cosas, la de aprobar o ¡aprobar sus actos o contratos de mayor valor de quinientos pesos. Si bien es cierto que el artículo transcrito anteriormente fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, debe decirse que dicha providencia no afecta para nada los derechos, actos y contratos que tuvieron vida jurídica con antelación a la nombrada sentencia. En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto dado al Ministerio de Salud, hace un estudio sobre altos efectos de las sentencias de inexequibilidad en la siguiente forma: “Pero, como a pesar de la disconformidad de criterios expuestos, con los mismos, en el señalamiento

de los efectos de la sentencia de Inexequibilidad, está definido que no tienen efecto retroactivo, sino hacia el futuro, y de consiguiente, que se reconocen los hechos o situaciones jurídicas nacidos durante la vigencia de la ley, antes del pronunciamiento de la sentencia. El mundo de relaciones exige garantía de estabilidad para las mismas, cuando fueren concretadas bajo la norma que se presumía válida. Esa certidumbre comunica seriedad y seguridad a los actos jurídicos, y también genera armonía social, porque evita distorsión en el tratamiento de los derechos ya individualizados, en razón de la ley jurídicamente existente". "Al respecto, esta Sala en consulta que absolvió al señor Ministro, el Gobierno en noviembre 14 de 1969, precisó las consecuencias del fallo de inexequibilidad, en los términos siguientes: 1º Desde la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley esta deja de aplicarse, sus efectos cesan; "2. Los hechos cumplidos por aplicación de la ley, e n anterioridad a la sentencia a que la declara inexequible subsisten, porque el fallo no tiene efecto retroactivo, salvo cuando se trata de derechos civiles adquiridos y lesionados con la ley que se declara inexequible pues, en este caso sí puede tener efecto para el pasado la inexequibilidad, como lo admitió la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 28 de febrero de 1977; "3. Cuando se declara inexequible una ley que se quiso derogar". Consejero ponente: Doctor Jaime Betancur Cuartas. (Publicado Foro Colombiano, Tomo IX, No. 50, Págs. 233 a 237). "En concepto de la Sala las sentencias de inexequibilidad sí tienes¡ efecto

retroactivo cuando se vulneran derechos civiles adquiridos; pero es claro que en esta contienda no se trata de derechos civiles porque éstos son los que rigen las relaciones de los particulares entre si y se, reglamentan por los Códigos de Derecho Privado; aquí se discute la existencia de un derecho típicamente administrativo que surge de relaciones entre los particulares y la Administración, es decir, se está que el campo propio de acción de derechos que reglamentan las leyes administrativas las cuales obviamente tienen un tratamiento distinta y hacen surgir situaciones jurídicas absolutamente distintas de los simples derechos civiles. Insistir sobre esta diferencia sería dudar del el criterio de los falladores. "El criterio expresado por la Sala de Consulta, antes transcrito, fue reafirmado por la Sección Primera del Consejo, en sentencia de 22 de mayo de 1974 en donde se establece que hacia el pasado, todo lo ejecutado en función de la norma inexequible tiene plena validez, lo mismo que las situaciones jurídicas constituidas y las decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas". El artículo 6º del mismo Decreto, declarado exequible, dice: "Las Juntas de Beneficencia o de Lotería, Cruz Roja y demás entidad que encaminen sus actividades a la consecución y administración de fondos para aplicarlos a la Asistencia Social, estarán bajo la inspección y vigilancia del Gobierno, en la forma en que se establezcan los decretos reglamentarios de la presente ley". El artículo anterior fue reglamentado por el Decreto 224 de 31 de enero de 1939, cuyo artículo 19 dice: "Las Juntas de Beneficencia o Lotería, Cruz Roja y

demás entidades a que se refiere el artículo 89 (declarado exequible) de la Ley 93 de 1939, estarán sometidas a la inspección y vigilancia del Departamento de Asistencia Social del Ministerio del Trabajo y, en general, a todas las medidas y disposiciones relacionadas con las Instituciones de Utilidad Común según las disposiciones vigentes". (Se subraya). (Hoy el Departamento de que se habla corresponde al Ministerio de Salud, en virtud del Decreto 942 de 1942 que asignó la vigilancia sobre las Instituciones de Utilidad Común, Loterías, etc., que antes correspondía al Departamento de Asistencia Social del Ministerio de Trabajo a la División de Asistencia pública del Ministerio de Salud). Esta delegación fue ratificada por el 3º de la Ley 12 de 1963. El Decreto 768 de 17 de abril de 1964, dictado por el Presidente b, República en uso de las facultades concedidas especialmente por la Ley 2º de 1943, en sus artículos 1 y 2 preceptúa: "Artículo 1º y 2º preceptúa : Artículo 1º créanse las loterías para cada una de las Intendencias y Comisarías, las cuales Irán un sorteo anual, con premios en dinero, y cuyo producto se destinará exclusivamente para los servicios de Asistencia Pública en aquellas". “ Parágrafo. Las loterías de las Intendencias y Comisarías funcionarán conjuntamente bajo el nombre de 'Loterías de los Territorios Nacionales, y para tal fin podrán acumular el número de billetes en serie continua que legalmente correspondan a cada una de ellas". "Artículo Segundo. 'La Lotería de los Territorios Nacionales’ funcionará con

arreglo a las normas legales sobre la materia'. El Decreto 12 de 21 de noviembre de 1966, dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades conferidas especialmente por las Leyes de 1943 y 4ª de 1953, por el cual se modifica en parte el anterior, trae entre otras las siguientes prescripciones importantes para - el problema que se debate: “ Artículo Tercero. El artículo quinto se modifica de la siguiente manera: "Artículo Quinto. Son funciones de la Junta.................... “f) Llevar a la consideración y aprobación del Ministerio de Salud pública todos los actos, contratos y resoluciones, medidas en general que, de acuerdo con las leyes y reglamentos, requieran la aprobación éstos. . .” A folio 32 del cuaderno N º 1 se aprecia el pliego de condiciones la licitación abierta y en el punto 2º se lee: "El contrato para su validez requerirá la aprobación del Ministerio de Salud" y, como es , este requisito fue conocido de antemano por los actores cuando presentaron a la licitación. Es bien sabido que el pliego de cargos o condiciones señala los os esenciales de la oferta que deben ser cumplidos estrictamente solamente por el oferente sino también por el proponente, en d de que de allí nacen los derechos y las obligaciones; por eso autores lo han llamado la "Ley del Contrato". El Código de Comercio en su artículo 860 dice: "En todo género. licitaciones, públicas o privadas, el pliego de cargos constituye una oferta de contrato y cada postura implica la celebración de un contrato condicionado a que no hay postura mejor", y el 845 de la misma la preceptúa: "La oferta o propuesta, esto

es, el proyecto de negocio jurídico que una persona formula a otra, deberá contener los elementos esenciales del negocio y ser comunicada al destinatario". En el caso que se estudia, ya se demostró, que en el pliego de condiciones se estipuló que el contrato, tan pronto se hiciera la adjudicación, requeriría la aprobación del Ministerio de, Salud y ese aspecto, que venía a ser la causa de los derechos y obligaciones tanto para la administración como para el proponente no se realizó. El Consejo de Estado en fallo de 27 de junio de 1966, sobre e aspecto dijo: "La licitación exigida para que una entidad público pueda contratar, es una formalidad esencial sin la cual el contra no puede celebrarse válidamente. Es ella un procedimiento para ofertas y seleccionar al contratista que finaliza con la adjudicación. y esta en el contrato. La administración no concreta su declaración voluntad en un solo acto, ni la modifica por medio de un solo órgano. Tal declaración resulta del concurso de voluntad de una denominada licitación y del órgano que celebra el contrato. Este es el resultado de un acto administrativo complejo en que se manifestó la voluntad de la administración, por una parte, y la voluntad del adjudicatario por la otra". Jurisprudencia citada en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de mayo 16 de 1967. Derecho Colombiano, agosto de 1967, páginas 479 y 480. Como en la demanda se ha hablado de que la adjudicación constituyó para los actores "un derecho adquirido", bien vale la pena transcribir las palabras del Maestro Duguit sobre este concepto jurídico: "Hace cincuenta años que

estudio derecho, y no sé todavía lo que es un derecho adquirido". Y agrega: "O se tiene un derecho o no se tiene; la palabra ‘adquirido' no agrega nada a la idea que se expresa hablando de derecho. La expresión derecho adquirido debe ser implacablemente rechazada, porque no tiene sentido". Por todo lo dicho, la Sala considera que como la referida aprobación no tuvo lugar, los actos no tienen el carácter de definitivos ya que les falta un requisito indispensable Para que produzca sus plenos efectos y, por tanto, no puede impetrarse ninguna clase de derecha ni indemnización. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del señor Fiscal 2º, Falla: Deniéganse las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y oportunamente archívese el expediente. Se deja constancia que el proyecto anterior fue leído, discutido aprobado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sesión verificada el día 11 de marzo de 1976, según consta en el acta respectiva. Gabriel Rojas Arbeláez, Osvaldo Abello Noguera, Alfonso Castilla Sáenz, Carlos Portocarrero Mutis. Salvó el voto. Víctor M. Villaquirán M., Secretario SALVAMENTO DE VOTO a la sentencia dictada dentro del proceso instaurado por la Compañía Distribuidora de Loterías Ltda. ¨Codilol” y oro, contra actos del Ministerio de Salud y de la Lotería de los Territorios

Nacionales. Salvamento de voto del doctor Carlos Portacarrero Expediente No. 1525. Con el respeto que me merecen las opiniones de mis compañeros de Sala, a continuación me permito exponer los motivos que van a apartarme de la decisión mayoritaria. 1º La sentencia no resuelve todos los extremos de la litis: De acuerdo con el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil vigente, "La sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en