CE-SEC3-EXP1986-N4880

ACCION DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. ACCION

PUBLICA. Procedencia.

ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES. Demanda.

ACUMULACION DE PRETENSIONES INDEBIDA.

ACUMULACION DE PROCESOS.

ACTOS SEPARABLES. Demanda.

DEMANDA CORRECCION.

Artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. Corrección por existencia de defectos formales o ante falta de ciertos anexos. INADMISION DE LA DEMANDA. ¿Operancia dentro del proceso administrativo? ACUMULACION DE PROCESOS en la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 267 del C. C. A.).

INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES:

ACCION PUBLICA. Procedencia ~(art. 84 del C. C. A.).

ACCION DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Procedencia.

ACTO REGLA. Violación.

INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES.

No configura o conforma una causal de incompetencia.

ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES.

Demanda. ACTOS SEPARABLES.

DEMANDA. Inadmisión. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Tercera. - Bogotá, D. E., primero de octubre de mil novecientos ochenta y seis.

Consejero ponente: Doctor Carlos Betancur Jaramillo.

Referencia: Expediente número 4880. Minas. Actor: Occidental de Colombia

Inc. Procede la Sala a decidir el recurso de súplica interpuesto contra el auto de agosto 21, mediante el cual el señor Consejero ponente rechazó in límine la

demanda presentada por las compañías "Occidental de Colombia Inc.” y Shell de Colombia Inc." contra la Nación “por la incompetencia surgida de la indebida acumulación de pretensiones”. Resume su extenso y bien razonado alegato la parte recurrente de la siguiente forma: “De conformidad con la jurisdicción de ese honorable Consejo especialmente la contenida en la sentencia de 10 de agosto de 1961, sintetizada en el auto recurrido, en el punto III b) es posible intentar por el interesado el recurso objetivo, o sea la acción de nulidad, dentro de los cuatro (4) meses de plazo de caducidad, para obtener el restablecimiento de su derecho cuando la sentencia favorable a sus pretensiones, determine el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por el acto acusado. “A igual conclusión llega el auto que recurro cuando en el punto 8 concluye que por excepción cuando el acto impersonal, general y abstracto lesiona directamente un derecho civil o administrativo puede impugnarse mediante la acción de restablecimiento del derecho del acto reglamentario. “ 2. Uno de los actos acusados, el Decreto 128 de 1986, en contra de lo que afirma el auto que recurro, es no sólo un acto general y abstracto, sino que por su contenido mismo implica el desconocimiento de situaciones jurídicas individuales, como se explica a lo largo de toda demanda. “ Por otra parte, no solo como excepción, según lo admite el auto recurrido, sino que la regla general debe ser la de que no hay inconveniente en acumular la acción publica de nulidad del acto general y abstracto, cuando se acusa de

ser nulo por cualquiera de los motivos previstos con la acción de restablecimiento del derecho cuando ésta se interpone dentro de los cuatro (4) meses de plazo de caducidad. “ Efectivamente, el actor que pide el restablecimiento del derecho cuando ésta se interpone dentro de los cuatro (4) meses de plazo de caducidad. “ Efectivamente, el actor que pode el restablecimiento del derecho es también titular de la acción público de nulidad y está obviamente dentro de la oportunidad de ejercerla, pues ésta no caduca. La acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo no es contradictoria sino complementaria de la de nulidad prevista en el artículo 84. La expresión ‘además’ del artículo 84 indica que además de la nulidad del acto administrativo ,que puede ser de carácter general particular, prevista en dicho artículo, se puede pedir el restablecimiento del derecho. “ 4. El auto no tenía por qué rechazar la pretensión de nulidad de la carta del Ministerio de Minas y Energía del 5 de febrero de 1986, que es un acto particular y concreto. Dicha pretensión no es incompatible con la petición de nulidad de la mencionada carta del Ministro, que es un acto administrativo particular y concreto y como tal constituye el objeto propio de la acción del restablecimiento del derecho según el auto que recurro. Ello con mayor razón a la posibilidad de acoger en una sentencia una petición y rechazar otra. “ 5. En la demanda no se intentó ninguna acción contractual , pues no se demandó a la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL que es la contraparte de las sociedades demandadas en el contrato de asociación. Sólo

se pidió que se notificara la demanda, en cuanto podía tener interés en el resultado del proceso. La intención al mencionar el contrato de asociación consiste exclusivamente en señalar como el Decreto acusado 128 de 1986 por si mismo y sin necesidad de actos posteriores e individuales de uso privado ya construidos al amparo de contratos de asociación que regulan su operación y manejo”. Para la Sala el auto deberá mantenerse en su integridad porque es evidente que la demanda presenta una indebida acumulación de pretensiones, no sólo por razones sustantivas sino también por otras de orden estrictamente procesal. Basta leer cada una de las peticiones formuladas en el libelo y que aparecen escritas de folios 212 a 215 inclusive y transcritas en el auto recurrido que allí se acumulan pretensiones de distinta índole, entre las que cabe destaca, en síntesis : a) La nulidad parcial de un decreto reglamentario de carácter general o abstracto (arts. 2 a 8 del Decreto 128 de 1986) ; b) La nulidad parcial del acto particular contenido en la comunicación 02291 del mismo año ; c) El restablecimiento consecuencial a dichas nulidades o sea el pago de asociación celebrado entre la Occidental y Ecopetrol, en los términos convenidos. El respeto al contrato de asociación celebrado entre la Occidental y Ecopetrol, en los términos convenidos. Hecha la precisión anterior, se anota Según el Articulo 143 del Código Contencioso Administrativo el ponente, cuanto estime que la demanda es pasible de corrección por carecer de los requisitos y formalidades previstos para la admisión de la misma , expondrá,

en auto susceptible de reposición, los defectos e informalidades que observe para que sean corregidos, Esta orden de corrección solo podrá darse ante la existencia de defectos formales o ante la falta de ciertos anexos; porque si los defectos obedecen a circunstancias de fondo, v.gr. caducidad, incompetencia, falta de jurisdicción o indebida acumulación de pretensiones, no podrá ordenarse corrección alguna y la decisión no podrá ser otra que la inadmisión de la demanda. Aunque este último fenómeno no está expresamente enunciado en el Decreto 01 y menos en la norma mencionada, su operancia dentro del proceso administrativo es indiscutible, como lo es también la figura afín de la acumulación de procesos con base en el mandato del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo y por ser perfectamente compatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que competen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La indebida acumulación de pretensiones constituye una razón sustancial, no sólo porque el juzgador no podrá, de entrada, elegir las que sean susceptibles de su juzgamiento y rechazar las que no lo sean, sino también porque, como sucedió en el caso concreto, no se dan los supuestos para la viabilidad de tal acumulación contemplados en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil a que a la letra dice: “El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: “1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.

“2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí salvo que se propongan como principales y subsidiarias. “3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. “En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse la condena liquida del demandado o las que se llegaren a causar entre la presentación de aquella y la sentencia de cada una de las instancias. “También podrán acumularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia o deban servirse de las mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros. “En las demandas ejecutivas podrán acumularse pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la limitación del numeral 1 del artículo 149”. Aplicada esta norma al caso concreto, cabe afirmar: No todas las pretensiones serían de conocimiento de esta Corporación ni tramitables por el mismo procedimiento. Mientras la de nulidad del acto reglamentario sería de competencia de esta Corporación en única instancia y por la vía del proceso ordinario (art. 128 numeral 1 y 206 y ss. del C.C.A.), la de restablecimiento relacionada con la nulidad del acto contenido en la comunicación 02291, sería del conocimiento de un Tribunal administrativo por la misma vía, en primera instancia, en razón de la cuantía. Además, aunque explícitamente no le acepte así el demandante, se formula una pretensión contractual, por la incidencia que el fallo puede tener en las relaciones derivadas del contrato celebrado entre “Occidental y

Ecopetrol”. Sobra afirmar que cuando se pide que se le notifique también el auto admisorio de la demanda a un tercero (Ecopetrol, para el caso) como aconteció aquí, por existir una relación contractual que puede afectarse, se le está haciendo parte procesal con todos los derechos que la ley le confiere al así demandado para la salvaguarda de su situación jurídica. Es el mismo demandante el que pide las notificaciones “porque esta entidad puede tener interés directo en los resultados del presente proceso, ya que los actos administrativos acusados modifican y afectan el contrato de asociación Cravo Norte (en adelante El Contrato), celebrado por Ecopetrol con Occidental de Colombia Inc. De 11 de junio de 1980 y en el cual tiene hoy en día Shell un interés del 25%; de que trata el hecho primero y por cuanto numerosos actos de Ecopetrol se invocan como hechos de la demanda. Pone de presente esta pretensión una controversia contractual, enjuiciable por una vía especial y del conocimiento, en primera instancia, del Tribunal. Confirma esto, además, que no todas las pretensiones serían contra un mismo demandado. Lo anterior sería suficiente para confirmar el bien estudiado auto recurrido. Con todo, la Sala de Decisión agrega: Hoy tal como sucedió durante la vigencia de la Ley 167 de 1941, rigen ciertos principios procesales ya muy decantados, en torno a las acciones de nulidad y restablecimiento (plena jurisdicción en la citada ley) que puedan sintetizarse así: a) La acción pública de simple nulidad (art. 84 del C.C.A.) procede no solo

contra los actos de contenido general o abstracto, sino también contra los de contenido particular, pero, en ambos eventos, sin excepción, únicamente con fines del mantenimiento del orden jurídico; b) La acción de restablecimiento procede, en principio, sólo contra los actos de contenido particular, porque estos son los que pueden afectar la esfera de los derechos de un sujeto determinado, con prescindencia de los demás, como que tales actos definen, a nivel administrativo, lo que es derecho en un caso individual; c) Cuando la simple nulidad de un acto de contenido particular restablece automáticamente el derecho conculcado por él mismo, la acción no podrá ser sino de restablecimiento y dentro de los lineamientos propios de ésta; d) Un acto de contenido general, en principio también, no podrá impugnarse en acción de restablecimiento porque su nulidad no podrá tener otro efecto que el de hacerlo desaparecer del ordenamiento, ya que el juez administrativo en tal evento no podrá hacer una declaración consecuencial y menos precisar efectos reparadores; e) El acto regla, que no se agota con la primera aplicación que de él se haga, requiere, de ordinario, la expedición de un acto particular de aplicación, que es, en definitiva, el que puede afectar la esfera de los derechos del administrado individualmente considerado. Antes de que este acto se expida no podrá hablarse en la mayoría de las veces de la violación de un derecho subjetivo; violación que sólo vendrá a concretarse cuando la administración, con fundamento en el mandato abstracto, dicte el acto particular. Finalmente, no existe duda alguna en la índole del acto general que tiene el Decreto 128 de 11 de enero de 1986, por el cual anota su enunciado “se

reglamenta la ley 1ª de 1984 en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoductos de uso privado y terminales”; como tampoco puede dudarse de la individualidad del acto contenido en la comunicación número 02291 de 5 de febrero de 1986, en la que el señor Ministro de Minas dispone que “la operación y mantenimiento del oleoducto Caño - Limón - Río ZuliaAyacucho - Coveñas - y el Terminal, estarán sujetos a las prescripciones del artículo 1° del Decreto 128 de 1986”. La Sala de Decisión, en conclusión, comparte la mayoría de los argumentos brillantemente expuestos en el auto recurrido. Con todo, y para evitar algunos equívocos, se hacen algunas precisiones finales así: a) Para esta Sala la indebida acumulación de pretensiones no configura o conforma unan causal de incompetencia. Cuando a pesar de ella se tramita el proceso, no se producirá la nulidad de éste por falta de competencia sino que la decisión deberá ser inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda; b) Los actos administrativos contractuales - no separables - podrán demandarse tan pronto estén ejecutoriados. La previsión de que sólo puedan demandarse luego de terminado o liquidado el contrato, como lo afirma el auto en el literal e) (a fl. 33) se refiere sólo a los separables, tal como lo expresa en el inciso 8° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Y en parte alguna dice dicho código que los contractuales deben seguir esta misma regla. El mismo autor del auto recurrido así lo da a entender cuando acepta que esa fue propuesta suya no atendida en el seno de la comisión redactora del código

administrativo (a fl. 34). Aunque la solución legal no es la más técnica, ya que los separables, al poderse desligar de la operación contractual misma, deberían permitir su impugnación inmediata, la regla del código no permite otra conclusión. Se entiende, como es obvio, que si el contrato no llegó a celebrarse, el acto separable podrá demandarse a partir de su ejecutoria; c) Para la Sala no existe inconveniente alguno para que el acto contractual pueda demandarse antes de la terminación o liquidación del contrato. Baste pensar en los actos de modificación o interpretación unilaterales para concluir que sería más grave para la suerte misma del contrato que el contratista tuviera que someterse, contra su voluntad, a los nuevos supuestos y sólo los pudiera discutir luego de terminado el contrato, cuando la nueva situación lo hubiera colocado en estado de incumplimiento; d) Tampoco entiende la Sala a qué actos “sobre la ejecución o cumplimiento del contrato” se refiere al proveído suplicado, “que no acreditan su calificación de actos administrativos contractuales ni imponen su impugnación jurisdiccional expresa” (Ver extractos 1986 a folio 35). Y, no lo entiende, porque la conducta contractual de la administración durante la ejecución o cumplimiento del contrato puede traducirse en actos administrativos o en hechos de ejecución; actos y hechos no suceptibles de igual tratamiento, ya que cuando se dan aquellos y constituyen la causa de la controversia, deberán impugnarse expresamente porque sólo así podrá disponerse el restablecimiento pretendido. De allí que si la administración, unilateralmente, toma una medida que

directa o indirectamente afecte la relación contractual producirá un acto administrativo y su impugnación expresa se impondrá para el mantenimiento de la misma en los términos acordados. Cosa distinta sucede con el particular contratista, ya que frente a éste su conducta contractual no se traduce ordinariamente sino en una serie de hechos (conductas de cumplimiento o de abstención); entre otras razones, porque no posee el poder para expedir decisiones ejecutorias. Por lo expuesto, la Sala de Decisión, Resuelve: Confírmase, con las precisiones hechas, el auto de agosto 21 de 1968, dictado por el señor Consejero Valencia Arango. Cópiese, notifíquese y devuélvase. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día Carlos Betancur Jaramillo, Presidente Sala; Antonio J. Irisarri Restrepo, Con aclaración de voto; Julio Uribe Acosta. Félix Arturo Mora Villate, Secretario

ACCIONES RELATIVAS A CONTRATOS

(Aclaración de voto)

1. Artículo 87 del Decreto 01 de 1984.

2. En el caso sub júdice la demanda NO DEDUCE PRETENSION

CONTRACTUAL ALGUNA.

ACALRACION DE VOTO

DEL DOCTOR ANTONIO J. DE IRISARRI RESTREPO

Consejero ponente: Doctor Julio César Uribe Acosta.

Referencia: Expediente número 4880. Minas. Actor: ”Occidental de Colombia Inc. y otra”.

Discrepo respetuosamente de la opinión mayoritaria en cuanto considera que la demanda acumula pretensiones contractuales a las de nulidad y de restablecimiento del derecho, por las siguientes razones que sucintamente

expongo: A) Las pretensiones contractuales que sea posible deducir ante la jurisdicción contencioso administrativa, son las que el nuevo Código Contencioso Administrativo denomina, en su artículo 87, “acciones relativas a contratos”. Ellas son únicamente las siguientes: a) La que persiga “un pronunciamiento” de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la existencia de un contrato administrativo, o de un o interadministrativo o de uno de derecho privado de la administración en que se haya pactado la cláusula de caducidad; b) La que “busque un pronunciamiento” de la jurisdicción especializada respecto de la validez de uno de los contratos indicados en el ordinal anterior; c) Aquella que vaya en procura de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo decrete la revisión de un contrato administrativo, o interadministrativo o de derecho privado de la administración en que se haya pactado la cláusula de caducidad, y d) La que se proponga ante la jurisdicción contenciosa para que ésta declare que el contrato fue incumplido; que, en consecuencia, la responsabilidad patrimonial de la parte que lo incumplió está comprometida y por ende, debe resarcir los perjuicios ocasionados a la parte que sí cumplió o se allanó a cumplir el contrato en la forma y tiempo debidos. Aparte de las anteriores, pero no ya con el carácter de pretensiones contractuales propiamente tales, sino sujetas al régimen propio de los contenciosos de nulidad y de restablecimiento del derecho, están las pretensiones que pueden hacerse valer ante la jurisdicción especial contra los

denominados “actos separables” del contrato a que aluden el inciso final del artículo 87 y el inciso séptimo del artículo 136 del nuevo Código Contencioso Administrativo; B) La lectura reposada de las súplicas contenidas en la demanda me lleva a la ineludible conclusión que el libelo no plantea ni como petición principal, ni como petición subsidiaria, ninguna de las únicas pretensiones contractuales que pueden deducirse en juicio contencioso administrativo contra un contrato de los mencionados en el artículo 87 del nuevo Código Contencioso Administrativo. Si la demanda menciona el contrato existente entre las sociedades demandantes y “ECOPETROL” es tan sólo con el propósito inequívoco de poner de manifiesto la pretensión de “restablecimiento del derecho”, restablecimiento que la actora hace consistir en el respeto o amparo que la jurisdicción debe otorgarle a la situación jurídica de carácter individual o concreto que, según ella, se deriva del antedicho contrato. Pero las sociedades demandantes no persiguen en forma alguna - y ello es algo evidente - pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la Existencia de tal contrato, ni sobre su validez o invalidez, ni aspiran a una revisión del mismo, ni pretenden que la Corporación declare que Ecopetrol incumplió el contrato; C) Por ello, considera equivocado el planteamiento contenido en el auto del 21 de agosto de 2986, salido de la mesa del Consejero Doctor Jorge Valencia Arango, y que equivocada también, en consecuencia, la decisión confirmatoria de aquél, cuando considera que al solicitar el libelo que se notificara ECOPETROL el auto admisorio de la demanda “por cuanto esta

entidad puede tener interés directo en los resultados del presente proceso...”, está involucrando a la mencionada empresa como parte demandada. Y es equivocado tal planteamiento - a mi modesto juicio - toda vez que ECOPETROL no puede ser considerada como parte demandada ya que, como queda visto, la demanda no deduce pretensión contractual alguna. Debo manifestar, finalmente, que veo con preocupación cómo tanto el auto suplicado y la providencia que lo confirma, comienzan a esbozar una tímida pero latente rectificación de la jurisprudencia de la Corporación según la cual no es la generalidad o la particularidad del acto impugnado lo que ha de servir como criterio determinante del contencioso ejercitable, sino los móviles que la ley asigna a cada acción y el derecho que se pretende salvaguardar con el ejercicio de la acción incoada. Ojalá me equivoque en este presentimiento, pues de confirmarse mis sospechas, el asunto ameritaría el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, a términos del artículo 24 del Decreto - ley 528 de 1964. Así, pues, en el entendimiento de que lo expuesto en la providencia que precede no rectifica sino que, por el contrario, ratifica la jurisprudencia del Consejo llamada “de los móviles y finalidades” de las acciones contenciosas de simple nulidad con restablecimiento, es como puedo compartir la decisión que antecede, ya que es evidente, de otra parte, que la demanda acumula en forma indebida una pretensión de mera nulidad a una nulidad con restablecimiento, siendo competente el Consejo de Estado para conocer de la

primera en única instancia, como lo expresa el numeral 1 del artículo 128 del nuevo Código Contencioso Administrativo de Cundinamarca, según los términos del numeral 9 del artículo 132 del propio código, y en consideración a los poderes de interpretación de la demanda no pueden ser tan vastos que le permitan al juzgador desconocer los términos claros y el propósito definido expuestos por el demandante en su libelo. Bogotá, D.E., octubre (10) de 1986 Antonio José Irisarri Restrepo.